前言
《2024年度国家老龄事业发展公报》显示，截止2024年底，我国60周岁及以上人口约3.1亿，占总人口22%。65周岁及以上人口约2.2亿，占总人口15.6%。庞大的老龄人群中不乏有具备丰富的经验和专业技能人才，他们是重要的劳动力资源。我们在创新老年用品产业、适老化消费场景、商业养老金融等银发经济中，是否可以充分利用老年人才的经济需求、价值需求、精神需求来反哺经济发展需求、社会需求、劳动力市场短缺需求，开展新时代“银龄行动”，实现超龄劳动者的“老有所为”“老有所乐”的双重目标。
2024年9月13日全国人大常委会通过了延迟退休决定之后，为回应社会现实需求，明确超龄劳动者法律保障依据，人社部于2025年7月31日发布了《超龄劳动者基本权益保障暂行规定（公开征求意见稿）》，其核心背景是为应对渐进式延迟法定退休年龄政策实施后产生的新型用工关系，旨在填补法律空白、统一司法裁判标准，并系统性地保障超过法定退休年龄劳动者的基本劳动权益，解决超龄劳动者“权益盲区”问题，明确其法律地位，为老龄事业发展提供了法治保障。下面，就征求意见稿，谈谈个人体悟和思考。
一、征求意见稿第二条规定了超龄劳动者就业法律关系的主体和主要权利义务内容。
1.主体范围是超过法定退休年龄的劳动者（含已提前退休的劳动者），不含延迟退休的劳动者。也就是目前改革后法定退休年龄。例如，男职工1966年5月出生的，法定退休年龄是60岁5个月。这一规定为保障超龄劳动者权益奠定了基础。但当我们聚焦于女性城乡居民超龄就业这一细分情况时，会发现存在两个法定退休年龄，即 55 周岁和 58 周岁。法律统一适用是法治社会的基本要求，不同的法定退休年龄标准会使法律在具体实施过程中面临诸多问题。例如，在权益认定、责任划分等方面，可能会因为退休年龄的差异而产生不同的结果，这不仅给超龄劳动者带来困惑，也不利于劳动权益保障工作的顺利开展。基于以上考虑，为了确保法律在女性城乡居民超龄就业领域能够统一、有效地适用，避免出现因退休年龄标准不一致而导致的混乱局面，笔者建议采用 55 周岁作为统一的法定退休年龄。理由如下：一是，城乡居民领取养老保险待遇的年龄为60周岁，且不分男女性别。如女性城乡居民超龄就业采用60周岁，与普遍的男性超龄就业年龄一致，不符合我国退休年龄标准男多女少整体架构，且女性60周岁其体力、智力、精神方面可能存在再就业困难。二是，选择55周岁，可以与女性职工最低法定退休年龄保持一致，同时也可以让女性城乡居民提前再就业。
2.主要权利义务内容是超龄劳动者受用人单位劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动。本条规定与劳务关系做出了区分：
一是，劳动管理的过程体现超龄劳动者与用人单位的人格从属性、经济从属性、组织从属性，是以用工协议为基础的劳动管理与被管理的过程，是以《劳动法》等法律法规为调整依据。劳务关系是提供劳务方自主安排，仅需交付劳务成果，完全适用《民法典》，通过合同意思自治原则调整。
二是，劳动报酬确定是以超龄劳动者与用人单位约定和法律法规规定为标准的。例如，劳动报酬的支付标准、支付周期、支付方式均有相关法律法规规范。劳务费用，是劳务提供者与接受劳务方按照协商一致的原则确定，没有法律强制性规定。
二、征求意见稿第九条规定了超龄劳动者与适龄劳动者在休假权益方面的差异化安排，其制度设计源于主体资格与法律关系的本质差别。
一是适龄劳动者依据《劳动法》等法律法规享有婚假、丧假、探亲假、带薪年休假、法定节假日、医疗期等相关的法定休假。超龄劳动者因超过法定退休年龄，原则上不再属于适用《劳动法》等法律法规调整的“劳动者”范畴，导致不能适用劳动基准法的休假制度。二是，超龄劳动者与用人单位本质上是民事劳务法律关系，非《劳动法》等法律法规的“劳动关系”，法定节假日休假，是公民的基本权益，超龄劳动者可直接适用《全国年节及纪念日放假办法》享受休假。
休假条款设计旨在确保超龄劳动者基本休假权不受年龄限制，同时由用人单位通过规章制度灵活安排非法定休假，维护了《劳动法》与《民法典》的适用边界。
三、征求意见稿第十五条、第十六条规定了超龄劳动者的工伤保险制度。
超龄劳动者再就业时，可能面临与适龄劳动者相同的工作风险。通过参加工伤保险，可以在受到事故伤害或患职业病时获得医疗救治和经济补偿，从而保障其基本生活需求。同时，通过为超龄劳动者参加工伤保险，用人单位可以将这部分风险转移给工伤保险基金，从而降低自身的经营风险。
超龄劳动者再就业是社会和经济发展的必然趋势，完善工伤保险制度，保障超龄劳动者的权益，可以减少因工伤问题引发的社会矛盾和纠纷，从而促进社会和谐稳定。
四、征求意见稿第二十条规定了超龄劳动者劳动争议的处理机制。
明确了劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障发生争议的，按照《劳动争议调解仲裁法》处理。因其他事项发生争议的，当事人可以依法向人民法院提起诉讼。仲裁前置处理的事项与劳动法领域的四大基准法一一对应，是对超龄劳动者民事劳务关系的外延保护，是突破劳动关系后给与超龄劳动者的基本保护。
五、建议征求意见稿增加超龄劳动者再就业的年龄上限和非全日制用工的条款。
- 建议将征求意见稿第二条第一款第一句修改为：“中华人民共和国境内的用人单位招用七十五周岁以内、已超过法定退休年龄的劳动者（以下简称超龄劳动者）”。修改理由如下：
根据民政部、全国老龄办最新发布的《2024年度国家老龄事业发展公报》数据显示，我国居民人均预期寿命已达79岁。在此背景下，建议将超龄劳动者就业年龄上限设定为75周岁。
其一，健康保障维度。劳动能力以劳动者身体健康状况为核心基础，75周岁的年龄限制既能为有就业意愿和能力的超龄劳动者提供再就业机会，又能避免高龄劳动者因过度劳动影响晚年生活质量，实现劳动权益与健康保障的平衡。
其二，风险防控维度。通过明确年龄上限，可有效引导用人单位合理评估超龄劳动者身体状况，规范用工管理，既保障超龄劳动者就业权益，又降低企业因劳动者健康问题引发的用工风险，构建和谐劳动关系。
其三，政策衔接维度。该年龄设置与我国人均预期寿命数据相契合，既符合老龄化社会发展实际，又为未来政策调整预留空间，体现了政策制定的科学性与前瞻性。
2.建议征求意见稿终则部分增加条款：“从事非全日制用工的超龄劳动者，其用工协议形式、工作时间安排及劳动报酬结算标准，适用《中华人民共和国劳动合同法》中关于非全日制用工的专节规定。”理由如下：
其一，基于劳动者权益保护的现实需要
超龄劳动者在生理机能、反应速度及持续工作能力等方面与适龄劳动者存在客观差异，采用非全日制用工模式具有双重合理性：一是，劳动者可根据自身健康状况自主安排工作时长，避免过度劳动引发的健康风险；二是，灵活用工方式能更好满足该群体兼顾家庭照护、自我休养等多元化需求，实现劳动参与与晚年生活质量的平衡。
其二，契合用工关系的法律规制要求
《劳动合同法》规定，非全日制用工一般平均每日工作时间不超过四小时，每周工作时间累计不超过二十四小时的用工形式，以及劳动报酬结算支付周期最长不得超过十五日的支付规定。将超龄劳动者纳入该规制体系，既能保障及时足额的劳动报酬，又能通过法定工时限制约束用人单位规范用工管理，从制度层面防范超时用工的行为。
其三，适应社会用工形态的发展趋势
当前平台经济已是非全日制用工的重要就业形式，明确超龄劳动者适用该类用工规则，既为新就业形态中超龄劳动者提供法律保障，也顺应了银发经济背景下“浅度就业”“弹性就业”的发展需求，有助于构建年龄友好型就业市场。
超龄劳动者权益保障不是简单的"允许工作"或"禁止工作"的二元选择，而是需要在劳动能力评估、工时弹性、社会保障间寻找精准平衡点。《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》的公开征求意见，正是这一平衡过程的起点，期待最终出台的制度既能尊重超龄群体"发挥余热"的意愿，又能守护其晚年生活质量，真正实现"银发就业"与"健康中国"的双向赋能。