集体经营性建设用地入市条件、程序与主体

《农村土地与房屋法律实务》
入市条件
1.满足规划和经营性用途要求
入市的集体经营性建设用地应当符合土地利用总体规划、城乡规划，规划用途应当为工业或者商业等经营性用途，这是“前置条件”。
我国正在建立国土空间规划体系，已编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划、城乡规划。《土地管理法实施条例》第38条进一步将《土地管理法》第63条中的“土地利用总体规划、城乡规划”用词统一调整为“国土空间规划”，并特别强调了符合规划对合同效力的影响，其第41条明确规定“未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效”。
同时，要加快完成国土空间规划编制特别是实用性村庄规划。2019年5月，自然资源部办公厅发布《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》；2020年12月，自然资源部办公厅发布《关于进一步做好村庄规划工作的意见》，针对当前村庄规划工作中反映的一些问题，从政策方向上提出了指导意见，在实际操作上作出明确要求。
可使用集体经营性建设用地的，主要指工业、商业等经营性用途，如农村一二三产业融合发展、乡村文旅、养老服务、采矿用地以及规模较小、不能进区入园的一些农村小微工业项目等。除此以外，还有其他的项目也可以利用集体经营性建设用地，如保障性租赁住房、露营旅游设施、乡村民宿、医养结合项目、物流基础设施等。明确的限制是“三项负面清单”：“不能通过农用地转为新增建设用地入市”、“不能把农民的宅基地纳入入市范围”及“符合入市条件的土地不能搞商品房开发”。
2.依法登记，产权清晰
集体经营性建设用地入市的另一项“前置条件”是“完成集体土地所有权和使用权确权登记”。2022年1月，自然资源部发布《关于加快完成集体土地所有权确权登记成果更新汇交的通知》，提出健全集体土地所有权确权登记成果更新和应用机制，集体经营性建设用地入市前，应依法完成集体土地所有权确权登记。集体土地所有权未登记或存在权属争议的，集体经营性建设用地不得入市交易。
农村集体经济组织可以集体建设用地使用权入股的方式与社会投资主体共同设立企业，即农村集体经济组织将建设用地使用权评估量化，并以公司出资的形式形成公司的法人资本，并行使法人财产权。而以入股的方式将集体建设用地使用权出资至新设法人企业必然涉及资产转让及土地使用权流转和权属转移登记问题，也就需要解决确权的问题。确权登记系我国农村集体产权制度改革的重点工作之一，依法办理土地所有权和使用权确权登记系入市的前置条件。
3.应依法经过民主议定决策
集体经营性建设用地入市必须经土地所有权人内部的民主议定决策程序，应经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。《土地管理法》中对村民会议或者代表会议的召集形式、参与范围和必要到会人数未作出专门规定，具体可以参照《村民委员会组织法》的相关规定予以实施。
除了以上主要条件外，集体经营性建设用地入市还要符合程序的要求。实践中，通常还存在其他限定性条件，如未被司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利，以及符合产业政策和环保要求等。
有些试点地方出台的规范性文件中对集体经营性建设用地入市条件有专门的规定。例如，浙江省安吉县出台的《安吉县深化农村集体经营性建设用地入市管理办法》（安政办发〔2023〕24号）第18条中规定，农村集体经营性建设用地入市地块应当符合以下要求：（1）产权清晰、权属无争议，无任何其他权利障碍；（2）地上建筑物、其他附着物产权和补偿已经处理完毕；（3）具备通水、通电、通路、土地平整等基本开发建设条件；（4）符合国民经济和社会发展规划，符合产业政策、环保等要求；（5）法律法规规定的其他条件。
入市程序
《土地管理法》第63条和《土地管理法实施条例》第40、41、42条规定中明确了集体经营性建设用地入市的程序。具体是以下步骤：（1）自然资源主管部门提出规划条件和相关要求；（2）土地所有权人编制出让、出租方案，并提前报市、县人民政府；（3）根据市、县人民政府提出的修改意见，土地所有权人修改方案（也可能不要）；（4）进入公共资源交易平台进行交易，以招标、拍卖、挂牌或者协议等方式确定土地使用者；（5）双方签订书面合同，合同采用国务院自然资源主管部门制定的示范文本；（6）交费，即建设用地使用者应当按照约定及时支付集体经营性建设用地价款并依法缴纳相关税费；（7）建设用地使用者申请办理集体经营性建设用地使用权登记。
实施主体
农村集体经营性建设用地入市主体为作为土地所有权人的农民集体，一般是由村集体经济组织或者村民委员会代表农民集体行使所有权。分别属于村内两个以上农村集体经济组织的，由村内各农村集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织代表集体行使所有权。
《德清县农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》（德政发〔2015〕30号）第三章“入市主体”中规定：农村集体经营性建设用地入市主体是代表集体经营性建设用地所有权的农村集体经济组织。集体经营性建设用地属村集体经济组织的，由村股份经济合作社（村经济合作社）或其代理人作为入市实施主体。集体经营性建设用地属村内其他集体经济组织的，在该集体经济组织依法申请并取得市场主体资格后，可由其作为入市实施主体；未依法取得市场主体资格的，在自愿的基础上，可委托村股份经济合作社（村经济合作社）等代理人作为入市实施主体。集体经营性建设用地属乡镇集体经济组织的，由乡镇资产经营公司等乡镇全资下属公司或其代理人作为入市实施主体。
在实践中，可以探索由代表其所有权的农民集体委托授权的具有法人资格的土地股份合作社、土地联营公司等作为入市实施主体，代表集体行使所有权。例如四川省成都市郫都区围绕委托—代理机制进行探索，确立成立农村股份经济合作社等形式的新型农村集体经济组织，作为集体经营性建设用地入市的实施主体。还可以由有关集体经济组织联合设立入市实施主体，如北京市大兴区在全国率先推出集体经营性建设用地入市的镇级统筹模式，成立集体所有制的联营公司，将集体经营性建设用地登记至联营公司名下，并委托其统一进行园区建设、经营管理、收益分配。