行政公益诉讼若干问题思考（三）

内容提要：行政公益诉讼的实践探索和立法起草正在如火如荼进行中。正确认识检察权的法律监督性质和司法性，有助于厘清行政公益诉讼的界限，防止检察权过度行使，干扰行政执法权的正常运行，损害人民法院依法独立公正行使审判权。行政公益诉讼范围的扩展，体现了国家治理现代化需求，从 “事后救济” 转向 “源头预防”。目前 “4+N” 模式的行政公益诉讼范围，为公共利益保护提供了立体化司法保障，但是检察机关的法律监督权利扩展，也在模糊监督权的权力边界。行政公益诉讼的起诉条件分为两段：一是检察机关自主启动法律监督职权，立案审查行政机关违法行为，督促其依法履职，维护公共利益和国家利益；二是行政机关逾期未履行检察建议义务，检察机关依法向人民法院提起行政公益诉讼，人民法院审查立案的条件。检察机关提起行政公益诉讼，应当依法进行调查取证，并对起诉符合法定条件承担初步证明责任，行政机关对作出的行政行为承担举证责任；人民法院要对证据的三性进行审查，依法认定证据的证明效力；要通过专家证人等方式增强对专业问题的判断能力。人民法院要按照行政诉讼法规定审理和判决行政公益诉讼案件，实质化解行政争议。
关键词：行政公益诉讼 检察权 法律监督 行政诉讼法
05 行政公益诉讼案件的审判规则
（一）审理原则、方式和期限
1.审理原则
法院需审查行政行为合法性及公益损害关联性，同时注重 “效果评价优先”。即行政机关履职是否实质消除公益损害风险。
2.审理方式
a.一审行政公益诉讼案件原则上适用普通程序，由合议庭审理并公开开庭审理。
根据《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，一审案件 “原则上适用人民陪审制”，以强化司法民主与监督。例如，在某国有土地出让金追缴案中，合议庭通过公开庭审全面审查行政机关履职情况，最终判决支持检察机关诉求一审案件应当采取开庭方式进行实体审理。人民法院审理第一审行政公益诉讼案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大，被诉行政行为是行政机关当场作出的，或者案件涉及款额二千元以下的，属于政府信息公开案件的，以及当事人各方同意适用简易程序的案件，可以适用简易程序。发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。
b.二审案件以开庭审理为原则，不开庭审理为例外。
根据《行政诉讼法》第八十六条，二审以开庭审理为原则，尤其在涉及事实争议或新证据时，必须开庭审理。例如，某高铁运营安全行政公益诉讼案中，二审法院因 “需现场勘查违建塘坝对铁路路基的影响”，主动组织开庭并邀请铁路专家参与质证；仅当合议庭通过阅卷、调查和询问当事人，确认 “无新事实、证据或理由” 时，方可不开庭审理。例如，某土地出让金追缴案中，因行政机关在二审期间已全额收缴违约金，法院基于 “公益损害已消除” 的认定，采用书面审理方式裁定准许撤诉。
3.审理期限
一审普通程序为 6 个月，简易程序为 45 日。二审期限3个月。一、二审案件有特殊情况需要延长审限的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。因鉴定、评估等程序扣除的时间不计入审限。
（二）调解
1.行政公益诉讼案件原则上不适用调解
根据《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，行政公益诉讼不适用调解。例如，某非法采矿案中，行政机关虽提出部分整改方案，但法院以 “公共利益不可妥协” 为由拒绝调解，人民法院直接判决确认行政行为违法并责令被告行政机关限期履行职责。
2.行政赔偿、补偿以及行政机关行使自由裁量权的案件可以调解
行政公益诉讼案件如果涉及行政赔偿、补偿或行政机关自由裁量权的，人民法院可以主持原告检察机关与被告行政机关进行调解。例如，某乡政府未履行土壤污染防治监管职责，导致耕地被废弃农用薄膜污染。检察机关发出检察建议后，乡政府仍未全面整改，遂提起行政公益诉讼。诉讼中法院、检察机关与乡政府共同制定整改方案，明确责任与期限。乡政府承诺清理废弃薄膜并建立长效监管机制。经现场勘查，涉案耕地污染问题初步得到解决。为此，按照各方达成的协议，人民法院出具行政公益诉讼调解书，明确乡政府下一步彻底完成耕地污染治理的义务和时间点，确保乡政府不履行义务时，可以通过强制执行实现治理目标。
3.行政公益诉讼中的调解应当遵循自愿、合法原则
不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。
4.行政公益诉讼调解的实践价值
a.高效化解争议：调解可缩短诉讼周期，减少司法资源消耗。
b.柔性监督行政：通过调解促使行政机关主动纠错，避免直接判决可能引发的对抗，有利于维护行政机关公信力。
c.多元利益平衡：在涉及生态修复、民生保障等复杂案件中，调解可兼顾公共利益与行政效率。
带来的挑战和风险防范是：
a.公共利益边界模糊：调解需严格审查协议内容，防止以牺牲公益为代价达成妥协。例如，环境修复类案件需确保生态恢复标准不降低。
b.调解程序规范化：目前缺乏统一的行政公益诉讼调解细则，实践中存在程序随意性风险。
c.检察机关角色定位：检察机关作为公益代表人，需在调解中保持中立，避免过度妥协损害公共利益。
（三）行政公益诉讼案件的判决方式
行政公益诉讼的判决方式是司法机关监督行政机关依法行政、维护公共利益的核心手段，其类型和适用规则在法律条文与司法实践中逐步细化。结合《行政诉讼法》及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高解释》），以及最高检发布的典型案例，行政公益诉讼的判决方式可归纳为以下几类：
1.责令履行法定职责
这是行政公益诉讼中最常见的判决方式，适用于行政机关未依法履行监管职责的情形。法院通过判决明确要求行政机关采取具体措施纠正违法行为，实现公共利益的修复。法律依据是《行政诉讼法》第七十二条规定，法院对行政机关不履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
例如，在湖北省麻城市燃气工程监管案中，法院认定住建局未对未经验收的燃气工程采取监管措施，存在重大安全隐患，遂当庭判令其依法履行职责。该案中，法院不仅要求行政机关整改个案，还推动全市范围内的燃气工程专项整治，体现了 “审理一案、教育一片” 的效果。
2.确认行政行为违法
当行政机关的违法行政行为已造成损害，但撤销或履行职责已无实际意义时，法院可判决确认违法，以宣示行为的非法性并督促后续整改、救济受损的合法权益。法律依据是《行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，行政行为违法但不具有可撤销内容的，判决确认违法。
例如，在重庆市巴南区无障碍设施监管案中，行政机关在诉讼期间已整改到位，但法院仍判决确认其前期监管不力违法，既肯定整改效果，又通过司法评价强化行政机关的责任意识。
对于行政机关违法审批用地，撤销违法审批行为将会造成公家利益和公共利益重大损失的，人民法院可以判决确认违法审批用地行为违法，不撤销保留效力，同时责令被告行政机关采取补救措施，完善用地审批手续，造成被征收人合法权益损失的依法补偿或赔偿。此种情形适用行政诉讼法第七十四条第一款第一项，确认违法保留效力。
实践中值得探讨的特殊情形是：
行政机关起诉前或者诉讼中主动纠正违法行为，检察院起诉或者可变更诉讼请求为确认违法，法院据此判决。我们认为，如果起诉前行政机关已经整改，行政行为的违法性已经通过其自身整改行为得到确认，无需浪费有限的审判资源由法院判决确认违法；如果诉讼中行政机关自我纠错履职，检察机关应当撤诉，法院裁定准予撤诉结案；检察机关不撤诉的，人民法院可以依法判决确认之前的不履责行为违法，也无需检察机关改变诉讼请求，法院据此判决。
3.撤销或部分撤销行政行为
针对行政机关作出的违法行政行为（如违法许可、违法处罚等），法院可判决撤销或部分撤销，并可责令重新作出行政行为。法律依据是《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为存在主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序等情形的，判决撤销。例如，某自然资源部门违法审批土地开发项目，法院可判决撤销该许可，并要求重新审查。
4.变更判决
对于行政机关作出的行政处罚明显不当或涉及款额确定错误的，法院可直接判决变更。法律依据是《行政诉讼法》第七十七条规定，行政处罚明显不当或其他行政行为涉及款额确定、认定确有错误的，法院可判决变更。为实质化解争议，避免累诉程序空转，人民法院应当更多在行政公益诉讼适用此类判决方式。不能以尊重行政机关的裁量权为由，总是判决撤销重作。
5.驳回诉讼请求
检察机关起诉被告行政机关作出的行政行为违法，但是经人民法院审理认为被诉行政行为认定事实清楚、适用法律法规正确，符合法定成；或者检察机关起诉被告行政机关不履行法定职责理由不能成立的，法院可判决驳回检察机关的诉讼请求。法律依据是行政诉讼法第六十九条，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。应当注意的是，行政诉讼中判决驳回原告诉讼请求的法定条件是被诉行政行为合法，实质是维持判决的另一种表达，与民事诉讼中的判决驳回原告诉讼请求适用条件原告的诉讼请求不成立完全不同，不能相互混淆。
6.裁定终结诉讼或终止诉讼
若行政机关在诉讼期间主动履行职责，检察院可申请撤诉，法院裁定准许。检察机关不申请撤诉，争议已经实施解决，人民法院可以终结诉讼。
7.司法建议与长效机制
法院可在判决中向行政机关或其上级部门提出司法建议，推动系统性整改。例如，麻城法院在燃气工程案中，通过判决促使当地政府出台专项整治文件，建立燃气工程质量监管长效机制中华人民共和国最高人民检察院。
行政公益诉讼强调 “督促之诉” 功能，法院通过判决倒逼行政机关履职，同时注重与检察院、行政机关的协同。判决不仅关注个案纠正，更注重系统性问题解决。