中国刑事法律援助制度发展研究报告（1949——2011）

本报告由中国政法大学诉讼法学研究院顾永忠教授主持的“刑事法律援助实证研究”项目组完成，由顾永忠、陈效执笔。
前言
法律援助制度是国家法律制度的组成部分，其中的刑事法律援助制度又是刑事诉讼制度的重要组成部分。它对于维护司法公正，实现社会公平正义，具有重要意义。新中国法律援助制度虽然起步较晚，历史不长，但在国家改革开放的大背景下，近二十年来得到快速发展，取得巨大成就。在此过程中刑事法律援助制度也有重要的发展，取得长足进步。2013年3月，我国立法机关对《刑事诉讼法》进行了又一次大修改，其中刑事法律援助制度迈上新的发展阶段。面对新形势、新任务，经过大量研究工作，我们完成了本篇“中国刑事法律援助制度发展研究报告（1949——2011）”，旨在回顾我国刑事法律援助制度的历史，总结业已取得的成就和经验，分析、正视存在的问题，探讨改革完善之路和发展目标。
一、中国法律援助制度的历史回顾
与国外法律援助制度数百年的历史相比，我国法律援助制度的历史还比较短。自新中国成立以来，我国法律援助制度的建立与发展大致经历了三个阶段。
（一）萌芽阶段
新中国的法律援助制度最初源于刑事辩护的需要，并伴随律师制度的建立而产生。1954年9月，我国第一部《宪法》和《人民法院组织法》正式颁行。其中，《宪法》第76条和《人民法院组织法》第7条明确规定，“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。被告人有权获得辩护。被告人除自己行使辩护权外，可以委托律师为他辩护，可以由人民团体介绍的或者经人民法院许可的公民为他辩护，可以由被告人的近亲属、监护人为他辩护。人民法院认为必要的时候，也可以指定辩护人为他辩护。”从这里可以看出，我国法律援助的产生起因于刑事诉讼中人民法院认为必要的时候为被告人指定辩护人的需要。
但是，指定辩护人从哪里来，这是随之需要解决的问题。于是，从1955年起，根据《宪法》、《人民法院组织法》的有关规定和中央的部署，北京、上海、南京、武汉、沈阳等20多个城市开始试行律师制度。此后根据各地试办律师工作的实际情况，1956年1月司法部向国务院提出《关于建立律师工作的请示报告》，并于同年7月获得国务院正式批准。根据这项报告，当时计划凡30万人口以上的市和高、中级人民法院所在地的市、县在本年内都要建立法律顾问处。为此准备从人民法院系统，分期分批抽调3000名审判员、助审员及有培养前途的书记员担任律师，并从其他部门选调部分适合做律师工作的人员充实律师队伍。此外，还提出发展规划，要在1957年全国配备4800名律师；在第一个五年计划内各省都要成立律师协会；第二个五年计划内全国配备14400名律师；第三个五年计划内全国配备24400名律师。[1]
到1979年7月，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了第一部《中华人民共和国刑事诉讼法》，并正式确立了辩护制度。根据1979年《刑事诉讼法》第26条规定，被告人除自己行使辩护权外，还可以委托律师、人民团体或者被告人所在单位推荐的人，或者经人民法院许可的公民；被告人的近亲属、监护人等为其辩护。不仅如此，第27条还明确规定：“公诉人出庭公诉的案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院可以为他指定辩护人。被告人是聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当为他指定辩护人。”于是，恢复重建律师制度及法律援助制度被正式提上日程。
1980年8月26日，第五届全国人大常委会通过《中华人民共和国律师暂行条例》，这是新中国第一部关于律师制度的法律文件，标志着我国律师制度的正式恢复重建。其中，在规定“律师的主要业务”时指出，“接受刑事案件被告人的委托或者人民法院的指定，担任辩护人”，再次表明“律师接受人民法院的指定担任辩护人”是我国法律援助制度产生的重要起因。然而，在当时这只能说是法律援助制度的萌芽。
（二）建立阶段
1993年，经国务院批准，司法部提出并推行深化律师工作改革方案，与此同时，积极推动把法律援助写入将要修订的刑事诉讼法和准备制定的第一部《中华人民共和国律师法》中，并以此为契机逐步建立和实施法律援助制度。
1996年3月，在加强刑事司法人权保障理念的指导下，第八届全国人民代表大会第四次会议通过了关于修改《中华人民共和国刑事诉讼法》的决定，并在完善刑事辩护制度方面作出重大修改。其中第34条专门就刑事法律援助制度作了集中规定：“公诉人出庭公诉的案件、被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人可能判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”与1979年刑事诉讼法关于刑事法律援助的规定相比，修改后的刑事法律援助制度扩大了法定法律援助的对象，增加了盲人被告人和可能判处死刑的被告人；同时明确了提供法律援助的主体，即应当由“承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”
不仅如此，1996年5月，第八届全国人大第十九次会议通过了我国第一部《律师法》，并专设“第六章 法律援助”，就法律援助的有关事项作出规定。该法第41条规定：“公民在赡养、工伤、刑事诉讼、请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面需要获得法律帮助，但是无力支付律师费用的，可以按照国家规定获得法律援助”；第42条规定：“律师必须按照国家规定承担法律援助义务，尽职尽责。为受援人提供法律服务”；第43条规定：“法律援助的具体办法，由国务院司法行政部门制定，报国务院批准。”显而易见，这些规定已远远超出刑事法律援助的范围，为日后建立中国特色的法律援助制度提供了框架，奠定了基础。
1996年11月，在广州、上海、北京、武汉等地试点法律援助工作的基础上，并乘着新《刑事诉讼法》和《律师法》出台的东风，司法部召开了“全国首届法律援助理论研讨暨经验交流会”，全面总结建立和实施法律援助制度的意义，结合国情讨论中国特色法律援助制度的基本内容和特点。同年12月，经中央编办批准，司法部法律援助中心正式成立，作为指导、协调全国法律援助工作的职能机构。1997年3月中国法律援助基金会也获准正式成立。有了专职机构，又创设了开辟法律援助经费的基金会，再加上当时已形成的法律援助工作基础及1993年后通过深化改革而带动起来的律师队伍的繁荣发展，新中国法律援助制度进入快速发展时期。
（三）快速发展阶段
经过多年的探索、努力，2003年7月，国务院发布《法律援助条例》。这是我国法律援助制度的第一个专门法律，它从“总则”、“法律援助的范围”、“法律援助申请和审查”、“法律援助实施”、“法律责任”、“附则”等六个方面对我国法律援助制度的基本问题作了系统、明确的规定。其开宗明义第一条明确规定“为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务，促进和规范法律援助工作，制定本条例”，确立了本条例在法律援助制度建立和实施中的重要地位。同时明确“法律援助”的核心就是“符合本条例规定的公民，可以依照本条例获得法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务。”更重要的是，《条例》首次明确指出“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”此外，还就法律援助机构的设置、律师参与法律援助工作的要求等作了规定。
从《条例》的内容上看，在结合我国实际情况的基础上，法律援助制度具有以下特点：其一，在法律援助的范围上，不仅有刑事诉讼中的辩护、代理，而且还有民事诉讼、行政诉讼中的代理；其二，在援助方式上，既有直接参与诉讼活动，为受援人提供辩护和代理等诉讼法律事务；也有介入非诉讼法律事务，为受援人提供法律咨询、代写法律文书等非诉讼法律事务；其三，在受援条件和对象上，还不能为所有需要的人都提供法律援助，重点是先为那些最需要的人提供法律援助，并随着经济、社会的发展不断扩大受援范围，降低受援条件；其四，在提供法律援助的主体上，根据不同需要和实际情况确定和提供，有的是律师事务所的执业律师，有的是法律援助机构的工作人员，还有的是其他社会组织的有关人员。
随着我国经济社会的快速发展，《法律援助条例》的发布实施极大地推动了我国法律援助工作的进步、发展。自2003年以来，截止2011年各项重要指标发生了巨大变化。
其一，法律援助机构的数目从2003年的2774个增加到2011年的3672个，增长率为32.37%，实现了县级以上行政区域均有法律援助机构；
其二，法律援助机构的工作人员从2003年的9457人发展到2011年的14150人，增加了49.62%；其中，2003年法律专业人员7643人（占当年全部工作人员的80.81%），2011年达到10888人 (占当年全部工作人员的76.94%)，增加了42.45%；
其三，办理法律援助案件总数从2003年的166433件增加到2011年的844624件，增长了4.07倍；受援人总数从2003年的293715人增加到2011年的946690人，增长了 2.22倍。
其四，2003年法律援助经费投入总额16456.84万元，2011年上升至127718.03万元，增长了6.76倍；其中，财政拨款分别为15211.66万元（占当年全部法援经费的92.4%）与126186.57万元（占当年全部法援经费的98.80%），增长了7.29倍。[2]
[1]参见徐家力等著：《中国律师制度史》，中国政法大学出版社2000年版，第180-181页。
[2]以上数据参见“全国历年法律援助数据图”，中国法律援助网，地址：http://www.chinalegalaid.gov.cn/Chinalegalaid/content/2010-08/27/content2263187.htm?node=24953.