工程结算审计期限能随意约定吗？

引言
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号，下称《建工解释二》）第十三条，首次在建设工程价款结算领域确立了审计“合理期限”规则。其中第二款“当事人有约定的，按照约定”的表述引发一项分歧：发包人能否借约定之名设定五年乃至十年的审计期限，从而架空一年上限。本文认为，以审计结论为结算依据的条款，在民法体系中属于附条件的法律行为而非附期限的法律行为，由此可适用《民法典》第一百五十九条关于条件成就拟制的规则；“有约定的从约定”中的“约定”，并非不受任何拘束，而须同时接受“格式条款”、“合理期限”的体系解释、诚实信用与显失公平原则的三重审查；此外，即便约定有效，承包人仍可依《建工解释二》第十三条第一款获得独立救济。在此判断基础上，本文提出“合理期限”司法判断的比例原则框架与类型化标准，分析举证责任的分配，并引入比较法视角，最后给出面向发包人与承包人双方的实务操作指引。
一 问题的提出
（一）规范背景
2026年6月29日，最高人民法院发布《建工解释二》（法释〔2026〕12号），自次日起施行。该解释经2026年3月17日最高人民法院审判委员会第1969次会议通过，共二十三条，是继《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）之后建设工程领域的又一部系统性司法文件。其中，第十三条专门回应了长期困扰司法实践的“审计久拖不决”问题。该条共三款：
第一款：发包人与承包人约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，但是审计结果或者评审结论非因承包人原因未在合理期限内出具，或者承包人有证据证明审计结果或者评审结论与施工合同约定明显不符，承包人申请对工程造价进行司法鉴定的，人民法院应予准许。
第二款：前款规定的合理期限，当事人有约定的，按照约定；没有约定的，人民法院综合工程规模和工程造价金额、复杂程度等因素确定，但是该期限不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年。
第三款：发包人与承包人未约定工程价款按照审计机关的审计结果或者财政评审机构的评审结论确定，发包人请求以审计结果或者评审结论确定工程价款的，人民法院不予支持。
条文公布后，围绕第二款“有约定的从约定”，随即产生分歧。
（二）争议焦点
一种解读认为：既然第二款规定“有约定的从约定”，而“不得超过一年”的表述又明确限定于“没有约定的”情形，那么双方即可自由约定任意长度的审计期限，一年上限仅约束人民法院在无约定时的裁量权。循此逻辑，发包人只需在合同中写入“审计期限为五年”或“十年”，即可将一年上限架空，第十三条经此解释，近乎落空。
从纯粹文义观察，这一解读并非全无依据：条文确实没有说“约定超过一年即无效”，“不得超过一年”约束的是“人民法院在无约定时确定合理期限的权力”，而非“当事人约定的自由”。
但文义正确不等于结论正确。问题的关键不在于“是否可以约定超过一年”，而在于：当约定明显超出合理范畴时，该约定的效力是否仍须接受其他规范的检验。第十三条第二款并非孤立存在的规则授权，而是嵌入民法典规范体系的一项规则。“有约定的从约定”中的“约定”，必须经受格式条款、诚实信用与显失公平原则，以及第十三条自身规范结构的检验，即“约定超过一年”不是当然有效或者无效，而是应当依据相关规范综合认定，简而言之就说是取决于具体案情具体判断，那如何判断呢，下文作具体分析。
特别说明：要分析前述问题，首先厘清审计期限条款在民法体系中的法律性质，继而解析第十三条的规范构造），在此基础上系统论证审计期限约定的效力审查机制与独立救济，进而分析“合理期限”的司法判断标准与举证责任分配，再以比较法视角检验上述论证是否正确，最后提出实务操作指引。以上就是本文的论证逻辑。
二 审计期限条款的法律性质
讨论“约定是否有效”之前，需要先回答一个更为基础的问题：以审计结论为结算依据的条款，在民法体系中究竟属于附条件的法律行为，还是附期限的法律行为。这一判断直接决定了应适用何种规范进行审查。
（一）附条件与附期限的区分
民法典第一百五十八条规定：“民事法律行为可以附条件，但是根据其性质不得附条件的除外。附生效条件的民事法律行为，自条件成就时生效。”第一百六十条规定：“民事法律行为可以附期限，但是根据其性质不得附期限的除外。附生效期限的民事法律行为，自期限届满时生效。”
二者区分的核心标准在于：条件的成就具有不确定性，即可能发生，也可能不发生；而期限的到来则具有确定性，即必然到来。
在第十三条的适用场景中，这一区分具有显著的实践意义。倘若将“审计结论出具”定性为附条件，那么发包人若不正当地阻止审计完成，如拖延提交审计资料、恶意不配合审计工作，即可依《民法典》第一百五十九条，视为条件已成就，承包人得以主张付款到期。这正是第十三条第一款“非因承包人原因未在合理期限内出具”的规范基础。反之，倘若将审计定性为附期限，则期限到来前承包人原则上不得主张付款，将无从适用《民法典》第一百五十九条的条件成就拟制规则。
（二）“以审计结论为结算依据”应定性为附条件
约定“以审计结论作为工程价款结算依据”，应属于附生效条件的法律行为，而非附期限的法律行为。
其一，审计结论能否出具具有不确定性。审计工作受审计资源配置、人员专业能力、当事人配合程度等多种因素制约。实践中“审计始终未完成”并非个别现象。这与期限必然到来有本质区别，审计结论可能迟迟不出具，甚至长期不出具。
其二，审计结论的内容具有不确定性。即便审计按时完成，结论所确定的金额也可能与合同约定存在显著差距。将兼具“是否出具”与“出具何种结论”双重不确定性的安排定性为附条件，更符合其本质。
其三，定性为附条件更有利于实现第十三条的规范目的。该条旨在打破发包人以“等待审计”为名无限期拖延付款的局面。定性为附条件后，《民法典》第一百五十九条即可适用，即发包人怠于推进审计时，视为付款条件已成就，这与第十三条第一款“非因承包人原因未在合理期限内出具”的内在逻辑是一致的。
（三）《民法典》第一百五十九条的独立救济价值
将审计结算条款定性为附条件法律行为后，承包人在下列情形可直接援引《民法典》第一百五十九条主张付款条件视为已成就，无需等待“合理期限”届满，注意包括以下三种情形：1.发包人怠于启动审计程序，即承包人提交竣工结算文件后，发包人无正当理由长期不委托审计；2.发包人在审计过程中怠于配合，即不提供审计所需资料、不回应审计机关询问、不安排现场勘查；3.发包人故意延长内部审批流程，即审计报告出具后，以内部审批为由拖延确认。
《民法典》第一百五十九条为承包人提供了一条独立于“合理期限”规则的救济通道，其适用不以“合理期限经过”为前提。即便双方约定了极长期限且该约定被认定有效，只要发包人存在上述不正当行为，承包人即可主张条件成就。这是后文第四部分分析独立救济途径在规范层面的深层根基。
三 第十三条的规范分析
（一）第一款：双重救济权的并存
第十三条第一款赋予承包人两项相互独立的救济权。
1.第一项，合理期限经过后的司法鉴定请求权。构成要件为：（1）合同约定以审计或财政评审为结算依据；（2）审计结论“非因承包人原因”未出具；（3）已超出“合理期限”。该情形的法律效果为：承包人可申请工程造价司法鉴定，以鉴定结论替代审计结论作为结算依据。
需要注意的是“非因承包人原因”隐含举证责任的分配：承包人就“已超出合理期限”承担举证责任；发包人若主张迟延归因于承包人，应就此承担举证责任。
2.第二项，审计结论显失公允时的司法鉴定请求权。构成要件为：承包人有证据证明审计结论“与施工合同约定明显不符”。该项救济完全独立于“合理期限”的判断，即便审计在约定期限内出具了结论，只要存在“明显不符”，承包人即可申请鉴定。
需要注意的是，“明显不符”应作实质性理解，包括：审计机关采用与合同约定不同的计价标准；无正当理由否定合同约定的工程变更；审计结论与合同价格之间的偏差显著超出合理范围。举证层面，“承包人有证据证明”表明承包人需承担初步证明责任，但“明显不符”这一规范性标准的最终判断权属于人民法院。
（二）第二款：一年期限的双重意义
第二款构建了合理期限的两种确定方式：一是约定优先，即“当事人有约定的，按照约定”；二是法院裁量，即“没有约定的，人民法院综合工程规模和工程造价金额、复杂程度等因素确定，但是该期限不得超过承包人提交竣工结算文件之日起一年”。
该一年上限具有双重功能，但二者的规范性质不同。第一重意义是具有规范强制力：即在无约定情形下，人民法院确定的合理期限无论如何不得超过一年。第二重意义是具有参照意义：即立法者通过设定一年上限，表达了在没有特殊情形时一个审计周期不应超过一年的基本判断。这一判断本身并不直接约束当事人的约定自由，不使超过一年的约定当然无效，但为外部规范，包括格式条款、诚实信用、显失公平提供了判断“合理性”的参照坐标。如，当事人约定五年审计期，不等于该约定无效，但主张该约定有效的一方，须在人民法院参照一年基准进行合理性审查时承担更重的论证责任。
（三）第三款：审计介入民事结算的边界
第三款规定，当事人未约定以审计或财政评审为结算依据的，发包人不得单方主张以审计定价。该款延续了2017年全国人大常委会法制工作委员会要求清理“以审计结果作为竣工结算依据”之地方性法规的立场，也与2025年修订的《保障中小企业款项支付条例》“除法律、行政法规另有规定外，机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据”的规定一脉相承。其确认了行政审计在民事诉讼中的基本定位：审计结论在民事诉讼中原则上不具有约束力，其对结算的约束力应当来源于当事人的合意。
四 审计期限约定的效力审查与独立救济
（一）格式条款审查
1.审计期限条款属于附随条款。
格式条款内容控制中存在一项重要限制：因主要给付义务与对价关系属于意思自治和市场竞争的核心，法院不应以内容控制干预对价的实质平衡，这就导致司法机关判断格式条款时，核心给付条款原则上不受内容控制审查，附随条款则须接受全面审查。这一区分在《民法典》第四百九十七条中虽未明示，但学说上普遍承认：合同的主要给付义务属于当事人自由约定的范畴，人民法院不应以内容控制为由干预对价关系的实质平衡。
审计期限条款不涉及“发包人应支付多少工程款”这一主要给付义务，而仅涉及“以何种程序确定工程款数额并在何时完成该程序”，规范的是结算程序的时间安排，而非结算的实质内容。即便审计期限条款被否定，结算的实质标准不受影响。《民法典》第四百九十七条的立法意旨正在于防止格式条款的使用者通过附随条款架空核心给付义务，例如约定十年审计期限，正是通过程序性安排实质剥夺承包人核心权利的典型情形。因此，审计期限条款不受“核心给付条款免于审查”规则的保护，应接受《民法典》第四百九十七条的全面审查。
2.格式条款的识别。
根据《民法典》第四百九十六条第一款，格式条款是“当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款”。在政府投资建设项目中，施工合同通常采用住建部门或地方建设主管部门发布的示范文本，其中专用条款部分的审计条款多由发包人在招标文件中预先拟定，承包人在中标后不具有实质性协商空间，“要么接受，要么放弃中标机会”的缔约格局，体现了格式条款的缔约特征。
3.《民法典》第四百九十七条的适用。
民法典第四百九十七条规定格式条款在下列情形无效：（一）具有本法第一编第六章第三节和第五百零六条规定的无效情形；（二）提供格式条款一方不合理地免除或者减轻其责任、加重对方责任、限制对方主要权利；（三）提供格式条款一方排除对方主要权利。约定五年或十年审计期限，同时触发第（二）项与第（三）项的检验。
第（二）项检验的核心是“不合理地”这一要件，并非一切限制对方权利的格式条款均无效，唯有不合理的限制才无效。判断路径为：先看限制的强度，即审计期的资金占用成本接近对价款请求权的实质性剥夺，再看限制有无正当化事由，即工程项目的审计周期通常与工程复杂程度的比例关系），最后看是否存在其他的替代方式，例如分阶段审计、设定中期结算节点等。
当审计期限约定达到使承包人的价款请求权在事实上无法实现的程度，如约定二十年或三十年，该约定已不仅是“限制”权利，而是“实质排除”权利，应当直接适用第（三）项，无需再审查“不合理”要件。
在法律效果上，审计期限条款一旦被认定为无效格式条款，即视为双方未就审计期限达成有效约定。按照民法典第一百五十六条规定，民事法律行为部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效，此时应当按照《建工解释二》第十三条第二款规定，人民法院将以“承包人提交竣工结算文件之日起一年”作为合理期限的上限。
4.规范冲突的解决。
《建工解释二》第十三条第二款规定“当事人有约定的，按照约定”，《民法典》第四百九十七条规定“不合理的格式条款无效”。当“约定”同时是“不合理的格式条款”时，《民法典》第四百九十七条应当优先。理由在于：《民法典》第四百九十七条作为民事基本法律的效力层级高于司法解释，且格式条款内容控制属于强制性规范，当事人不得通过约定排除。《建工解释二》第十三条第二款“有约定的从约定”隐含的前提是“存在一项有效的约定”，而格式条款无效规则恰恰划定了“有效约定”的边界之一。
（二）“合理期限”的体系解释
《建工解释二》第十三条第二款的规范对象是“前款规定的合理期限”，不是“审计期限”，更不是“任意期限”。“当事人有约定的，按照约定”的完整含义是：当事人对合理期限有约定的，按照其约定确定合理期限，而非当事人约定了任何期限，该期限都自动构成合理期限。倘若采纳“任何约定期限都构成合理期限”的解释，“合理”二字的规范意义即被完全消解。
体系解释层面，第二款“不得超过一年”为判断约定“合理性”提供了参照坐标。立法者将一年设定为无约定情形的默认上限，这一安排同时承载了立法者的价值判断：在常规情形下，一个审计周期不应超过一年。当约定“十年”与立法者设定的一年参照系之间存在巨大偏差时，即构成对该约定“合理性”的表面否定。发包人若要主张该约定构成对“合理期限”的有效约定，应承担“十年在此特定工程中是合理的”的举证责任。
目的解释层面，第十三条的规定目的在于打破“以审计为名、行拖延之实”的困局。倘若认可当事人可以通过一纸约定架空一年上限，规范目的即被瓦解。对第二款前半句的解释，必须受“不得使法律目的落空”这一基本准则的约束。
（三）诚实信用与显失公平
《民法典》第七条规定的诚实信用原则，在《建工解释二》第十三条场景中具有独立于格式条款制度的规范功能。
在缔约阶段，即便审计期限条款经过了个别协商而不构成格式条款，发包人提出一项明显背离行业惯例与项目实际的超长期限，也可能构成对《民法典》第五百条缔约过失责任和第七条诚实信用的违反。该行为的可归责性不仅在于期限长度本身，更在于发包人明知该期限不具有商业合理性而仍将其作为签约条件。
在履行阶段，《民法典》第五百零九条第二款要求当事人“根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务”。在审计结算场景中，发包人的协助义务至少包括：及时向审计机关提交完整的工程资料、积极回应审计机关的查询、在合理期限内完成内部审批流程。违反其中任何一项，均构成对诚信履行义务的违反，也会产生按照《民法典》第一百五十九条“不正当的阻止条件成就的”“视为条件成就”的法律效果。
《民法典》第一百五十一条规定：“一方利用对方处于危困状态、缺乏判断能力等情形，致使民事法律行为成立时显失公平的，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。”显失公平制度在第十三条场景中的独特价值在于：不要求格式条款属性。即便审计期限条款经过了实质性协商，只要发包人利用优势缔约地位约定了客观显失公平的审计期限，承包人仍可依据《民法典》第一百五十一条主张撤销，但需注意第一百五十二条规定的撤销权行使期限为自知道或者应当知道撤销事由之日起一年，且自民事法律行为发生之日起五年内未行使的，撤销权消灭。“显失公平”的判断，需结合工程规模与复杂程度、行业惯例中的审计周期、约定期限与行业惯例的偏离程度、承包人垫资的资金成本，以及发包人设定该期限有无合理商业理由等因素综合考量。
综上，前述结合其他规范对审计期限条款的效力的判断对应三个不同的阶段，格式条款无效适用于目招标文件中的格式审计条款；显失公平适用于协商性合同中的超长期限约定；诚实信用原则结合《民法典》第一百五十九条则适用于发包人恶意拖延审计的履行场景。因此，审计期限是否合理的判断可以从上述三个层面来判断。
（四）《建工解释二》第十三条第一款的独立救济
《建工解释二》第十三条第一款为承包人提供了一条完全独立于“约定审计期限”问题的救济通道：当“承包人有证据证明审计结果或者评审结论与施工合同约定明显不符”时，可直接申请司法鉴定。
这项救济的核心价值在于，它使审计期限约定的效力问题在许多情况下不再起决定性作用。即便人民法院认定约定的五年审计期限有效，且审计在第五年出具了结论，只要结论与合同约定“明显不符”，承包人即可越过“等待五年”的障碍直接获得救济。
实践中，行政审计与合同约定之间的偏差是常态而非例外，审计机关通常采用保守的审减策略，以审计定额标准替代合同约定的市场定价、以保守原则排除合理的变更签证、以合规审查名义实质否定合同约定。这些偏差完全可能达到“明显不符”的程度。承包人的代理人在诉讼中可将此作为重要方向。
五“合理期限”的司法判断
（一）比例原则框架
判断审计期限约定是否合理，可借鉴比例原则的三层递进分析：
1.适当性，即所设定的审计期限是否有助于实现审计制度的正当目的，即确保财政资金使用合规、防止工程价款虚报。如果发包人设定十年审计期限并非出于审计工作的实际需要，而是为了拖延付款，则该期限不满足适当性。
2.必要性，即是否存在更短但仍可实现同样目的的替代方案，例如分阶段审计、重点审计、专项审计。倘若在存在其他替代手段的情况下仍采用最长时限，则约定不满足必要性。
3.狭义性，即约定审计期限给承包人造成的负担，例如资金占用成本、经营困难与发包人通过审计所追求的利益主要是财政资金安全之间，是否处于合理比例。资金占用成本是否远远超出了审计可能防止的有限超额支付。
当一项审计期限约定同时未通过适当性、必要性与狭义比例性三层检验时，人司法机关应认定其不构成对“合理期限”的有效约定。
（二）类型化行业惯例标准
以工程规模和复杂程度为基准，可区分为：普通民用建筑工程（住宅、办公楼）的审计期限；中型基础设施工程（城市道路、中小桥梁）的审计期限；大型复杂工程（大型水利枢纽、跨海通道、特高压输电的审计期限。不同类型的工程以行业惯例偏离度为参考：如果约定审计期限明显超过同类工程在行业中的通常审计周期，该约定即已偏离合理范围。
（三）举证责任
1.关于“约定是否构成合理期限的有效约定”：承包人首先就“约定期限明显超出合理范围”提供初步证据，如同类工程的通常审计周期，随后将举证责任转移至发包人，发包人应证明该约定期限在本案特定情形下具有合理性。
2.关于“延误是否归因于承包人”：《建工解释二》第十三条第一款要求审计未在合理期限出具须“非因承包人原因”。承包人就“已超出合理期限”承担举证责任即可；发包人若主张迟延系因承包人原因，如结算资料不完整导致审计无法推进），应由发包人承担举证责任。这一分配符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十一条确立的举证规范。
六 比较法观察
（一）德国法：格式条款内容控制的经典范式
德国《民法典》第三百零八条至第三百零九条建立了格式条款内容控制体系。第三百零八条第一项明确规定，格式条款为提供方设定“不合理地过长的履行期限”的，即便不当然无效，也应接受合理性审查。德国联邦最高法院在建设工程合同争议中持严格立场：发包人通过格式条款将最终付款与审计完成无限期绑定的，该条款因不合理地损害承包人利益而无效。
德国学理还区分出“透明度原则”：如果一项关于履行期限的条款措辞含糊，使相对方无法预见实际履行的时间范围，该条款本身即因违反透明度要求而无效。在我国审计期限场景中，如果合同仅笼统约定“审计完成后付款”而未设定任何时间限制或框架，该约定因不满足透明度要求应受审查。
（二）FIDIC合同条件：程序性时限的独立性
FIDIC合同条件在国际工程实践中被广泛采用。以2017版红皮书为例，第14.6条与第14.7条对竣工结算设置了严格的时限框架：工程师在收到最终报表后28天内发出支付证书，雇主在收到支付证书后56天内付款，整个结算周期控制在三个月以内。
FIDIC体系的核心逻辑在于：程序性时限具有独立性，不受实质性争议影响。即便雇主对结算金额有异议，也不得以此为由拖延付款，争议金额应当通过独立机制另行处理。
（三）日本法：事后审计的制度安排
日本《公共工事标准请负契约约款》第三十二条规定：发包方应在收到竣工结算文件后14日内审查，审查完成后30日内支付工程款。对于政府投资项目，尽管有《会计法》上的审计要求，但审计被安排在付款之后进行，而非作为付款前提。
日本法的定位值得关注：审计的功能是“事后监督”而非“前置审批”，这实际上消除了“以审计为结算依据”引发的全部期限问题。我国虽未采纳这一模式，但日本经验提示了一个方向性的制度改进可能。
七 实务操作建议
对发包人而言：
1.合理设定审计期限。根据工程类型设定务实期限（普通工程六至十二个月，大型复杂工程十二至十八个月），并附以分阶段时间节点（资料初审期、现场复核期、初稿出具期、终稿确认期），增强期限约定的合理性与可执行性。
2.为非标准期限预留正当化理由。确因工程特殊性需要约定超过一年审计期限的，应在合同附件或会议纪要中明确记录设定的具体理由，建立合理性检验的抗辩基础。
3.降低格式条款风险。将审计期限条款纳入中标后合同谈判阶段的专用条款，而非招标文件通用条款，保留双方协商的书面记录，削弱“格式条款”属性。
4.预设超期处理机制。在合同中约定：若审计因发包人原因在约定期限内未完成，承包人可按送审价的一定比例如80%至90%先行获得部分支付，待审计完成后再行结算差额。这既保留审计制度的监督功能，又避免对承包人资金链的打击。
对承包人而言：
1.签约阶段书面记录异议。审计期限条款为格式条款且期限过长的，应在签约前后通过投标澄清函、合同谈判纪要、签约前书面声明等方式记录承包人的异议。该记录在日后诉讼中可作为“条款未经实质性协商”的证据，强化格式条款主张。
2.争取写入保护性条款。在合同谈判中争取加入“审计机关在约定期限届满后三个月内仍未出具审计结论的，视为发包人认可承包人提交的竣工结算文件，以送审价作为结算依据”。即便谈判未成功，谈判过程的记录也可作为辅助证据。
3.固化结算文件完整性。提交竣工结算文件时，要求发包人在签收单上确认“结算资料完整、符合合同约定的资料提交要求”。这封堵了发包人在诉讼中以“承包人提交资料不完整”为由主张迟延归因于承包人的常见抗辩路径。
八、结语
1.法释〔2026〕12号第十三条以“合理期限”为核心：有约定的，按约定确定合理期限；没有约定的，以承包人提交竣工结算文件之日起一年为上限。
2.将审计结算条款定性为附条件的法律行为而非附期限，使《民法典》第一百五十九条得以适用，为承包人提供了独立于“合理期限”的救济通道。“有约定的从约定”中的“约定”，须依次接受格式条款内容控制、“合理期限”的体系解释以及诚实信用与显失公平原则的审查；即使约定经审查有效，承包人仍可依第十三条第一款获得独立救济。由此，“有约定的从约定”不至被理解为“有约定即可架空法律”。
3.发包人以五年或十年审计期限规避一年上限的意图，并不因第十三条本身而当然无效，但该约定将面临来自民法典格式条款控制、诚实信用、显失公平以及《民法典》第一百五十九条的多重挑战，在诉讼中处于较为脆弱的地位。最终是否被否定，取决于约定形成的方式是否格式条款、期限长度与工程实际的比例关系，以及发包人在履约中是否积极推动审计等各案因素。
4.对实务工作者而言，关键在于超越“一年与否”的表层判断，在格式条款识别、合理期限论证、请求权基础选择与举证责任分配四个环节上做到精细化。