三、行政复议受理
【修订概览】旧条例的五个条文（第二十七条-第三十一条）形成了从“入口准入”（受理原则）→“审查标准”（受理条件正面列举）→“审查程序”（审查期限与补正）→“管辖协调”（共同管辖冲突规则）→“监督救济”（不予受理的上级监督纠正）的完整程序链条，功能定位在于为行政复议受理提供基本的程序操作规范。
新条例第三章仍以“行政复议受理”为章名，条文总数维持五个条文（第三十四条—第三十八条），但内容发生了根本性变革：旧条例五个条文的核心规则经修订整合后，分别迁移至新条例不同章节或回归上位法层面，新条例在保留受理原则的基础上，新增了四项核心制度：
（1）“利害关系”的类型化认定（第三十五条）；
（2）不予受理事项的明确列举（第三十六条）；
（3）驳回行政复议申请的适用情形（第三十七条）；
（4）行政处罚机关收到复议申请后的自行纠正程序（第三十八条）。
旧条例的“受理”是进入审理前的程序性闸门，解决的核心问题是“如何受理”（程序操作）；新条例的“受理”则是一个集“入口控制（应予受理与不予受理的边界）—审查分流（利害关系认定、驳回机制）—争议前置化解（行政机关自行纠正）”于一体的复合型制度模块。受理不再仅仅是行政复议的“开门的动作”，而是承载了争议过滤、初步审查和先行化解的三重功能。
第三十四条（旧条例第二十七条·行政复议受理的基本原则）
【解读】 本条系旧条例第二十七条的平移修订，修订幅度较小。
旧条例使用“申请条件”，新条例使用“受理条件”，措辞更为准确——“受理条件”是行政复议机关在受理审查阶段审查的内容，而“申请条件”易被误解为申请人提出申请的形式要件，两者的制度指向有所不同。
二、旧条例第二十八条原为“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理”，以援引方式将受理条件的具体内容指向《行政复议法》的相关规定，并列举了“有明确的申请人”“有具体的行政复议请求和理由”等条件细项。《行政复议法》第三十条已对受理条件作出了更为完整和详尽的规定，旧条例第二十八条的制度功能已被上位法吸收。新条例不再重复设置独立的受理条件指引条款，将旧条例第二十八条予以删除，体现了“上位法已有规定的，下位法不再重复”的立法技术优化。
旧条例第二十九条规定的“5日内审查”及“补正通知”制度，《行政复议法》第三十条及第三十一条已进行规定，新条例不再重复规定，体例安排更为合理。
第三十五条（新增·“利害关系”的类型化认定）
【解读】 本条系全新增加条款。首次在行政法规层面将“利害关系”这一行政复议受理的核心要件予以类型化明确。旧条例第二十八条仅将“申请人与具体行政行为有利害关系”列为受理条件之一，对其外延边界不作任何说明。实践中，行政复议机构对“利害关系”的认定标准不统一——部分机构从严把握，将利害关系人限于行政行为的直接相对人，导致相邻权人、公平竞争权人、投诉举报人等间接利害关系人的复议申请被不当驳回；部分机构则从宽把握，将凡是受到行政行为事实影响的当事人均纳入利害关系范围，导致复议申请泛化。
本条采取了“明确列举+兜底条款”的立法模式，在明确四种常见利害关系类型的基础上，以“其他与行政行为有利害关系的情形”作为兜底条款，保留了利害关系认定在实践中的开放性。
第（一）项：相邻权案件。行政行为涉及申请人相邻权（如采光权、通风权、通行权、安宁权等）的，申请人与该行政行为之间具有利害关系。在此类案件中，申请人并非行政行为的直接相对人，而是因不动产相邻关系与行政行为产生关联的利害关系人。旧条例时期，行政复议机构对相邻权人是否具有复议申请资格的认识存在分歧，本条的明确列举为统一受理标准提供了规范基础。
第（二）项：公平竞争权案件。行政行为影响申请人公平参与竞争的权利（如政府采购、招标投标、特许经营许可等领域的歧视性准入条件或排他性安排）的，申请人与该行政行为之间具有利害关系。该项回应了优化营商环境、维护市场公平竞争的制度需求，为市场主体在招标投标、政府采购等领域的行政争议提供了明确的复议救济入口。
第（三）项：撤销或变更行为影响案外人权益的案件。行政行为的撤销或变更可能侵犯原行政行为相对人以外的第三人的合法权益（例如，行政机关撤销了对某企业的处罚决定，导致受害人的合法权益无法得到救济）。该项为“第三人效力行政行为”的利害关系认定提供了规范依据。
第（四）项：投诉举报案件。申请人为维护自身合法权益向具有处理职责的行政机关投诉举报，要求查处违法行为，行政机关作出处理或未作出处理的，申请人与该处理行为或不作为之间具有利害关系。本项明确将利害关系限定于“为维护自身合法权益”的投诉举报，与“公益举报”相区分——仅当申请人自身的合法权益受到行政行为的直接影响时，方具有利害关系资格。
第（五）项：兜底条款。“其他与行政行为有利害关系的情形”为兜底条款，保留了利害关系认定在实践中的灵活性和开放性，避免列举式立法挂一漏万的风险。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”新条例第三十五条在行政复议领域的利害关系认定上与行政诉讼制度实现了协调一致，避免了因复议与诉讼在利害关系认定标准上的不一致而导致当事人面临制度割裂。
第三十六条（新增·不予受理事项的明确列举）
【解读】 本条系全新增加条款，明确列举了五类不予受理的事项，填补了旧条例在行政复议受案范围排除规则方面的制度空白。旧条例时期，上述行为是否属于行政复议范围，实践中认定标准不统一，部分行政复议机构对同类事项的处理结果存在差异。新条例以封闭列举的方式给出了明确答案。
第（一）项：刑事司法行为。行政复议是针对行政行为提供的救济渠道，刑事司法行为不属于行政行为，因此不应纳入行政复议受理范围。本条通过明确排除，为行政复议机构提供了清晰的裁判依据——无论申请人如何主张刑事司法行为的性质，行政复议机关均不予受理。需要指出的是，若公安机关以刑事侦查为名违法干预经济纠纷，当事人可通过国家赔偿程序、检察监督程序等渠道寻求救济，本条不影响当事人在行政复议程序之外的其他救济权利。
第（二）项：行政指导行为。行政指导是行政机关为实现行政管理目的，以建议、劝告、示范、引导等方式作出的不具有法律强制力的行为，相对人可以选择是否遵从。因其不具有法律强制力，未对相对人的权利、义务产生实质性的法律效果，故不应纳入行政复议范围。
第（三）项：过程性行为。行政机关为作出行政行为而实施的论证、请示、咨询等过程性行为，是最终行政行为作出前的准备性、辅助性活动，尚未对当事人的权利、义务产生终局性的法律效果，因此不应纳入行政复议范围。本项通过明确排除，引导当事人在最终行政行为作出后，以最终行为为对象申请行政复议，既符合行政复议的法律效果理论，也有利于提高行政争议解决的效率和稳定性。
第（四）项：内部监督行为。上级行政机关对下级行政机关的执法监督、督促履责等行为，属于行政机关内部层级监督关系的范畴，不具有外部的法律效果，不直接对当事人的权利、义务产生设定、变更或消灭的法律效力，因此不应纳入行政复议范围。本项通过明确排除，厘清了行政复议救济与行政内部监督的制度边界——行政复议解决的是外部行政行为引发的争议，行政内部监督有其独立的运行机制，二者不可混同。
第（五）项：信访处理行为。行政机关对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核等行为，属于信访处理程序中的程序性行为。信访制度是独立于行政复议和行政诉讼制度之外的专门救济渠道，两者在制度功能、处理程序和救济方式上有本质区别，行政复议不应对信访处理行为进行审查。本项通过明确排除，进一步厘清了行政复议制度与信访制度的制度边界。
第三十七条（旧条例第四十八条·驳回行政复议申请的适用情形）
【解读】 旧条例第四十八条规定了"受理后发现不符合受理条件"的驳回情形，新条例第三十七条在此基础上进行了制度重构，新增了释明前置程序和重复申请处理规则，并将驳回制度的章节位置从"行政复议决定"调整至"行政复议受理"，属于实质新增条款，并且在行政法规层面系统构建了行政复议申请的驳回制度。旧条例第四十八条的两项情形中，第（一）项（不履行法定职责经审查发现不存在）的核心规则在新条例第三十七条第（二）项中以"明显不属于行政机关权限范围"的形式得到部分延续和扩展，第（二）项（受理后发现不符合受理条件）在新条例第三十七条中无直接对应的文字表述，其制度功能在新条例框架下通过完善受理环节补正程序和驳回制度的三项新情形得到了重新分配。新旧驳回制度在适用情形上不完全对应，各具有独立的规范内涵。
第三十七条第（一）项：明显无事实和法律依据。该项处理的是一类特殊情形——行政复议申请在形式上符合受理条件，但经初步审查发现其复议请求明显缺乏事实和法律依据。制度设置的目的在于：防止明显无理由的复议申请进入完整的审理程序、占用有限的行政复议资源。本项设置了“经释明后申请人仍然坚持申请”的谦抑性前置程序，要求行政复议机构在作出驳回决定前，须先向申请人释明其复议请求缺乏依据，给予申请人撤回申请的机会。只有在释明后申请人仍然坚持申请行政复议的，行政复议机关方可作出驳回决定。
第三十七条第（二）项：请求事项明显不属于行政机关权限范围。申请人请求行政机关履行的法定职责或给付义务明显不属于该行政机关的权限范围，行政复议机关无需进入实体审理即可认定该请求不成立。需要注意的是，该项仅适用于“明显”不属于行政机关权限范围的情形，若是否属于行政机关权限范围存在合理争议，则应当进入实体审理，不得以驳回替代实体审查。
第三十七条第（三）项：行政行为法律效力已被生效裁判确认 行政行为已经人民法院生效裁判或调解书确认其法律效力的，行政复议机关不得就已生效的司法裁判所确认的事项再行复议审查，以维护司法既判力和法律秩序的稳定。该项规则系对“一事不再理”原则在行政复议领域的贯彻——同一行政行为的合法性已经司法程序终局确认的，行政复议程序不应再予重复审查。
第三十七条第二款规定，申请人没有新的事实和理由，就同一事项再次申请行政复议的，行政复议机关告知申请人不再处理，并记录在案。这一规定明确了对重复申请的处理方式——“告知不再处理”，以区别于第一次申请的受理程序，避免对重复申请反复作出不予受理或驳回决定的程序空转。该规则体现了行政复议程序经济原则，也是“一事不再理”法理在行政复议中的具体适用。
第三十八条（新增·行政处罚机关的自行纠正程序）
【解读】 本条系全新增加条款，是对2023年修订的《行政复议法》第三十二条确立的“行政机关先行处理程序”的进一步细化，也是本次修订在行政复议受理环节最具制度创新意义的条款之一。
2023年修订的《行政复议法》第三十二条规定：“对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请。”这一规定创设了一种特殊途径——对于特定的行政处罚案件，申请人可以将复议申请提交至作出处罚决定的行政机关，由该机关转送有管辖权的行政复议机关，而非直接向行政复议机关提交申请。新条例第三十八条在此基础上，进一步细化了行政机关收到申请后的自行纠正程序规则。
本条的适用范围明确限定于《行政复议法》第三十二条规定的特定行政处罚案件类型——“当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定”，常见于交通违法罚款、城市管理简易处罚等事实清楚、权利义务关系明确的案件类型。对于其他类型的行政行为，不适用本条规定的自行纠正程序。
适用本条应注意三个核心程序要素：第一，纠正时限。行政机关收到申请后，应当在5个工作日内完成自行纠正，兼顾了行政效率与纠正所需的基本操作时间，也便于行政复议机关跟踪督促。第二，纠正方式。行政机关可采取撤销、变更行政处罚决定等方式予以纠正，具体方式取决于违法或不当的性质与程度。纠正后的处理结果应当告知申请人和行政复议机关。第三，法律效果 行政机关自行纠正后，申请人仍坚持就原行政处罚决定申请行政复议的，行政机关应当告知申请人向有管辖权的行政复议机关申请行政复议。同时，申请人在行政机关处理期间的申请期限中止计算——申请人向行政机关提交行政复议申请之日至行政机关将有关情况告知申请人之日的期间不计入行政复议申请期限，有效保障了申请人的程序性权利。
本条的深层制度价值在于：在行政复议程序正式启动之前，为行政机关提供了一次自我纠错的“窗口期”。对于事实清楚、争议不大的简易行政处罚案件，行政机关的先行自我纠错可以有效避免行政复议程序的启动，既节约了行政复议资源，也促进了行政机关主动纠错、依法行政的能力提升。这与《条例》第二条确立的“促进从源头上预防和减少行政争议”的制度目标高度契合。
四、行政复议审理
【修订概览】 旧条例的重大结构性特征是未设独立的“审理”专章。旧条例在第三章“行政复议受理”之后直接进入第五章“行政复议决定”，将行政复议审理程序的相关规则分散规定于多个章节：部分审理规则见于旧条例第五章（如书面审查原则规定于旧条例第三十三条、调查取证规定于旧条例第三十四条、和解与调解规定于旧条例第四十条及第五十条），部分证据规则零散分布于各条，而行政复议委员会、合并审理、提级审理等制度完全处于规范空白状态。
新条例首次设立独立的 “第四章 行政复议审理” ，下设三节，共计十六条（第三十九条—第五十四条），构建了行政复议审理环节的完整制度框架。司法部负责人在答记者问时明确指出，本次修订在审理环节的重点任务包括“明确提级审理的具体情形和程序，增加合并审理制度，完善当面询问、现场勘验、鉴定等调查取证方式，细化行政复议附带审查制度”。新条例第四章的十六条修订正是围绕上述任务展开的系统性制度建构，实现了行政复议审理制度从无独立章节到三节十六条文体系的根本性升级。
新条例第四章的总体修订思路可概括为三个维度：
第一，审理组织与方式的多元化。旧条例以书面审查为原则，仅于第三十三条规定“行政复议机构认为有必要时，可以实地调查核实证据”。新条例在保留书面审查的基础上，系统性地构建了普通程序（2名以上复议人员）、简易程序（1名复议人员）、提级审理、合并审理等多元化的审理组织与方式，充分回应了行政复议案件类型日趋复杂化的现实需求。
第二，证据规则从零散走向系统。旧条例对证据制度的规定极为简略，仅涉及调查取证和查阅资料等有限内容。新条例设立专门的“行政复议证据”一节，将当面询问、现场勘验、委托鉴定、行政程序中未提供证据的失权规则、调解中的自认排除规则等体系化规定于一处，体现了行政复议证据制度的全面升级。
第三，审理程序与复议委员会制度的确立。《行政复议法》在审理程序中规定了行政复议委员会参与机制，新条例第三节对此进行了系统细化，明确了委员会的组成方式、议事形式和咨询意见的效力，同时完善了规范性文件附带审查的启动时间和审查标准，为行政复议审理程序提供了更为精细化的操作规范。
第一节 一般规定
【修订概览】 旧条例未设独立的“审理”章节，审理程序的一般规定散见于第五章各条，内容简略、体系零散。新条例第四章第一节“一般规定”（第三十九条—第四十三条）以五条规模首次集中构建了行政复议审理的基础性制度框架，实现了审理制度从碎片化向体系化的跨越。
本节修订的核心创新体现在三个维度：一是审理组织的规范化。第三十九条首次明确普通程序须由2名以上复议人员参加审理，简易程序可由1名复议人员独任审理，填补了旧条例时期审理人员配置无法可依的长期空白，为审理程序的公正性提供了组织保障。二是管辖制度的弹性化。第四十条创设提级审理制度，以四种法定情形赋予上级行政复议机关将重大、疑难、复杂案件提级审理的权力，回应了行政复议体制改革后基层行政复议机关专业能力不足的现实困境。三是审理方式的集约化。第四十三条新增合并审理制度，允许对同一行政行为或同类行政行为引发的多个复议案件合并审理并合并作出决定，既避免了矛盾裁决的风险，也节约了行政复议资源。此外，第四十一条对被申请人书面答复的内容要求作出规范，第四十二条专门解决原级行政复议案件中的答复主体确定问题，均为旧条例未曾涉及的制度空白。
第三十九条（旧条例第三十二条·审理组织的人员配置）
【解读】 本条对旧条例第三十二条进行了修改补充。旧条例第三十二条确立的是单一化的审理组织模式——所有行政复议案件，无论案情繁简、争议大小，一律须由2名以上行政复议人员参加审理。这一规则在旧条例时期确保了审理组织的基本规范，但其刚性特征也意味着行政复议程序缺乏必要的灵活性——即便是案情简单、事实清楚、争议不大的案件，也必须配备至少两名复议人员，由此带来行政复议资源配置与案件审理需求之间的一定程度的不匹配。
新条例第三十九条以旧条例第三十二条的合议规则为基础，增设“适用简易程序的，可以由1名行政复议人员审理”的规定，首次在行政法规层面构建了 “普通程序合议制（2名以上）+简易程序独任制（1名）” 的双轨制审理组织模式。这一制度设计在《行政复议法》确立简易程序制度后，从审理组织层面实现了与上位法的配套衔接。
第四十条（新增·提级审理制度）
【解读】 本条系全新增加条款，是本次修订在行政复议审理制度方面最具体制创新意义的规范之一。司法部负责人在答记者问时将“明确提级审理的具体情形和程序”列为本次修订的重点内容之一。
行政复议体制改革后的管辖需求。《行政复议法》取消了原“条块管辖”体制，改为县级以上地方人民政府集中统一行使行政复议职责。这一改革在便利申请人的同时，也带来了新的问题：部分案件案情重大、疑难、复杂，由基层行政复议机关审理可能面临专业能力不足、地方干扰较大等困难。提级审理制度正是为解决上述问题而创设的机制——允许上级行政复议机关将下级机关管辖的重大、疑难、复杂案件提级至本机关审理。
本条第一款以封闭列举方式明确了四种可以提级审理的情形。第（一）项（重大社会公共利益或有重大影响）侧重于案件的社会影响维度，如涉及大规模群体性事件、重大安全生产事故、环境污染等案件；第（二）项（新类型案件且案情重大、疑难、复杂）侧重于案件类型的新颖性和复杂程度，回应了数字经济和新型社会治理领域不断涌现的新类型行政争议；第（三）项（具有法律适用指导意义）着眼于通过个案审理统一法律适用标准，发挥行政复议的规则引领功能；第（四）项（其他确有必要的情形）为兜底条款，赋予上级行政复议机关在特殊情况下灵活运用提级审理制度的裁量空间。
第二款设置了下级行政复议机关主动报请提级审理的程序通道——下级行政复议机关在收到行政复议申请后，认为案件符合提级审理情形的，可以报请上级行政复议机关决定。同时明确了报请提级审理期间不计入行政复议案件办理期限，避免报请程序耗时损及申请人的程序权益。
第三款规定了决定提级审理后的三个程序要素：一是下级行政复议机关应当在5个工作日内移送案件材料，设置了明确的移送时限；二是应当书面告知当事人，保障当事人的知情权；三是审理期限自上级行政复议机关收到案件材料之日起重新计算，确保提级后的审理有充分的审理时限保障。从制度功能上看，该款为提级审理后的程序衔接提供了明确的操作规范，确保了提级审理制度的顺畅运行。
第四十一条（新增·被申请人书面答复的规范化要求）
【解读】 本条系全新增加条款。旧条例对书面答复的内容要求缺乏明确规范，本条的增设为行政复议机关全面审查行政行为提供了信息基础和制度保障。
新条例第二条确立了行政复议机关对行政行为的合法性、适当性进行全面审查的原则。本条从被申请人的说明义务角度，为该原则的实施提供了程序支撑。被申请人在提交书面答复时，不仅要说明行政行为的合法性，还须说明行政行为的适当性，以及针对申请人的行政复议请求逐一回应的相关事实和理由。这一规定有助于提升行政复议审理的针对性，使行政复议机关能够在审理中准确把握争议焦点。
第四十二条（旧条例第三十六条·原级行政复议案件的答复主体）
【解读】 新条例第四十二条延续了旧条例第三十六条之规定，依照《行政复议法》的修改，对原级行政复议单位的答复主体的法律依据进行调整，未发生实质性变化。
新条例第四十二条援引“行政复议法第二十四条第二款、第二十五条第一项”，两条款在《行政复议法》中分别规定了两种不同类型的原级行政复议情形：第一款为省级政府的原级行政复议（第二十四条第二款），第二款为国务院部门的原级行政复议（第二十五条第一项）。
第四十三条（新增·合并审理制度）
【解读】 本条系全新增加条款，是本次修订中新设立的合并审理制度。
合并审理制度在行政诉讼领域已有成熟实践，新条例将其引入行政复议领域。对相互关联的多个行政复议案件合并审理，一方面可以避免因分别审理可能导致的认定事实矛盾、裁决结果不一致的问题；另一方面可以减少重复的证据审查和事实认定，提升行政复议的审理效率，节约行政复议资源。
本条第一款列举了三种具体情形加一种兜底条款：第（一）项是不同行政机关就同一事实分别对同一当事人作出行政行为（如多个行政机关联合执法中对同一违法行为分别处罚）；第（二）项是同一行政机关就同一事实对多个当事人分别作出行政行为（如对同一违法事件中的多个当事人分别处罚）；第（三）项是在复议期间，被申请人对申请人作出新的行政行为（行政复议期间行政行为的延续或变更）。第（四）项为兜底条款，赋予行政复议机关根据案件实际情况灵活适用合并审理制度的裁量权。
本条第二款规定合并审理的案件可以合并作出行政复议决定，使合并审理的制度效益得以完整实现。值得注意的是，本款采用了“可以”的赋权性规范而非“应当”的义务性规范，意味着行政复议机关可以根据个案情况灵活把握，对合并审理的案件也可以分别作出决定。
第二节 行政复议证据
【修订概览】 旧条例对证据制度的规定极为简略，仅第三十三条至第三十六条涉及调查取证、查阅材料、鉴定和勘验等有限内容，既无独立的证据节，也缺乏系统的证据规则。新条例第四章第二节“行政复议证据”（第四十四条—第四十九条）首次在行政法规层面构建了行政复议证据规则的完整体系，是本次修订证据立法领域的重大突破。
本节修订实现了三个层次的制度升级：一是调查取证方式的体系化整合。 第四十四条至第四十六条将当面询问、现场勘验、委托鉴定三种调查取证方式系统规定于一节之中，形成“询问—勘验—鉴定”三轨并行的取证模式。与旧条例相比，第四十五条新增现场勘验配合义务，第四十六条赋予当事人申请鉴定权并设置鉴定机构协商确定程序，使调查取证从行政复议机关的单方职权行为转变为兼顾当事人程序参与权的双方互动机制。二是证据效力规则的首次确立。第四十七条首次在行政复议领域确立行政程序证据失权规则——当事人在行政程序中无正当理由拒不提供而在复议程序中提供的证据，行政复议机关不予采纳，引导当事人在行政程序中积极协助行政机关查明事实。第四十八条首次确立调解中自认排除规则——调解中作出的自认不得在后续审理中作为不利证据使用，为新条例强化调解制度提供配套保障。三是阅卷权保障的强化。第四十九条将查阅权主体扩展至委托代理人，并将行政复议机关的规范性质从授权性规范升级为义务性规范。上述六条修订使行政复议证据制度从零散走向系统，从行政职权本位走向程序公正导向。
第四十四条（旧条例第三十四条第一款·当面询问当事人）
【解读】 本条是新条例对调查取证方式体系化的组成部分，系对旧条例第三十四条第一款“向有关人员进行询问”规则的提炼与升级，与第四十五条（现场勘验）共同构成对旧条例第三十四条各项调查取证规则的拆分重构，属于吸收后细化条款。
1、权力主体：旧条例第三十四条第一款将询问权赋予“行政复议人员”，新条例第四十四条将权力主体调整为“行政复议机构”。这一调整为机构负责人统筹安排询问工作、指定具体承办人员提供了组织法层面的依据，用语更为规范。
2、适用条件：认为有必要。“认为有必要”赋予行政复议机构较大的程序裁量空间——是否需要当面询问，由行政复议机构根据案件具体情况判断，而非依申请必须启动的程序，体现了行政复议程序效率与公正的平衡。
3、询问方式：当面询问。新增“当面”的方式限定，意味着本条规范的询问排除了书面询问、电话询问等方式，要求复议人员与询问对象进行面对面的直接交流。当面询问有利于复议人员直接观察当事人的陈述态度和反应，形成对案件事实更为全面、准确的内心确信，有效弥补传统书面审查的不足。
4、询问范围：案件相关事实。询问范围须限定于“案件相关事实”，防止询问范围泛化或偏离案件审理方向，保障询问程序的针对性和效率。
5、询问对象：当事人和其他有关人员。“当事人”指申请人、被申请人、第三人。“其他有关人员”指当事人以外的了解案件相关事实的人，如证人、鉴定人等，范围较旧条例“有关人员”更为明确。
本条的制度价值在于：为行政复议机关从传统“书面审”向“实质审”转型提供了基础性的程序工具。在旧条例框架下，行政复议审理以书面审查为原则，询问当事人仅作为调查取证的辅助手段，复议人员与当事人的直接接触缺乏明确的程序规范。新条例第四十四条将当面询问独立为一种法定的调查取证方式，为行政复议人员主动查明案件事实、直接听取当事人陈述提供了明确的规范依据，有利于提升行政复议案件审理的实质性和公信力，是实现行政复议“实质化解行政争议”制度目标的重要程序保障。
第四十五条（旧条例第三十四条第三款·现场勘验）
【解读】 本条是旧条例第三十四条第三款的基础上补充了配合义务条款，实现了对旧有现场勘验制度的补充和细化。旧条例仅将“被调查单位和人员应当配合”的义务规定于调查取证的一般条款中，未针对现场勘验单独设置配合义务。新条例在勘验条款中独立增设“有关单位、人员应当予以配合”的规定，将配合勘验上升为法定独立义务，不再依附于调查取证的一般配合条款。现场勘验通常需要进入他人不动产、查看设施设备，配合义务的法定化对保障勘验顺利进行具有显著的现实意义。此外，本条延续勘验期限不纳入审理期限的规则。旧条例第三十四条第三款确立的"现场勘验所用时间不计入行政复议审理期限"规则，在新条例第四十五条中得以完整延续，为行政复议机关充分开展现场勘验提供了审理期限保障。
第四十六条（旧条例第三十七条·委托鉴定）
【解读】 本条系对旧条例第三十七条的吸收后细化完善，核心修订在于鉴定机构的确定方式及当事人自行委托鉴定的处理。
一、删除当事人自行委托鉴定渠道。旧条例第三十七条允许“当事人可以自行委托鉴定机构进行鉴定，也可以申请行政复议机构委托鉴定机构进行鉴定”，即行政复议程序中的鉴定存在“自行委托”和“申请行政复议机构委托”两条渠道。新条例第四十六条删除了当事人自行委托鉴定渠道，仅保留“申请行政复议机构委托鉴定机构”一条渠道。这一删除的理由在于：行政复议程序系由行政复议机关主导的法定救济程序，由行政复议机构统一委托鉴定，能够确保鉴定主体的中立性和鉴定结论的客观性，避免当事人自行委托鉴定在鉴定机构选择上的片面倾向。当事人在行政复议程序之外自行委托鉴定机构出具的意见，仍可作为书证提交行政复议机关，但属于当事人自行提供的证据材料，适用一般书证的审查判断规则，不属于本条委托鉴定的适用范围。
二、增设鉴定机构协商确定程序。 新条例新增两层次递进式的鉴定机构确定规则：首先由当事人协商确定具备相应资格的鉴定机构；协商不成的，由行政复议机构指定。旧条例对鉴定机构如何确定未作任何规定，实践中通常由行政复议机构单方指定，当事人的程序参与权缺乏保障。协商确定程序的增设，体现了对当事人程序选择权的尊重，有利于增强当事人对鉴定结论的认可度和接受度。
三、延续费用承担和审限排除规则。“鉴定费用由当事人承担”和“鉴定所用时间不计入行政复议审理期限”的规则完整延续。
第四十七条（新增·行政程序证据失权规则）
【解读】 本条系全新增加条款，首次在行政复议领域确立行政程序证据失权规则。本条的规范逻辑源于民事诉讼中的证据失权制度——当事人在行政程序中有义务配合行政机关提供证据，若在行政程序中无正当理由拒不提供，但在行政复议程序中提供，其行为有违诚实信用和程序协同原则。为维护行政程序的严肃性和行政复议程序的效率，行政复议机关对上述证据不予采纳。这一规则有助于引导当事人在行政程序中积极配合行政机关查明案件事实，减少在行政复议阶段的“证据突袭”现象。本条在适用过程中应注意三个实质要件：一是被申请人有证据证明其在行政程序中依法要求申请人或第三人提供证据（须有合法的调取证据义务）；二是申请人或第三人无正当理由未予提供（主观上存在程序懈怠）；三是该证据是在行政复议程序中提供的（而非在行政程序中即已提供）。三个要件同时满足时，行政复议机关即应不予采纳。
第四十八条（新增·调解中自认排除规则）
【解读】 本条系全新增加条款，是本次修订证据规则方面最具调解保障功能的制度创新之一。本条的规范逻辑源于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零七条条确立的“调解中自认不得作为诉讼中不利证据”规则。调解程序中，当事人为促成调解协议的达成，可能作出让步或认可协商条件、方案。若此类陈述或认可可以被后续行政复议审理中用作对其不利的证据，当事人将因顾虑后续的不利证据风险而在调解程序中不敢充分表达、不敢让步，从而实质性压缩调解的制度空间。新条例第六条确立了“行政复议机关应当加强行政复议调解工作”的原则性定位，本条从证据规则角度为调解制度提供了配套保障——解除了当事人在调解中“言多必失”的后顾之忧，鼓励当事人在调解中坦诚沟通、积极协商，有利于推动更多行政争议通过调解实质化解。
第四十九条（旧条例第三十五条·查阅、复制材料保障）
【解读】 本条系对旧条例第三十五条的吸收后扩展更新。旧条例第三十五条仅规定申请人、第三人本人可以查阅，本条将查阅权主体扩展至“申请人、第三人及其委托代理人”，委托代理人（包括律师）被明确纳入查阅复制材料的权利主体范围。本条新增“复制”权，使查阅权从单纯的“查看”扩展为“查看并复制”，为申请人、第三人及其委托代理人获取案件材料提供了更为充分的权利保障。此外，旧条例第三十五条规定“行政复议机关应当为申请人、第三人查阅有关材料提供必要条件”，其制度功能在于保障当事人的阅卷权。新条例第四十九条延续了这一“应当提供必要条件”的义务性规范，权利主体和权利范围进一步扩展。
第三节 行政复议审理程序
【修订概览】 旧条例完全不涉及行政复议委员会制度和规范性文件附带审查的操作规则，相关制度长期处于行政法规层面的空白状态。新条例第四章第三节“行政复议审理程序”（第五十条—第五十四条）填补了上述两块制度空白，是本次修订在审理程序领域最具实质制度增量意义的规范群。
本节修订的核心贡献体现在两个维度：一是行政复议委员会制度的全面行政法规化建构。第五十条至第五十二条从委员会的组成方式、议事形式和咨询意见效力三个环节，完成了行政复议委员会制度的操作规范闭环。旧条例时期该制度仅在部分地方试点，缺乏统一的行政法规依据。第五十条确立“政府部门+专家学者”的多元组成结构，第五十一条区分“全体会议”与“案件咨询会议”两种议事形式，特别是第五十二条设置的三层次程序约束机制——附具咨询意见、说明采纳情况、不采纳须说明理由——在保障行政复议机关最终决定权的同时，以程序硬约束防范行政复议委员会功能虚化弱化，是制度设计的精妙所在。二是规范性文件附带审查程序的精密化细化。第五十三条赋予申请人在复议决定作出前补充提出附带审查申请的“知情宽限”程序权利，同时明确附带审查期限自行政复议中止之日起计算。第五十四条将《行政复议法》中“超越权限”和“违反上位法”两个抽象审查标准细化为四项具体情形——权限审查、内容审查、权利义务影响审查和兜底条款，为行政复议机构审查规范性文件的合法性提供了逐项可操作的四重审查标准体系，是本次修订在抽象行政行为监督领域最实质性的制度贡献。
第五十条（新增·行政复议委员会的组成）
【解读】 本条系全新增加条款，首次在行政法规层面确立了行政复议委员会的组织构成规范。旧条例对行政复议委员会未作任何规定，行政复议法》虽在法律层面确立了复议委员会参与机制，但未细化委员会的组成方式。本条填补了这一行政法规层面的制度空白。
本条第一款明确委员会由“本级人民政府有关部门、专家、学者等”共同组成，体现了专业性与多元性相结合的原则——政府部门人员确保行政管理实践经验的注入，专家学者提供法律专业的支持，共同提升行政复议案件审理的专业性和公信力。主任、副主任由本级人民政府负责人或行政复议机构负责人等担任，确保了委员会的组织权威性。第二款规定国务院部门“可以”根据行政复议工作实际情况设立行政复议委员会，采用赋权性规范而非义务性规范，赋予国务院部门根据自身复议案件数量和复杂程度自主决定是否设立的灵活性。
第五十一条（新增·行政复议委员会的议事形式）
【解读】 本条系全新增加条款，对行政复议委员会的议事形式作出了明确规范，区分了两种主要的会议形式。“全体会议”侧重讨论行政复议工作中的重大事项、普遍性问题和工作部署，具有宏观指导功能；“案件咨询会议”专门为重大、疑难、复杂案件的审理提供咨询意见，具有个案咨询功能。两种议事形式各有侧重、互为补充，共同构成行政复议委员会的履职方式体系。此外，本条采用“等形式”的表述，为行政复议委员会在实践中探索其他议事形式预留了制度空间，体现了立法的灵活性和前瞻性。
第五十二条（新增·行政复议委员会咨询意见的效力）
【解读】 本条系全新增加条款，是行政复议委员会制度中最能体现制度刚性的关键规范，设置了严密的三层次程序约束机制。
一、第一层次：附具义务。行政复议机构报请行政复议机关签发行政复议决定时，应当附具行政复议委员会的咨询意见。这是形式层面的程序要求——咨询意见必须作为签发决定的必备附件，不得省略或遗漏，从程序入口确保咨询意见能够进入行政复议机关负责人的决策视野。
二、第二层次：说明义务。行政复议机构应当对咨询意见的采纳情况作出说明。这是内容层面的程序要求——不仅要附具咨询意见，还须逐条说明采纳或不采纳的情况，确保咨询意见在实质上得到充分考量，而非仅作为形式附件。
三、第三层次：理由说明义务。不采纳咨询意见的，应当说明理由。这是最关键的刚性约束——行政复议机构如不采纳咨询意见，须承担理由说明义务，倒逼其在决策时认真对待外部专家的专业意见，防止行政复议委员会功能虚化弱化。
值得特别强调的是，行政复议委员会的咨询意见具有咨询性质而非强制约束力，最终的行政复议决定仍由行政复议机关负责人签发。本条的制度设计并非将决定权转移至行政复议委员会，而是在保持行政复议机关最终决定权的前提下，通过强化程序约束，确保外部专家的咨询意见得到充分尊重和实质性考量。这一“程序性约束+实体性咨询”的制度设计模式，在保障行政复议机关依法独立行使复议决定权与发挥专家咨询作用之间取得了合理平衡。
第五十三条（旧条例第二十六条·规范性文件附带审查的申请时机与审理期限）
【解读】 本条系对旧条例第二十六条的吸收后细化完善。旧条例第二十六条已经确立了附带审查申请的“知情宽限”规则——申请人申请行政复议时尚不知道该行政行为所依据的规定的，可以在行政复议决定作出前补充提出审查申请。本条继承了这一规则的核心内涵，并在此基础上进行了两项重要补充。其一，旧条例第二十六条第一款后半段已经确立了“知情宽限”规则，本条第一款延续了这一制度。其制度考量在于：实践中申请人可能在申请行政复议时确实不知道该行政行为所依据的规范性文件，若严格限制其必须在申请时提出附带审查申请，将导致附带审查制度的实质功能受限。因此，允许申请人在获知相关规范性文件后，在行政复议决定作出前补充提出附带审查申请，体现了对申请人程序权利的充分保障。其二，审理期限起算规则的新增。这是在旧《条例》第二十六条基础上的重要补充。旧条例未规定附带审查期间的审理期限如何计算，实践中行政复议机构面临期限计算不明的操作困难。新条例明确《行政复议法》第五十六条、第五十七条规定的附带审查期限自行政复议中止之日起计算，厘清了附带审查期间与审理期限的衔接关系，为行政复议机构的程序操作提供了明确依据。
第五十四条（新增·规范性文件审查标准）
【解读】 本条系全新增加条款。旧条例第二十六条虽然规定了附带审查的申请程序，但对于规范性文件合法性审查的实体标准，旧条例未作规定，实践中行政复议机构对于规范性文件的合法性审查缺乏统一的审查标准指引。本条首次将《行政复议法》中“超越权限”和“违反上位法”两个抽象的法律标准细化为四项具体情形，为行政复议机构审查规范性文件的合法性提供了逐项可操作的四重审查标准体系。
第（一）项：超越权限的具体化。该项将“超越权限”细化为两种子情形：一是超越制定机关的法定职权（即行政机关作出了本机关依法无权制定的规范性文件），二是超越法律、法规、规章的授权范围（即虽然具有制定规范性文件的职权，但具体条款内容超出了授权法所设定的立法权限）。两种子情形从“职权”和“授权范围”两个维度共同定义了超越权限的审查标准。
第（二）项：与上位法抵触。该项明确规范性文件的相关条款与法律、法规、规章等上位法的具体规定相抵触时，构成违反上位法。这一审查标准在《中华人民共和国立法法》等相关法律中已有确立，本条将其明确纳入规范性文件附带审查的适用依据。
三、第（三）项：违法增减相对人权利义务。该项是本次修订中最具行政法特色的审查标准——规范性文件没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的，属于违反上位法的情形。这一审查标准直接回应了实践中较为突出的“红头文件”违法设定义务、减损权利的问题，为行政复议机关纠正违法规范性文件提供了有力的审查工具。
四、第（四）项：兜底条款。 “其他违反法律、法规、规章规定的情形”为兜底条款，保留了规范性文件审查标准在实践中的开放性和灵活性，避免列举式立法挂一漏万的风险。
本条四项审查标准共同构成了规范性文件附带审查的完整标准体系：第（一）项从权限维度审查，第（二）项从内容维度审查，第（三）项从权利义务影响的维度审查，第（四）项作为兜底条款保留开放空间。四重审查标准层层递进、相互配合，为行政复议机关在个案中系统性地审查规范性文件的合法性提供了清晰的操作指引，也增强了附带审查制度的可预期性和统一性。
【修订概览】旧条例的五个条文（第二十七条-第三十一条）形成了从“入口准入”（受理原则）→“审查标准”（受理条件正面列举）→“审查程序”（审查期限与补正）→“管辖协调”（共同管辖冲突规则）→“监督救济”（不予受理的上级监督纠正）的完整程序链条，功能定位在于为行政复议受理提供基本的程序操作规范。
新条例第三章仍以“行政复议受理”为章名，条文总数维持五个条文（第三十四条—第三十八条），但内容发生了根本性变革：旧条例五个条文的核心规则经修订整合后，分别迁移至新条例不同章节或回归上位法层面，新条例在保留受理原则的基础上，新增了四项核心制度：
（1）“利害关系”的类型化认定（第三十五条）；
（2）不予受理事项的明确列举（第三十六条）；
（3）驳回行政复议申请的适用情形（第三十七条）；
（4）行政处罚机关收到复议申请后的自行纠正程序（第三十八条）。
旧条例的“受理”是进入审理前的程序性闸门，解决的核心问题是“如何受理”（程序操作）；新条例的“受理”则是一个集“入口控制（应予受理与不予受理的边界）—审查分流（利害关系认定、驳回机制）—争议前置化解（行政机关自行纠正）”于一体的复合型制度模块。受理不再仅仅是行政复议的“开门的动作”，而是承载了争议过滤、初步审查和先行化解的三重功能。
第三十四条（旧条例第二十七条·行政复议受理的基本原则）
【解读】 本条系旧条例第二十七条的平移修订，修订幅度较小。
旧条例使用“申请条件”，新条例使用“受理条件”，措辞更为准确——“受理条件”是行政复议机关在受理审查阶段审查的内容，而“申请条件”易被误解为申请人提出申请的形式要件，两者的制度指向有所不同。
二、旧条例第二十八条原为“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理”，以援引方式将受理条件的具体内容指向《行政复议法》的相关规定，并列举了“有明确的申请人”“有具体的行政复议请求和理由”等条件细项。《行政复议法》第三十条已对受理条件作出了更为完整和详尽的规定，旧条例第二十八条的制度功能已被上位法吸收。新条例不再重复设置独立的受理条件指引条款，将旧条例第二十八条予以删除，体现了“上位法已有规定的，下位法不再重复”的立法技术优化。
旧条例第二十九条规定的“5日内审查”及“补正通知”制度，《行政复议法》第三十条及第三十一条已进行规定，新条例不再重复规定，体例安排更为合理。
第三十五条（新增·“利害关系”的类型化认定）
【解读】 本条系全新增加条款。首次在行政法规层面将“利害关系”这一行政复议受理的核心要件予以类型化明确。旧条例第二十八条仅将“申请人与具体行政行为有利害关系”列为受理条件之一，对其外延边界不作任何说明。实践中，行政复议机构对“利害关系”的认定标准不统一——部分机构从严把握，将利害关系人限于行政行为的直接相对人，导致相邻权人、公平竞争权人、投诉举报人等间接利害关系人的复议申请被不当驳回；部分机构则从宽把握，将凡是受到行政行为事实影响的当事人均纳入利害关系范围，导致复议申请泛化。
本条采取了“明确列举+兜底条款”的立法模式，在明确四种常见利害关系类型的基础上，以“其他与行政行为有利害关系的情形”作为兜底条款，保留了利害关系认定在实践中的开放性。
第（一）项：相邻权案件。行政行为涉及申请人相邻权（如采光权、通风权、通行权、安宁权等）的，申请人与该行政行为之间具有利害关系。在此类案件中，申请人并非行政行为的直接相对人，而是因不动产相邻关系与行政行为产生关联的利害关系人。旧条例时期，行政复议机构对相邻权人是否具有复议申请资格的认识存在分歧，本条的明确列举为统一受理标准提供了规范基础。
第（二）项：公平竞争权案件。行政行为影响申请人公平参与竞争的权利（如政府采购、招标投标、特许经营许可等领域的歧视性准入条件或排他性安排）的，申请人与该行政行为之间具有利害关系。该项回应了优化营商环境、维护市场公平竞争的制度需求，为市场主体在招标投标、政府采购等领域的行政争议提供了明确的复议救济入口。
第（三）项：撤销或变更行为影响案外人权益的案件。行政行为的撤销或变更可能侵犯原行政行为相对人以外的第三人的合法权益（例如，行政机关撤销了对某企业的处罚决定，导致受害人的合法权益无法得到救济）。该项为“第三人效力行政行为”的利害关系认定提供了规范依据。
第（四）项：投诉举报案件。申请人为维护自身合法权益向具有处理职责的行政机关投诉举报，要求查处违法行为，行政机关作出处理或未作出处理的，申请人与该处理行为或不作为之间具有利害关系。本项明确将利害关系限定于“为维护自身合法权益”的投诉举报，与“公益举报”相区分——仅当申请人自身的合法权益受到行政行为的直接影响时，方具有利害关系资格。
第（五）项：兜底条款。“其他与行政行为有利害关系的情形”为兜底条款，保留了利害关系认定在实践中的灵活性和开放性，避免列举式立法挂一漏万的风险。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”新条例第三十五条在行政复议领域的利害关系认定上与行政诉讼制度实现了协调一致，避免了因复议与诉讼在利害关系认定标准上的不一致而导致当事人面临制度割裂。
第三十六条（新增·不予受理事项的明确列举）
【解读】 本条系全新增加条款，明确列举了五类不予受理的事项，填补了旧条例在行政复议受案范围排除规则方面的制度空白。旧条例时期，上述行为是否属于行政复议范围，实践中认定标准不统一，部分行政复议机构对同类事项的处理结果存在差异。新条例以封闭列举的方式给出了明确答案。
第（一）项：刑事司法行为。行政复议是针对行政行为提供的救济渠道，刑事司法行为不属于行政行为，因此不应纳入行政复议受理范围。本条通过明确排除，为行政复议机构提供了清晰的裁判依据——无论申请人如何主张刑事司法行为的性质，行政复议机关均不予受理。需要指出的是，若公安机关以刑事侦查为名违法干预经济纠纷，当事人可通过国家赔偿程序、检察监督程序等渠道寻求救济，本条不影响当事人在行政复议程序之外的其他救济权利。
第（二）项：行政指导行为。行政指导是行政机关为实现行政管理目的，以建议、劝告、示范、引导等方式作出的不具有法律强制力的行为，相对人可以选择是否遵从。因其不具有法律强制力，未对相对人的权利、义务产生实质性的法律效果，故不应纳入行政复议范围。
第（三）项：过程性行为。行政机关为作出行政行为而实施的论证、请示、咨询等过程性行为，是最终行政行为作出前的准备性、辅助性活动，尚未对当事人的权利、义务产生终局性的法律效果，因此不应纳入行政复议范围。本项通过明确排除，引导当事人在最终行政行为作出后，以最终行为为对象申请行政复议，既符合行政复议的法律效果理论，也有利于提高行政争议解决的效率和稳定性。
第（四）项：内部监督行为。上级行政机关对下级行政机关的执法监督、督促履责等行为，属于行政机关内部层级监督关系的范畴，不具有外部的法律效果，不直接对当事人的权利、义务产生设定、变更或消灭的法律效力，因此不应纳入行政复议范围。本项通过明确排除，厘清了行政复议救济与行政内部监督的制度边界——行政复议解决的是外部行政行为引发的争议，行政内部监督有其独立的运行机制，二者不可混同。
第（五）项：信访处理行为。行政机关对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核等行为，属于信访处理程序中的程序性行为。信访制度是独立于行政复议和行政诉讼制度之外的专门救济渠道，两者在制度功能、处理程序和救济方式上有本质区别，行政复议不应对信访处理行为进行审查。本项通过明确排除，进一步厘清了行政复议制度与信访制度的制度边界。
第三十七条（旧条例第四十八条·驳回行政复议申请的适用情形）
【解读】 旧条例第四十八条规定了"受理后发现不符合受理条件"的驳回情形，新条例第三十七条在此基础上进行了制度重构，新增了释明前置程序和重复申请处理规则，并将驳回制度的章节位置从"行政复议决定"调整至"行政复议受理"，属于实质新增条款，并且在行政法规层面系统构建了行政复议申请的驳回制度。旧条例第四十八条的两项情形中，第（一）项（不履行法定职责经审查发现不存在）的核心规则在新条例第三十七条第（二）项中以"明显不属于行政机关权限范围"的形式得到部分延续和扩展，第（二）项（受理后发现不符合受理条件）在新条例第三十七条中无直接对应的文字表述，其制度功能在新条例框架下通过完善受理环节补正程序和驳回制度的三项新情形得到了重新分配。新旧驳回制度在适用情形上不完全对应，各具有独立的规范内涵。
第三十七条第（一）项：明显无事实和法律依据。该项处理的是一类特殊情形——行政复议申请在形式上符合受理条件，但经初步审查发现其复议请求明显缺乏事实和法律依据。制度设置的目的在于：防止明显无理由的复议申请进入完整的审理程序、占用有限的行政复议资源。本项设置了“经释明后申请人仍然坚持申请”的谦抑性前置程序，要求行政复议机构在作出驳回决定前，须先向申请人释明其复议请求缺乏依据，给予申请人撤回申请的机会。只有在释明后申请人仍然坚持申请行政复议的，行政复议机关方可作出驳回决定。
第三十七条第（二）项：请求事项明显不属于行政机关权限范围。申请人请求行政机关履行的法定职责或给付义务明显不属于该行政机关的权限范围，行政复议机关无需进入实体审理即可认定该请求不成立。需要注意的是，该项仅适用于“明显”不属于行政机关权限范围的情形，若是否属于行政机关权限范围存在合理争议，则应当进入实体审理，不得以驳回替代实体审查。
第三十七条第（三）项：行政行为法律效力已被生效裁判确认 行政行为已经人民法院生效裁判或调解书确认其法律效力的，行政复议机关不得就已生效的司法裁判所确认的事项再行复议审查，以维护司法既判力和法律秩序的稳定。该项规则系对“一事不再理”原则在行政复议领域的贯彻——同一行政行为的合法性已经司法程序终局确认的，行政复议程序不应再予重复审查。
第三十七条第二款规定，申请人没有新的事实和理由，就同一事项再次申请行政复议的，行政复议机关告知申请人不再处理，并记录在案。这一规定明确了对重复申请的处理方式——“告知不再处理”，以区别于第一次申请的受理程序，避免对重复申请反复作出不予受理或驳回决定的程序空转。该规则体现了行政复议程序经济原则，也是“一事不再理”法理在行政复议中的具体适用。
第三十八条（新增·行政处罚机关的自行纠正程序）
【解读】 本条系全新增加条款，是对2023年修订的《行政复议法》第三十二条确立的“行政机关先行处理程序”的进一步细化，也是本次修订在行政复议受理环节最具制度创新意义的条款之一。
2023年修订的《行政复议法》第三十二条规定：“对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请。”这一规定创设了一种特殊途径——对于特定的行政处罚案件，申请人可以将复议申请提交至作出处罚决定的行政机关，由该机关转送有管辖权的行政复议机关，而非直接向行政复议机关提交申请。新条例第三十八条在此基础上，进一步细化了行政机关收到申请后的自行纠正程序规则。
本条的适用范围明确限定于《行政复议法》第三十二条规定的特定行政处罚案件类型——“当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定”，常见于交通违法罚款、城市管理简易处罚等事实清楚、权利义务关系明确的案件类型。对于其他类型的行政行为，不适用本条规定的自行纠正程序。
适用本条应注意三个核心程序要素：第一，纠正时限。行政机关收到申请后，应当在5个工作日内完成自行纠正，兼顾了行政效率与纠正所需的基本操作时间，也便于行政复议机关跟踪督促。第二，纠正方式。行政机关可采取撤销、变更行政处罚决定等方式予以纠正，具体方式取决于违法或不当的性质与程度。纠正后的处理结果应当告知申请人和行政复议机关。第三，法律效果 行政机关自行纠正后，申请人仍坚持就原行政处罚决定申请行政复议的，行政机关应当告知申请人向有管辖权的行政复议机关申请行政复议。同时，申请人在行政机关处理期间的申请期限中止计算——申请人向行政机关提交行政复议申请之日至行政机关将有关情况告知申请人之日的期间不计入行政复议申请期限，有效保障了申请人的程序性权利。
本条的深层制度价值在于：在行政复议程序正式启动之前，为行政机关提供了一次自我纠错的“窗口期”。对于事实清楚、争议不大的简易行政处罚案件，行政机关的先行自我纠错可以有效避免行政复议程序的启动，既节约了行政复议资源，也促进了行政机关主动纠错、依法行政的能力提升。这与《条例》第二条确立的“促进从源头上预防和减少行政争议”的制度目标高度契合。
四、行政复议审理
【修订概览】 旧条例的重大结构性特征是未设独立的“审理”专章。旧条例在第三章“行政复议受理”之后直接进入第五章“行政复议决定”，将行政复议审理程序的相关规则分散规定于多个章节：部分审理规则见于旧条例第五章（如书面审查原则规定于旧条例第三十三条、调查取证规定于旧条例第三十四条、和解与调解规定于旧条例第四十条及第五十条），部分证据规则零散分布于各条，而行政复议委员会、合并审理、提级审理等制度完全处于规范空白状态。
新条例首次设立独立的 “第四章 行政复议审理” ，下设三节，共计十六条（第三十九条—第五十四条），构建了行政复议审理环节的完整制度框架。司法部负责人在答记者问时明确指出，本次修订在审理环节的重点任务包括“明确提级审理的具体情形和程序，增加合并审理制度，完善当面询问、现场勘验、鉴定等调查取证方式，细化行政复议附带审查制度”。新条例第四章的十六条修订正是围绕上述任务展开的系统性制度建构，实现了行政复议审理制度从无独立章节到三节十六条文体系的根本性升级。
新条例第四章的总体修订思路可概括为三个维度：
第一，审理组织与方式的多元化。旧条例以书面审查为原则，仅于第三十三条规定“行政复议机构认为有必要时，可以实地调查核实证据”。新条例在保留书面审查的基础上，系统性地构建了普通程序（2名以上复议人员）、简易程序（1名复议人员）、提级审理、合并审理等多元化的审理组织与方式，充分回应了行政复议案件类型日趋复杂化的现实需求。
第二，证据规则从零散走向系统。旧条例对证据制度的规定极为简略，仅涉及调查取证和查阅资料等有限内容。新条例设立专门的“行政复议证据”一节，将当面询问、现场勘验、委托鉴定、行政程序中未提供证据的失权规则、调解中的自认排除规则等体系化规定于一处，体现了行政复议证据制度的全面升级。
第三，审理程序与复议委员会制度的确立。《行政复议法》在审理程序中规定了行政复议委员会参与机制，新条例第三节对此进行了系统细化，明确了委员会的组成方式、议事形式和咨询意见的效力，同时完善了规范性文件附带审查的启动时间和审查标准，为行政复议审理程序提供了更为精细化的操作规范。
第一节 一般规定
【修订概览】 旧条例未设独立的“审理”章节，审理程序的一般规定散见于第五章各条，内容简略、体系零散。新条例第四章第一节“一般规定”（第三十九条—第四十三条）以五条规模首次集中构建了行政复议审理的基础性制度框架，实现了审理制度从碎片化向体系化的跨越。
本节修订的核心创新体现在三个维度：一是审理组织的规范化。第三十九条首次明确普通程序须由2名以上复议人员参加审理，简易程序可由1名复议人员独任审理，填补了旧条例时期审理人员配置无法可依的长期空白，为审理程序的公正性提供了组织保障。二是管辖制度的弹性化。第四十条创设提级审理制度，以四种法定情形赋予上级行政复议机关将重大、疑难、复杂案件提级审理的权力，回应了行政复议体制改革后基层行政复议机关专业能力不足的现实困境。三是审理方式的集约化。第四十三条新增合并审理制度，允许对同一行政行为或同类行政行为引发的多个复议案件合并审理并合并作出决定，既避免了矛盾裁决的风险，也节约了行政复议资源。此外，第四十一条对被申请人书面答复的内容要求作出规范，第四十二条专门解决原级行政复议案件中的答复主体确定问题，均为旧条例未曾涉及的制度空白。
第三十九条（旧条例第三十二条·审理组织的人员配置）
【解读】 本条对旧条例第三十二条进行了修改补充。旧条例第三十二条确立的是单一化的审理组织模式——所有行政复议案件，无论案情繁简、争议大小，一律须由2名以上行政复议人员参加审理。这一规则在旧条例时期确保了审理组织的基本规范，但其刚性特征也意味着行政复议程序缺乏必要的灵活性——即便是案情简单、事实清楚、争议不大的案件，也必须配备至少两名复议人员，由此带来行政复议资源配置与案件审理需求之间的一定程度的不匹配。
新条例第三十九条以旧条例第三十二条的合议规则为基础，增设“适用简易程序的，可以由1名行政复议人员审理”的规定，首次在行政法规层面构建了 “普通程序合议制（2名以上）+简易程序独任制（1名）” 的双轨制审理组织模式。这一制度设计在《行政复议法》确立简易程序制度后，从审理组织层面实现了与上位法的配套衔接。
第四十条（新增·提级审理制度）
【解读】 本条系全新增加条款，是本次修订在行政复议审理制度方面最具体制创新意义的规范之一。司法部负责人在答记者问时将“明确提级审理的具体情形和程序”列为本次修订的重点内容之一。
行政复议体制改革后的管辖需求。《行政复议法》取消了原“条块管辖”体制，改为县级以上地方人民政府集中统一行使行政复议职责。这一改革在便利申请人的同时，也带来了新的问题：部分案件案情重大、疑难、复杂，由基层行政复议机关审理可能面临专业能力不足、地方干扰较大等困难。提级审理制度正是为解决上述问题而创设的机制——允许上级行政复议机关将下级机关管辖的重大、疑难、复杂案件提级至本机关审理。
本条第一款以封闭列举方式明确了四种可以提级审理的情形。第（一）项（重大社会公共利益或有重大影响）侧重于案件的社会影响维度，如涉及大规模群体性事件、重大安全生产事故、环境污染等案件；第（二）项（新类型案件且案情重大、疑难、复杂）侧重于案件类型的新颖性和复杂程度，回应了数字经济和新型社会治理领域不断涌现的新类型行政争议；第（三）项（具有法律适用指导意义）着眼于通过个案审理统一法律适用标准，发挥行政复议的规则引领功能；第（四）项（其他确有必要的情形）为兜底条款，赋予上级行政复议机关在特殊情况下灵活运用提级审理制度的裁量空间。
第二款设置了下级行政复议机关主动报请提级审理的程序通道——下级行政复议机关在收到行政复议申请后，认为案件符合提级审理情形的，可以报请上级行政复议机关决定。同时明确了报请提级审理期间不计入行政复议案件办理期限，避免报请程序耗时损及申请人的程序权益。
第三款规定了决定提级审理后的三个程序要素：一是下级行政复议机关应当在5个工作日内移送案件材料，设置了明确的移送时限；二是应当书面告知当事人，保障当事人的知情权；三是审理期限自上级行政复议机关收到案件材料之日起重新计算，确保提级后的审理有充分的审理时限保障。从制度功能上看，该款为提级审理后的程序衔接提供了明确的操作规范，确保了提级审理制度的顺畅运行。
第四十一条（新增·被申请人书面答复的规范化要求）
【解读】 本条系全新增加条款。旧条例对书面答复的内容要求缺乏明确规范，本条的增设为行政复议机关全面审查行政行为提供了信息基础和制度保障。
新条例第二条确立了行政复议机关对行政行为的合法性、适当性进行全面审查的原则。本条从被申请人的说明义务角度，为该原则的实施提供了程序支撑。被申请人在提交书面答复时，不仅要说明行政行为的合法性，还须说明行政行为的适当性，以及针对申请人的行政复议请求逐一回应的相关事实和理由。这一规定有助于提升行政复议审理的针对性，使行政复议机关能够在审理中准确把握争议焦点。
第四十二条（旧条例第三十六条·原级行政复议案件的答复主体）
【解读】 新条例第四十二条延续了旧条例第三十六条之规定，依照《行政复议法》的修改，对原级行政复议单位的答复主体的法律依据进行调整，未发生实质性变化。
新条例第四十二条援引“行政复议法第二十四条第二款、第二十五条第一项”，两条款在《行政复议法》中分别规定了两种不同类型的原级行政复议情形：第一款为省级政府的原级行政复议（第二十四条第二款），第二款为国务院部门的原级行政复议（第二十五条第一项）。
第四十三条（新增·合并审理制度）
【解读】 本条系全新增加条款，是本次修订中新设立的合并审理制度。
合并审理制度在行政诉讼领域已有成熟实践，新条例将其引入行政复议领域。对相互关联的多个行政复议案件合并审理，一方面可以避免因分别审理可能导致的认定事实矛盾、裁决结果不一致的问题；另一方面可以减少重复的证据审查和事实认定，提升行政复议的审理效率，节约行政复议资源。
本条第一款列举了三种具体情形加一种兜底条款：第（一）项是不同行政机关就同一事实分别对同一当事人作出行政行为（如多个行政机关联合执法中对同一违法行为分别处罚）；第（二）项是同一行政机关就同一事实对多个当事人分别作出行政行为（如对同一违法事件中的多个当事人分别处罚）；第（三）项是在复议期间，被申请人对申请人作出新的行政行为（行政复议期间行政行为的延续或变更）。第（四）项为兜底条款，赋予行政复议机关根据案件实际情况灵活适用合并审理制度的裁量权。
本条第二款规定合并审理的案件可以合并作出行政复议决定，使合并审理的制度效益得以完整实现。值得注意的是，本款采用了“可以”的赋权性规范而非“应当”的义务性规范，意味着行政复议机关可以根据个案情况灵活把握，对合并审理的案件也可以分别作出决定。
第二节 行政复议证据
【修订概览】 旧条例对证据制度的规定极为简略，仅第三十三条至第三十六条涉及调查取证、查阅材料、鉴定和勘验等有限内容，既无独立的证据节，也缺乏系统的证据规则。新条例第四章第二节“行政复议证据”（第四十四条—第四十九条）首次在行政法规层面构建了行政复议证据规则的完整体系，是本次修订证据立法领域的重大突破。
本节修订实现了三个层次的制度升级：一是调查取证方式的体系化整合。 第四十四条至第四十六条将当面询问、现场勘验、委托鉴定三种调查取证方式系统规定于一节之中，形成“询问—勘验—鉴定”三轨并行的取证模式。与旧条例相比，第四十五条新增现场勘验配合义务，第四十六条赋予当事人申请鉴定权并设置鉴定机构协商确定程序，使调查取证从行政复议机关的单方职权行为转变为兼顾当事人程序参与权的双方互动机制。二是证据效力规则的首次确立。第四十七条首次在行政复议领域确立行政程序证据失权规则——当事人在行政程序中无正当理由拒不提供而在复议程序中提供的证据，行政复议机关不予采纳，引导当事人在行政程序中积极协助行政机关查明事实。第四十八条首次确立调解中自认排除规则——调解中作出的自认不得在后续审理中作为不利证据使用，为新条例强化调解制度提供配套保障。三是阅卷权保障的强化。第四十九条将查阅权主体扩展至委托代理人，并将行政复议机关的规范性质从授权性规范升级为义务性规范。上述六条修订使行政复议证据制度从零散走向系统，从行政职权本位走向程序公正导向。
第四十四条（旧条例第三十四条第一款·当面询问当事人）
【解读】 本条是新条例对调查取证方式体系化的组成部分，系对旧条例第三十四条第一款“向有关人员进行询问”规则的提炼与升级，与第四十五条（现场勘验）共同构成对旧条例第三十四条各项调查取证规则的拆分重构，属于吸收后细化条款。
1、权力主体：旧条例第三十四条第一款将询问权赋予“行政复议人员”，新条例第四十四条将权力主体调整为“行政复议机构”。这一调整为机构负责人统筹安排询问工作、指定具体承办人员提供了组织法层面的依据，用语更为规范。
2、适用条件：认为有必要。“认为有必要”赋予行政复议机构较大的程序裁量空间——是否需要当面询问，由行政复议机构根据案件具体情况判断，而非依申请必须启动的程序，体现了行政复议程序效率与公正的平衡。
3、询问方式：当面询问。新增“当面”的方式限定，意味着本条规范的询问排除了书面询问、电话询问等方式，要求复议人员与询问对象进行面对面的直接交流。当面询问有利于复议人员直接观察当事人的陈述态度和反应，形成对案件事实更为全面、准确的内心确信，有效弥补传统书面审查的不足。
4、询问范围：案件相关事实。询问范围须限定于“案件相关事实”，防止询问范围泛化或偏离案件审理方向，保障询问程序的针对性和效率。
5、询问对象：当事人和其他有关人员。“当事人”指申请人、被申请人、第三人。“其他有关人员”指当事人以外的了解案件相关事实的人，如证人、鉴定人等，范围较旧条例“有关人员”更为明确。
本条的制度价值在于：为行政复议机关从传统“书面审”向“实质审”转型提供了基础性的程序工具。在旧条例框架下，行政复议审理以书面审查为原则，询问当事人仅作为调查取证的辅助手段，复议人员与当事人的直接接触缺乏明确的程序规范。新条例第四十四条将当面询问独立为一种法定的调查取证方式，为行政复议人员主动查明案件事实、直接听取当事人陈述提供了明确的规范依据，有利于提升行政复议案件审理的实质性和公信力，是实现行政复议“实质化解行政争议”制度目标的重要程序保障。
第四十五条（旧条例第三十四条第三款·现场勘验）
【解读】 本条是旧条例第三十四条第三款的基础上补充了配合义务条款，实现了对旧有现场勘验制度的补充和细化。旧条例仅将“被调查单位和人员应当配合”的义务规定于调查取证的一般条款中，未针对现场勘验单独设置配合义务。新条例在勘验条款中独立增设“有关单位、人员应当予以配合”的规定，将配合勘验上升为法定独立义务，不再依附于调查取证的一般配合条款。现场勘验通常需要进入他人不动产、查看设施设备，配合义务的法定化对保障勘验顺利进行具有显著的现实意义。此外，本条延续勘验期限不纳入审理期限的规则。旧条例第三十四条第三款确立的"现场勘验所用时间不计入行政复议审理期限"规则，在新条例第四十五条中得以完整延续，为行政复议机关充分开展现场勘验提供了审理期限保障。
第四十六条（旧条例第三十七条·委托鉴定）
【解读】 本条系对旧条例第三十七条的吸收后细化完善，核心修订在于鉴定机构的确定方式及当事人自行委托鉴定的处理。
一、删除当事人自行委托鉴定渠道。旧条例第三十七条允许“当事人可以自行委托鉴定机构进行鉴定，也可以申请行政复议机构委托鉴定机构进行鉴定”，即行政复议程序中的鉴定存在“自行委托”和“申请行政复议机构委托”两条渠道。新条例第四十六条删除了当事人自行委托鉴定渠道，仅保留“申请行政复议机构委托鉴定机构”一条渠道。这一删除的理由在于：行政复议程序系由行政复议机关主导的法定救济程序，由行政复议机构统一委托鉴定，能够确保鉴定主体的中立性和鉴定结论的客观性，避免当事人自行委托鉴定在鉴定机构选择上的片面倾向。当事人在行政复议程序之外自行委托鉴定机构出具的意见，仍可作为书证提交行政复议机关，但属于当事人自行提供的证据材料，适用一般书证的审查判断规则，不属于本条委托鉴定的适用范围。
二、增设鉴定机构协商确定程序。 新条例新增两层次递进式的鉴定机构确定规则：首先由当事人协商确定具备相应资格的鉴定机构；协商不成的，由行政复议机构指定。旧条例对鉴定机构如何确定未作任何规定，实践中通常由行政复议机构单方指定，当事人的程序参与权缺乏保障。协商确定程序的增设，体现了对当事人程序选择权的尊重，有利于增强当事人对鉴定结论的认可度和接受度。
三、延续费用承担和审限排除规则。“鉴定费用由当事人承担”和“鉴定所用时间不计入行政复议审理期限”的规则完整延续。
第四十七条（新增·行政程序证据失权规则）
【解读】 本条系全新增加条款，首次在行政复议领域确立行政程序证据失权规则。本条的规范逻辑源于民事诉讼中的证据失权制度——当事人在行政程序中有义务配合行政机关提供证据，若在行政程序中无正当理由拒不提供，但在行政复议程序中提供，其行为有违诚实信用和程序协同原则。为维护行政程序的严肃性和行政复议程序的效率，行政复议机关对上述证据不予采纳。这一规则有助于引导当事人在行政程序中积极配合行政机关查明案件事实，减少在行政复议阶段的“证据突袭”现象。本条在适用过程中应注意三个实质要件：一是被申请人有证据证明其在行政程序中依法要求申请人或第三人提供证据（须有合法的调取证据义务）；二是申请人或第三人无正当理由未予提供（主观上存在程序懈怠）；三是该证据是在行政复议程序中提供的（而非在行政程序中即已提供）。三个要件同时满足时，行政复议机关即应不予采纳。
第四十八条（新增·调解中自认排除规则）
【解读】 本条系全新增加条款，是本次修订证据规则方面最具调解保障功能的制度创新之一。本条的规范逻辑源于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百零七条条确立的“调解中自认不得作为诉讼中不利证据”规则。调解程序中，当事人为促成调解协议的达成，可能作出让步或认可协商条件、方案。若此类陈述或认可可以被后续行政复议审理中用作对其不利的证据，当事人将因顾虑后续的不利证据风险而在调解程序中不敢充分表达、不敢让步，从而实质性压缩调解的制度空间。新条例第六条确立了“行政复议机关应当加强行政复议调解工作”的原则性定位，本条从证据规则角度为调解制度提供了配套保障——解除了当事人在调解中“言多必失”的后顾之忧，鼓励当事人在调解中坦诚沟通、积极协商，有利于推动更多行政争议通过调解实质化解。
第四十九条（旧条例第三十五条·查阅、复制材料保障）
【解读】 本条系对旧条例第三十五条的吸收后扩展更新。旧条例第三十五条仅规定申请人、第三人本人可以查阅，本条将查阅权主体扩展至“申请人、第三人及其委托代理人”，委托代理人（包括律师）被明确纳入查阅复制材料的权利主体范围。本条新增“复制”权，使查阅权从单纯的“查看”扩展为“查看并复制”，为申请人、第三人及其委托代理人获取案件材料提供了更为充分的权利保障。此外，旧条例第三十五条规定“行政复议机关应当为申请人、第三人查阅有关材料提供必要条件”，其制度功能在于保障当事人的阅卷权。新条例第四十九条延续了这一“应当提供必要条件”的义务性规范，权利主体和权利范围进一步扩展。
第三节 行政复议审理程序
【修订概览】 旧条例完全不涉及行政复议委员会制度和规范性文件附带审查的操作规则，相关制度长期处于行政法规层面的空白状态。新条例第四章第三节“行政复议审理程序”（第五十条—第五十四条）填补了上述两块制度空白，是本次修订在审理程序领域最具实质制度增量意义的规范群。
本节修订的核心贡献体现在两个维度：一是行政复议委员会制度的全面行政法规化建构。第五十条至第五十二条从委员会的组成方式、议事形式和咨询意见效力三个环节，完成了行政复议委员会制度的操作规范闭环。旧条例时期该制度仅在部分地方试点，缺乏统一的行政法规依据。第五十条确立“政府部门+专家学者”的多元组成结构，第五十一条区分“全体会议”与“案件咨询会议”两种议事形式，特别是第五十二条设置的三层次程序约束机制——附具咨询意见、说明采纳情况、不采纳须说明理由——在保障行政复议机关最终决定权的同时，以程序硬约束防范行政复议委员会功能虚化弱化，是制度设计的精妙所在。二是规范性文件附带审查程序的精密化细化。第五十三条赋予申请人在复议决定作出前补充提出附带审查申请的“知情宽限”程序权利，同时明确附带审查期限自行政复议中止之日起计算。第五十四条将《行政复议法》中“超越权限”和“违反上位法”两个抽象审查标准细化为四项具体情形——权限审查、内容审查、权利义务影响审查和兜底条款，为行政复议机构审查规范性文件的合法性提供了逐项可操作的四重审查标准体系，是本次修订在抽象行政行为监督领域最实质性的制度贡献。
第五十条（新增·行政复议委员会的组成）
【解读】 本条系全新增加条款，首次在行政法规层面确立了行政复议委员会的组织构成规范。旧条例对行政复议委员会未作任何规定，行政复议法》虽在法律层面确立了复议委员会参与机制，但未细化委员会的组成方式。本条填补了这一行政法规层面的制度空白。
本条第一款明确委员会由“本级人民政府有关部门、专家、学者等”共同组成，体现了专业性与多元性相结合的原则——政府部门人员确保行政管理实践经验的注入，专家学者提供法律专业的支持，共同提升行政复议案件审理的专业性和公信力。主任、副主任由本级人民政府负责人或行政复议机构负责人等担任，确保了委员会的组织权威性。第二款规定国务院部门“可以”根据行政复议工作实际情况设立行政复议委员会，采用赋权性规范而非义务性规范，赋予国务院部门根据自身复议案件数量和复杂程度自主决定是否设立的灵活性。
第五十一条（新增·行政复议委员会的议事形式）
【解读】 本条系全新增加条款，对行政复议委员会的议事形式作出了明确规范，区分了两种主要的会议形式。“全体会议”侧重讨论行政复议工作中的重大事项、普遍性问题和工作部署，具有宏观指导功能；“案件咨询会议”专门为重大、疑难、复杂案件的审理提供咨询意见，具有个案咨询功能。两种议事形式各有侧重、互为补充，共同构成行政复议委员会的履职方式体系。此外，本条采用“等形式”的表述，为行政复议委员会在实践中探索其他议事形式预留了制度空间，体现了立法的灵活性和前瞻性。
第五十二条（新增·行政复议委员会咨询意见的效力）
【解读】 本条系全新增加条款，是行政复议委员会制度中最能体现制度刚性的关键规范，设置了严密的三层次程序约束机制。
一、第一层次：附具义务。行政复议机构报请行政复议机关签发行政复议决定时，应当附具行政复议委员会的咨询意见。这是形式层面的程序要求——咨询意见必须作为签发决定的必备附件，不得省略或遗漏，从程序入口确保咨询意见能够进入行政复议机关负责人的决策视野。
二、第二层次：说明义务。行政复议机构应当对咨询意见的采纳情况作出说明。这是内容层面的程序要求——不仅要附具咨询意见，还须逐条说明采纳或不采纳的情况，确保咨询意见在实质上得到充分考量，而非仅作为形式附件。
三、第三层次：理由说明义务。不采纳咨询意见的，应当说明理由。这是最关键的刚性约束——行政复议机构如不采纳咨询意见，须承担理由说明义务，倒逼其在决策时认真对待外部专家的专业意见，防止行政复议委员会功能虚化弱化。
值得特别强调的是，行政复议委员会的咨询意见具有咨询性质而非强制约束力，最终的行政复议决定仍由行政复议机关负责人签发。本条的制度设计并非将决定权转移至行政复议委员会，而是在保持行政复议机关最终决定权的前提下，通过强化程序约束，确保外部专家的咨询意见得到充分尊重和实质性考量。这一“程序性约束+实体性咨询”的制度设计模式，在保障行政复议机关依法独立行使复议决定权与发挥专家咨询作用之间取得了合理平衡。
第五十三条（旧条例第二十六条·规范性文件附带审查的申请时机与审理期限）
【解读】 本条系对旧条例第二十六条的吸收后细化完善。旧条例第二十六条已经确立了附带审查申请的“知情宽限”规则——申请人申请行政复议时尚不知道该行政行为所依据的规定的，可以在行政复议决定作出前补充提出审查申请。本条继承了这一规则的核心内涵，并在此基础上进行了两项重要补充。其一，旧条例第二十六条第一款后半段已经确立了“知情宽限”规则，本条第一款延续了这一制度。其制度考量在于：实践中申请人可能在申请行政复议时确实不知道该行政行为所依据的规范性文件，若严格限制其必须在申请时提出附带审查申请，将导致附带审查制度的实质功能受限。因此，允许申请人在获知相关规范性文件后，在行政复议决定作出前补充提出附带审查申请，体现了对申请人程序权利的充分保障。其二，审理期限起算规则的新增。这是在旧《条例》第二十六条基础上的重要补充。旧条例未规定附带审查期间的审理期限如何计算，实践中行政复议机构面临期限计算不明的操作困难。新条例明确《行政复议法》第五十六条、第五十七条规定的附带审查期限自行政复议中止之日起计算，厘清了附带审查期间与审理期限的衔接关系，为行政复议机构的程序操作提供了明确依据。
第五十四条（新增·规范性文件审查标准）
【解读】 本条系全新增加条款。旧条例第二十六条虽然规定了附带审查的申请程序，但对于规范性文件合法性审查的实体标准，旧条例未作规定，实践中行政复议机构对于规范性文件的合法性审查缺乏统一的审查标准指引。本条首次将《行政复议法》中“超越权限”和“违反上位法”两个抽象的法律标准细化为四项具体情形，为行政复议机构审查规范性文件的合法性提供了逐项可操作的四重审查标准体系。
第（一）项：超越权限的具体化。该项将“超越权限”细化为两种子情形：一是超越制定机关的法定职权（即行政机关作出了本机关依法无权制定的规范性文件），二是超越法律、法规、规章的授权范围（即虽然具有制定规范性文件的职权，但具体条款内容超出了授权法所设定的立法权限）。两种子情形从“职权”和“授权范围”两个维度共同定义了超越权限的审查标准。
第（二）项：与上位法抵触。该项明确规范性文件的相关条款与法律、法规、规章等上位法的具体规定相抵触时，构成违反上位法。这一审查标准在《中华人民共和国立法法》等相关法律中已有确立，本条将其明确纳入规范性文件附带审查的适用依据。
三、第（三）项：违法增减相对人权利义务。该项是本次修订中最具行政法特色的审查标准——规范性文件没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的，属于违反上位法的情形。这一审查标准直接回应了实践中较为突出的“红头文件”违法设定义务、减损权利的问题，为行政复议机关纠正违法规范性文件提供了有力的审查工具。
四、第（四）项：兜底条款。 “其他违反法律、法规、规章规定的情形”为兜底条款，保留了规范性文件审查标准在实践中的开放性和灵活性，避免列举式立法挂一漏万的风险。
本条四项审查标准共同构成了规范性文件附带审查的完整标准体系：第（一）项从权限维度审查，第（二）项从内容维度审查，第（三）项从权利义务影响的维度审查，第（四）项作为兜底条款保留开放空间。四重审查标准层层递进、相互配合，为行政复议机关在个案中系统性地审查规范性文件的合法性提供了清晰的操作指引，也增强了附带审查制度的可预期性和统一性。