宅基地的自愿有偿退出与被收回

2015年以来，全国33个县（市、区）开展农村宅基地制度改革试点，各地按照“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的目标要求，积极探索建立宅基地有偿使用和退出机制。为促进农村土地资源合理利用，2019年修正的《土地管理法》第62条规定中增加一款内容：国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。
根据《乡村振兴促进法》第55条第2款的规定，地方人民政府不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等作为农民进城落户的条件。
中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》规定：对进城落户的农村村民，各地可以多渠道筹集资金，探索通过多种方式鼓励其自愿有偿退出宅基地。
宅基地使用权人自愿有偿退出
1.退出宅基地遵循自愿有偿原则
《土地管理法实施条例》第36条第2款规定：禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。
退出宅基地应当以尊重农民意愿为前提，从多途径补偿退出者利益，完善监督管理救济制度。对历史形成的“一户多宅”、宅基地面积超标且没有违反当时法律法规和政策规定情形的，鼓励农村村民通过自愿有偿方式退出多占的宅基地。
2.退出程序
在宅基地制度改革试点探索中，农民退出宅基地主要包括以下步骤：农户提交书面申请、农村集体经济组织审核、专业机构评估价值、农户与农村集体经济组织签订协议、农户获得补偿、县级主管部门变更登记。
3.农民自愿退出后是否可以再申请宅基地
从宅基地制度改革试点探索的情况看，部分试点地区区分宅基地退出情况，确定能否再申请宅基地，主要包括以下情形：
一是完全退出。自愿有偿退出合法占用宅基地，且不再保留宅基地使用权申请资格的，不能再申请。该情形下，农户一般能获得完整补偿。
二是部分退出。退出合法占有的宅基地但继续保留宅基地使用权申请资格的，在约定期限内如有需要可以再申请。该情形下，农户可获得的补偿较少。
三是违法占用宅基地退出。对农民违法违规超占、多占的宅基地，各地一般采用无偿退出方式，退出后不能再申请。
4.对农民退出的宅基地的利用
《土地管理法实施条例》第35条规定：国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。乡（镇）人民政府和农村集体经济组织、村民委员会等应当将退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求。
中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》提出，在尊重农民意愿并符合规划的前提下，鼓励村集体对退出的闲置宅基地进行土地综合整治，整治出的土地优先用于满足农民新增宅基地需求、村庄建设和乡村产业发展。闲置宅基地盘活利用产生的土地增值收益要全部用于农业农村。
《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》第26条也规定：农村集体经济组织及其成员可以通过自主经营、合作经营、委托经营等多种方式，依法依规盘活利用合法取得、权属清晰的农村闲置宅基地和闲置住宅。各地应当因地制宜制定闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的扶持政策和监管要求。利用闲置宅基地和闲置住宅开展经营性活动的，应当征得宅基地所有权人同意，符合相关规划和市场监管、特种行业管理、房屋安全监管、房屋租赁管理、消防、环保、食品卫生等有关规定，不得损害农村集体经济组织和其他村民的合法权益。
宅基地有偿退出的改革试点
近年来，在各地开展的宅基地改革试点中，出现了一些关于宅基地有偿退出的改革经验：
1.湖南省浏阳市建立宅基地退出保障机制。浏阳市出台《浏阳市农村宅基地退出暂行规定》，鼓励农业转移人口进入城镇购房或农村集中居民点定居，在集体经济组织认可的前提下，进城农民或跨村、镇迁居的农民仍保留原农村集体经济组织成员身份，并享有相关经济分配权益；需返乡创业的，可通过公开竞价重新取得宅基地。
2.浙江省诸暨市等地尝试推广地票制度。如诸暨市从2017年开始尝试地票制度改革，退出土地的农民所持有的地票，可以直接抵扣商品房购房款。
3.上海市奉贤区尝试宅基地“股权化”。在奉贤区南桥镇试点宅基地流转试点中，对于退出宅基地、选择相对集中居住的居民，既可选择直接领取补偿资金，也可以选择以此资金参股投资项目，保底收益率不低于5%。当地由镇政府成立一家专门用来运作宅基地股权化的公司，对项目收益进行兜底。
4.四川省泸县嘉明镇尝试“宅基地换房”养老方式。该地结合精准扶贫暨农村危房改造，创造性地开辟了宅基地退出的新路径。其核心经验和做法可以总结为三点：一是由镇、村主导，以腾退的宅基地建设用地指标，统规统建“安康公寓”、全面配套基础设施和特色经作园区，并给予就近务工安置等扶助；二是鼓励老人有偿退出原有宅基地，获得房屋残值补偿，以宅基地使用权置换“安康公寓”的居住权；三是保留老人宅基地资格权，使其可随时申请退出“安康公寓”，另行选址自建。从改革试点成效来看，该地试行的“宅基地换房”养老模式有力促进了土地资源的合理优化配置，减少了宅基地闲置现象，从而实现了土地的高效利用。
从各地实践看，大部分试点地区允许集体内有偿调剂和流转，并把农民自主自愿、补偿合理到位作为有偿退出的基本原则。对于宅基地有偿退出的补偿标准，各地差异较大。
集体经济组织可以收回宅基地的情形
《土地管理法实施条例》第36条第1款规定：依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护。第36条中还有“禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地”的规定。
《土地管理法》第66条第1、2款规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：
（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；
（二）不按照批准的用途使用土地的；
（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”
2020年3月，农业农村部编印的《农村宅基地管理法律政策问答》中明确，有下列情形之一的，村集体报经原批准用地的人民政府批准，可以收回宅基地使用权。
（1）乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要使用土地的，集体收回宅地基使用权，并对宅基地使用权人给予适当补偿。
（2）不按照批准的用途使用宅基地的。
（3）因撤销、迁移等原因而停止使用宅基地的。
（4）空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不再确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，集体收回宅基地使用权。
（5）非农业户口居民（含华侨）原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，集体收回宅基地使用权。
（6）在确定农村居民宅基地使用权时，其面积超过当地政府规定标准的，可在土地登记卡和权证内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分由集体收回使用权。
（7）地方政府规定的其他情形。
退出或收回宅基地需要注意的事项
1.应及时办理宅基地使用权注销登记。根据《民法典》第365条的规定，已经登记的宅基地使用权消灭的，应当及时办理注销登记。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第28条第1款第3项的规定，不动产被依法没收、征收或者收回的，当事人可以申请办理注销登记。同时，该细则第32条规定，申请集体土地所有权变更、注销登记的，应当提交下列材料：（1）不动产权属证书；（2）集体土地所有权变更、消灭的材料；（3）其他必要材料。
2.退出、收回宅基地的处理。应当优先用于保障农村集体经济组织成员的住宅建设用地需求；富余的土地可以按照有关规定进行复垦或用于建设农村公共服务设施、发展乡村产业等；涉及转为农村集体经营性建设用地入市的，依法履行相关程序。