从道德共识到法律规制：《反虐待动物法》的立法困境、必要性与路径探索

司法部于10 月 27 日正式发布《关于面向社会公开征集 2026 年度立法项目建议的公告》，引发社会各界对《反虐待动物法》立法进程的高度关注。网友发起的相关投票中，超 410万票表示支持将其纳入 2026 年度立法项目，支持率高达 96.45%。这一数据既彰显了公众对反虐待动物的强烈诉求，也反映出该立法已具备坚实的民意基础。然而，从 2010 年《反虐待动物法（专家建议稿）》起草至今，该法律的正式出台仍面临多重阻碍。本文结合现行法律现状、立法难点、国内外经验及专家建议稿内容，对《反虐待动物法》的立法相关问题进行梳理与分析。
一、立法空白：现行法律体系的结构性缺陷
我国现行动物保护法律体系呈现“重野生动物、轻普通动物”“重财产属性、轻福利保护” 的特点，导致反虐待动物领域存在 明显法律空白。
（一）保护范围局限，普通动物缺乏有效规制
《野生动物保护法》等现行法律法规的保护核心聚焦于珍稀濒危物种的生态价值，而对伴侣动物、流浪动物、农场动物等普通动物缺乏专门规制，我国尚无专门动物福利立法，猫狗等常见伴侣动物仅能通过“财产权” 获得间接保护。这一保护模式导致当施虐对象是无主流浪动物或低价值动物时，法律往往无从追责。
（二）虐待行为规制空白，执法缺乏明确依据
现行法律未对动物实施相关行为的定义与边界作出明确规定，导致执法实践中面临诸多困惑。例如“虐待”、“遗弃”动物等行为的定义未进行明确，导致做出该行为时的定性难以界定；同时对于“虐待”、“遗弃”的“严重程度”也未有相关法律条文进行释明，而只能类比相关“财产”等规定进行适用，因此关于“何为虐待”的认定还未进行统一标准的规定整合，导致执法缺乏明确依据。
（三）责任体系残缺，惩戒力度不足
我国法律责任体系未能充分覆盖动物保护领域。刑法中的“虐待罪” 仅适用于家庭成员，无法延伸至动物保护；《治安管理处罚法》未将虐待动物明确列为处罚事由，执法部门只能套用 “寻衅滋事”“故意损毁财物” 等边缘条款。惩戒力度不足的现状，难以对虐待动物行为形成有效威慑，也导致多数施虐者仅面临道德谴责，而非法律制裁。
二、立法难点：回溯2010年专家建议稿的争议
《反虐待动物法》的立法呼吁已逾十年，2010年起草的专家建议稿迟迟未能落地实施。从专家建议稿到正式立法的漫长历程，暴露出多重立法难点，这也是监管部门态度审慎的核心原因。
（一）虐待定义与保护范围的界定困境
虐待行为的主观性与场景复杂性，使得其定义界定成为立法首要难题。2010 年《反虐待动物法（专家建议稿）》曾尝试对虐待行为作出规范，但在具体界定上引发广泛争议。例如，该建议稿提出 “禁食猫狗肉”，规定违法食用犬、猫或者销售犬、猫肉，对个人处 5000 元以下罚款并处 15 日以下拘留。事实上，部分地区存在食用犬猫的传统，若立法单独保护伴侣动物，可能引发对文化公平性的质疑。此外，宠物绝育、科研实验、养殖屠宰等行为，如何区分 “必要利用” 与 “虐待”，也是立法需要解决的关键问题。这凸显了立法在保护伴侣动物与尊重部分地区文化习俗、民族传统之间寻求平衡的极端复杂性，要求立法必须采用高度审慎和精细化的分类规制策略。
（二）执法机制构建的现实挑战
立法后的执行需要配套的鉴定标准、专业兽医司法鉴定队伍及财政投入，成本高昂。反虐待动物立法需要配套建立动物伤情鉴定标准、培训专业司法鉴定兽医队伍，财政与执法资源投入巨大。此外，虐待行为多发生在私人空间，取证难度大；流浪动物的救助、安置也需要完善的社会配套体系，仅靠行政机关难以承载。农业农村部在2020 年对相关人大建议的答复中也表达了审慎态度，认为专门制定一部法律需要充分考量执法资源等现实问题。
（三）处罚力度的平衡争议
处罚尺度的把握成为立法技术难点。若仅设行政处罚，如罚款、拘留，难以形成有效威慑；若纳入刑事处罚，又面临“入刑门槛” 的争议。2010 年《反虐待动物法（专家建议稿）》虽设定了罚款、拘留等处罚措施，但在刑事责任设置上未形成共识，导致相关条款未能落地。我国学者争议的焦点在于：是否需要增设 “虐待动物罪”，以及该罪的构成要件如何设定才能避免打击面过宽。
三、《反虐待动物法》立法价值
尽管面临诸多挑战，但《反虐待动物法》的立法价值依然显著，是社会文明进步与现实需求的必然要求。
（一）填补法律空白，完善动物保护体系
立法能够为纯粹虐待行为提供直接法律依据，结束“以财产权代福利保护” 的现状，避免无主动物成为保护真空。现行法律体系对动物的间接保护模式已无法适应社会发展需求，专门立法能够明确动物的特殊地位，建立系统化的保护机制，实现从 “财产保护” 向 “福利保护” 的转变。
（二）预防暴力犯罪，维护社会公共安全
现代犯罪学研究证实，虐待动物与针对人类的暴力犯罪存在行为关联性。中国政法大学曹明德教授指出，虐待动物行为与人类暴力犯罪存在行为关联性，立法可构建预防人身暴力的前端防线。立法禁止虐待动物，不仅是对动物生命的保护，更是对社会暴力行为的遏制，能够维护社会公共安全与秩序。
（三）契合公序良俗，回应社会文明诉求
虐待动物行为违背《民法典》第8 条确立的公序良俗原则，立法禁止此类行为是社会文明进步的体现。随着经济发展和社会进步，公众对精神层面的需求越来越强烈，保护动物、关爱动物逐渐成为社会共识。410 万网民的投票支持彰显了强烈的民意基础，立法可化解动物保护人士与施虐者之间的冲突风险，契合社会公众对文明发展的期待。
四、经验借鉴：国内外实践的启示与参考
（一）国内地方探索：试点先行积累实践经验
我国多地已开始尝试通过地方立法反对虐待动物，为国家立法提供了实践参考。北京、深圳、广州等城市已出台流浪动物救助条例，规定了收养、绝育、疫苗接种等程序；《北京市养犬管理规定》《青岛市养犬管理条例》《长沙市养犬管理条例》等地方性法规均明确禁止虐待、遗弃犬只。这些地方经验表明，分阶段、分区域的试点模式可降低立法风险，积累执行经验，为国家层面立法提供有益借鉴。
（二）国外立法实践：多元模式提供制度参考
德国模式：《民法典》第90a 条明确 “动物不是物”，将动物视为具有特殊地位的 “生命体”；《动物保护法》对虐待行为设定了从罚金到三年监禁的梯度处罚，覆盖伴侣动物、农场动物、实验动物等全部类型。
英国模式：《动物福利法2006》确立 “动物福利责任” 原则，要求饲养者承担积极的福利保障义务，不仅禁止虐待，还对饲养环境、饮食标准等作出详细规定，构建了全链条的动物福利保护体系。
美国模式：采用“联邦 + 州” 双层立法体系，联邦《动物福利法》规范商业饲养、实验动物等领域，各州则制定差异化的虐待动物处罚标准，部分州将严重虐待行为列为重罪，兼顾了全国统一规范与地方实际差异。
五、立法路径建议：基于国情的循序渐进之道
（一）明确核心概念，优化保护范围界定
科学定义“虐待”、“遗弃”等名词解释，同时明确排除合理的养殖、医疗、管教、科研等必要行为，避免界定模糊引发的执法争议。
采用“分类保护” 模式：借鉴 2010 年专家建议稿的分类思路，优先保护伴侣动物，明确禁止遗弃、虐杀；对农场动物设定最低福利标准，规范养殖、屠宰流程；对实验动物规范使用程序，强化福利保障；对流浪动物建立专门的救助、安置机制。
合理设定例外情形：将宗教仪式、文化习俗、科研教学等必要行为纳入豁免，但需设定严格的程序限制与福利底线，平衡文化传统与动物保护需求。针对2010 年专家建议稿中 “禁食猫狗肉” 引发的争议，可采用渐进式规制，先明确禁止非法交易、运输犬猫肉，再结合社会认知程度逐步完善相关规定。
（二）构建多元责任体系，强化法律威慑力
可以在《反虐待动物法》中明确规定相关虐待动物须承担的的行政责任、民事责任、刑事责任。将虐待动物行为明确纳入《治安管理处罚法》，设定拘留以及罚款等处罚；增设“虐待动物罪”，对虐待手段特别残忍、造成恶劣社会影响或多次虐待的，处有期徒刑、拘役或罚金；扩大精神损害赔偿范围，对伤害具有人身意义的伴侣动物，允许受害人主张精神损害赔偿等。
（三）建立协同执法机制，降低执法成本
确立农业农村部门为动物福利主管机关，公安、城管、市场监管部门分工协作，负责不同场景下的执法工作，形成监管合力；建立动物福利司法鉴定中心，统一伤情鉴定标准，解决取证难题；培训专业司法鉴定兽医队伍，提升执法专业性；鼓励其参与流浪动物救助，形成“行政监管 + 社会参与” 的共治模式。
立法不应追求一步到位，而应采用“试点先行、逐步完善” 的路径，在界定清晰边界、考虑到各方合理建议的基础上，构建符合我国国情的动物福利保护体系。这既需要立法者的智慧、执法者的担当，更需要全社会的共同推动。相信在各方的努力和推动下，《反虐待动物法》在不远的未来能为动物福利保护提供坚实的法律保障。