反制新利器——简评《反外国不当域外适用管辖条例》

2026年4月13日, 国务院正式公布《反外国不当域外适用管辖条例》(以下简称《条例》), 自公布之日起施行。《条例》创设“禁执令”“恶意清单”等具体机制, 明确主管部门、违法责任, 将之前原则化的中国反制裁制度转化为可执行的“利器”。在国家层面, 《条例》的颁布, 是中国应对国际地缘政治格局深刻演变、完善涉外法治工具箱的里程碑式举措。对中国企业而言, 《条例》为企业应对外国法规“长臂管辖”提供有实效、可操作的法律救济。
一、《条例》前反制制度
在《条例》颁布之前, 根据《国家安全法》《对外关系法》, 中国已初步构建一套应对外国不当域外适用的法律体系, 其核心由“一法、一办、一清单”构成。2021年颁布的《反外国制裁法》作为上位法, 确立反对外国霸权主义、保护本国主权与发展利益的根本原则, 为所有反制行动提供了坚实的法理基础。在具体操作层面, 商务部先后发布了《不可靠实体列表规定》与《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》(以下简称《阻断办法》)。前者侧重于建立“黑名单”制度, 惩治损害中国利益的特定外国实体; 后者则首次引入了“不当域外适用”的评估与禁令机制。然而, 在实务执行中, 由于上述规定多属于部门规章, 法律位阶相对较低, 导致其在跨部门协作、行政处罚具体实施以及与民事诉讼程序的衔接上存在模糊地带。企业在面对外国法规“长臂管辖”时, 虽然有章可循, 但仍只能通过个案协调处理方式予以解决。
表一 《条例》前主要反制法规

二、《条例》主要内容
在过去较长一段时期内, 个别国家滥用“长臂管辖”, 将其国内法凌驾于国际法之上, 严重损害了中国的主权安全与发展利益。如上文所述, 尚在雏形的中国反制法难免显得法威不彰、被动应对。十年磨一剑、霜刃未曾见。《条例》旨在将之前“点对点”的应急式反制, 提升为“体系化“的反制制度。
与《反外国制裁法》及其实施规定相衔接, 《条例》起到承上启下的枢纽作用, 将上位法的原则性反制权利转化为具体的行政阻断程序。与侧重于“黑名单管理”的《不可靠实体清单规定》不同, 《条例》更侧重于对“管辖冲突”的直接干预。实务中, 《条例》将填补《阻断办法》在司法强制力上的短板, 与民事诉讼程序深度耦合, 构成了“行政指令+民事诉讼”的双轨救济模式。对于企业而言, 这意味着在面对外国法院命令或行政处罚时, 有了更具法律确定性的中国法救济。
(一) “外国不当域外管辖措施”的识别
《条例》确立严密的“外国不当域外管辖措施”识别评估机制。主管部门将从国际法基本准则、对中国主权及国家安全的影响, 以及对公民、组织合法权益的损害程度三个维度, 判定相关外国法律与措施是否属于“不当域外适用”。
表二 外国不当域外管辖措施识别要点

(二) 对外国不当域外管辖措施的反制
针对“外国不当域外管辖措施”, 《条例》创设行政引导与强制纠偏惩戒制度。
表三 外国不当域外管辖措施的反制措施

(三) 禁执令
《条例》第十三条第二款规定, 国务院法治部门按照工作机制决策程序, 可以对执行或者协助执行外国不当域外管辖措施的组织、个人做出禁止执行外国不当域外管辖措施的决定(禁执令)。有关组织、个人应当遵守禁执令。
根据《条例》, 禁执令触发与执行流程可总结如下:
1.风险报告: 境内主体在遭遇外国法律与措施不当域外适用时, 必须在30日内向主管部门如实报告。
2.不当性评估: 主管部门对该措施进行综合评估。
3.发布禁令: 若判定为不当适用, 主管部门发布“不予承认、不予执行、不予遵守”的禁令通知。
4.执行与豁免:
(1)常规执行: 企业必须遵守禁令, 该禁令可作为在外国诉讼中的“法律冲突”抗辩理由。
(2)申请豁免: 若企业确因特殊原因面临无法承受的风险, 需提交书面申请并获得批准后, 方可在特定范围内履行外国法措施。
5.后续救济: 因遵守禁令受损的企业, 可依法申请国家支持或向相关主体提起民事索赔诉讼。
(四) 恶意实体清单
遵循“动态评估、程序正当、梯次惩戒”的原则, 国务院有关部门会根据相关实体参与执行外国措施的恶意程度、持续时间以及对中国企业造成的实质损害, 决定是否将其列入清单。与传统以“国家安全”为核心的清单制度不同, “恶意实体清单”制度更侧重于对跨境法律链条中“执行端”的精准打击。该制度不仅针对发布不当管辖措施的外国政府, 更指向那些主动推动、深度参与或恶意执行相关措施的外国组织与个人。在实务中, 某些外国金融机构、咨询机构或产业链上下游企业, 若超越了“被迫合规”的边界, 转而利用外国不当措施排挤中国企业, 或通过协助执行获取不正当利益, 则可能被列入此清单。列入清单不仅意味着行政上的严厉定性, 更会触发一系列包括贸易受限、投资禁止、准入撤销在内的结构性反制, 从而形成强有力的震慑, 迫使相关实体在法域冲突中回归中立。
表四 恶意实体清单制度要点

(五) 民事诉讼
《条例》确立民事诉讼救济制度, 将彻底改变中国企业在面对外国不当域外管辖时“求偿无门”的被动局面。根据《条例》第十四条, 当中国公民或组织因他人(包括外国或中国自然人、法人或其他组织)因执行或协助执行外国不当域外管辖措施而遭受损害, 中国公民和组织有权直接向中国法院提起民事诉讼。这种救济路径不仅针对外国不当措施的直接受益者, 也涵盖了在压力下主动或被动配合执行并造成中国公民和组织损害的第三方。可以预见, 该制度将极大增加了上述直接受益者和第三方参与执行外国不当域外管辖措施的法律成本。《条例》下的民事诉讼救济体现了高度的行政与司法协同。一旦主管部门发布“禁执令”或将相关主体列入“恶意实体清单”, 这些行政决定或可直接作为法院审理此类民事案件时判定被告行为具有“违法性”与“主观恶意”的有效证据。
三、企业应对策略
(一) 两难困境下主动合规
《条例》实施后, 在中国经营的企业可能面临着“外国域外管辖”与“禁执令”的双重法律压力。企业若处理不当, 可能陷入在海外面临高额罚款或在国内面临法律惩戒的“两难困境”。企业应未雨绸缪, 从以下方面将合规方案融入业务流程。
1. 动态监测与预警
企业应确立“动态监测与预警机制”, 重点排查其业务链条是否涉及敏感行业、技术或特定的外国监管清单。一旦识别出自身或合作伙伴遭遇外国法律的域外适用(如收到外国监管机构的质询函、资产冻结通知或业务中止要求), 企业必须确保能够及时触发内部响应, 以满足《条例》规定的30日法定报告义务。
2. 全程留痕与完整证据链
若因全球业务布局确需遵守某些外国法律措施时, 企业应充分利用《条例》下的豁免申请制度。企业需准备详尽的合规受损评估报告, 说明遵守或不遵守相关措施对企业经营、供应链安全及员工利益的具体影响。即便申请未获批准, 企业向主管部门申请及与外国监管机构沟通的行为记录或可作为证明其处于“主权行为强制”或“法律履行不能”状态的核心证据, 用于在境外诉讼中主张免责。
3. 合同条款优化
企业应重新审阅并修订跨境业务合同中争议解决条款, 并创设防御性机制。例如, 在“不可抗力”条款中, 明确将“外国不当域外管辖措施”排除在不可抗力或法律变更之外, 将中国政府发布的“禁执令”界定为合同项下的不可抗力或法律变更事件; 在合同中约定损失分担机制, 若因一方遵守外国不当域外管辖措施导致合同无法履行, 受损方保留追偿权, 且双方应共同承担由此产生的合规成本。
4. 跨境取证与数据合规
在面对外国法院或执法部门的调证要求(如证据开示程序)时, 企业应严格执行内控审批, 严禁擅自跨境提供位于中国境内的证据材料。企业合规流程中应增加“安全审查”节点, 确保所有对外提供的材料均符合《条例》及中国《数据安全法》的要求, 必要时通过司法协助渠道或获取主管部门批准后再对外提供。
(二) 案例场景
为便于读者理解应对策略, 作者列举两个案情背景。
案例一
事实
中国Z 公司与欧洲O公司签订了长期供货协议。受M国域外管辖法规影响, O公司以“遵守该国法律”为由, 突然宣布停止向Z公司供应关键零部件。
简析
在《条例》颁布前, Z公司往往只能在合同框架内主张违约, 而O公司常以“不可抗力”或“法律变更”作为抗辩。
在《条例》颁布后, Z公司可以采取以下救济措施:
(1)根据《条例》, 申请中国相关部门发布“不予承认、不予执行、不予遵守”的指令。
(2)根据《条例》, Z公司可依据《条例》在中国法院提起诉讼, 主张该外国法律属于“不当域外适用”, 要求O公司继续履行合同。若O公司因遵守该外国法给Z公司造成损失, Z公司可直接起诉要求O公司(作为不当管辖的间接受益方)进行赔偿。
(3)Z公司律师在起草合同时, 应明确约定“外国不当域外管辖措施不构成不可抗力条款中的免责事由”。
案例二
事实
中国银行Z在海外设有分支机构。某项涉及不当域外适用的外国法要求Z银行冻结某中国企业的海外资产, Z银行因此面临“不执行被外国罚款, 执行则违反中国法”的两难困境。
简析
《条例》通过程序化的“豁免机制”为金融机构提供了缓冲。
(1)Z银行可根据《条例》向主管部门提交豁免申请, 说明其面临的两难困境和潜在损失。
(2)若主管部门批准豁免, Z银行在履行外部合规要求时, 可在国内免于因违反阻断指令而遭受处罚。
(3)Z银行在与外国监管机构沟通时, 可以《条例》等中国法律的强制性规定作为博弈筹码, 争取更优的处理结果。
结语: 从“法律冲突”中找寻确定性
“操其要于上, 而分其详于下。”于上, 《反外国不当域外适用管辖条例》的公布施行, 标志着中国涉外法治体系完成了从“防御性宣言”向“实战化工具”的转变。于下, 对于在中国经营的企业而言, 这部“有牙齿”的法规不应被视为合规负担, 而应被视为平衡多国监管冲突的有力筹码。《条例》赋予企业在法域冲突中行使“法律履行不能”抗辩的正当性, 并提供行政、司法救济。
随着《条例》在司法实践中的案例积累, 中国法律的域外适用效力将愈发显现。企业不应消极避险, 而应主动将《条例》提供的报告机制、禁执令制度及民事追偿路径融入全球合规战略, 以制度的确定性对冲外部环境的不确定性。