靴子落地？—《民办教育促进法实施条例》发布稿评述

自司法部和教育部于2018年8月提请国务院审议的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（“《送审稿》”）公布后，各方对《民办教育促进法实施条例》最终稿的内容以及何时公布有很多猜测。近日，部分媒体发布了国务院办公厅在2021年4月8日印发的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（2021年4月7日修订）（“《条例》”）全文。如《条例》内容属实，这意味着审查历时近三年的《民办教育促进法实施条例》终于落地，并将于2021年9月1日正式施行。《条例》全文共九章68条，对《送审稿》的条款进行了不同程度的修改。
《条例》明确了《民办教育促进法》颁布后一些备受关注的实施层面的问题。本文将重点分析《条例》对《送审稿》的以下几方面的修改：（1）调整开办民办学校的限制并鼓励开展职业教育；（2）调整对集团化办学的限制；（3）明确在线教育关于办学许可的要求；（4）删除学历教育的最低注册资本要求以及营利性民办学校的筹备期出资要求；（5）拓宽收费限价的适用范围；（6）禁止实施义务教育的民办学校进行关联交易（点击阅读原文查看《民办教育促进法实施条例》法条对比版）。
一、调整开办民办学校的限制、鼓励开展职业教育
（一） 调整公办学校举办民办学校的限制、鼓励开展职业教育
《送审稿》规定“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校”，《条例》第4条明确仅是“实施义务教育”的公办学校才适用上述限制，放宽了限制。此外，《条例》明确实施职业教育的公办学校办学“可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校”。这一规定契合了国务院新闻办在今年3月31日关于“深入贯彻‘十四五’规划，加快建设高质量教育体系”的新闻发布会上明确的鼓励开展职业教育的政策[1]。《条例》新增加的第9条，即“国家鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法举办或者参与举办实施职业教育的民办学校”，也体现了这一政策导向。
此外，《条例》进一步明确了公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的，不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益。
（二） 地方政府开办义务教育民办学校的限制
《条例》第8条增加“地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校”的办学限制。
二、调整对集团化办学的限制
《条例》整体删除了《送审稿》中提出的“集团化办学”的概念，但保留了“同时举办或者实际控制多所民办学校”的概念及相关情形下的监管限制。虽然《条例》并未对“多所”进行进一步定义，但较《送审稿》而言，相关要求的适用范围更为明确。
此外，《送审稿》明确“同时举办或者实际控制多所民办学校的，不得改变所举办或者实际控制的非营利性民办学校的性质，直接或者间接取得办学利益”，从根本上强调了非营利性民办学校的非营利性质。
值得注意的是，《送审稿》规定“实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校”，我们理解立法原意是限制集团办学扩张兼并经营非营利学校。而《条例》修改为“任何组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校”，限制的对象从“集团化办学机构”扩大到“任何组织和个人”，似乎意味着对这类民办学校的正常收购也被禁止。但这与《条例》中关于民办学校的出资人变更规定有冲突，后续如何具体实施还有待观察。
三、明确在线教育的办学许可要求
针对业界普遍关心的在线教育监管问题，《条例》第16条对《送审稿》也进行了较多调整：
（一） 鼓励在线教学发展
《条例》明确了“国家鼓励民办学校利用互联网技术在线实施教育活动”的原则。
（二） 明确要求取得办学许可证
《送审稿》根据教育的内容区分在线教育机构是否需要取得办学许可证，即在线实施学历教育的民办学校需要取得办学许可证，在线实施培训教育活动、实施职业资格培训或者职业技能培训活动的机构则不需要取得办学许可证。而《条例》明确规定，所有“利用互联网技术在线实施教育活动的民办学校”均应当取得相应的办学许可。本次修改解决了在线“实施语言能力、艺术、体育、科技、研学等有助于素质提升、个性发展的教育教学活动”（根据《送审稿》无需取得办学许可证）与在线“实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动”（根据《送审稿》需取得办学许可证）的范围存在交叉重叠的问题，但同时对在线教育机构提出了更高的证照合规要求。但目前实践中适用于线下教育机构的办学许可证申请要求（如场地面积要求）并不完全适合线上教育机构，因此提供在线教育的民办学校（尤其是教育培训机构）是否会适用特别的办学许可证，其申请程序、审批机关的级别是否会与一般线下民办学校的办学许可证有所不同，还有待观察。
（三） 互联网安全管理制度和保护措施
《条例》也对在线教育机构的数据安全和合规提出了明确的要求，包括：应当依法建立并落实互联网安全管理制度和安全保护技术措施，发现法律、行政法规禁止发布或者传输的信息的，应当立即停业传输，采取消除等处置措施、防止信息扩散，保存有关记录，并向有关主管部门报告。
（四） 外籍人员管理
《条例》特别强调，外籍人员利用互联网技术在线实施教育活动，应当遵守教育和外国人在华工作管理等有关法律、行政法规的规定。
四、删除学历教育的最低注册资本要求以及营利性民办学校的筹备期出资要求
《条例》第21条删除了《送审稿》中关于开办民办学校的最低注册资本要求（即“实施高等学历教育的，注册资本最低限额为2亿元人民币；实施其他学历教育的，注册资本最低限额为1000万元人民币”），仅要求民办学校开办资金、注册资本应当与学校类别、层次、办学规模相适应。
《条例》同时取消了“营利性民办学校批准筹设时，举办者实缴资金到位比例应当不低于注册资本的60%”的要求，仅要求民办学校正式设立时，开办资金、注册资本应当缴足。
五、拓宽收费限价的适用范围
《条例》第42条将适用政府限价的对象由《送审稿》中规定的公办学校参与举办、使用国有资产或者接受政府生均经费补助的“民办幼儿园、义务教育学校”拓展到公办学校参与举办、使用国有资产或者接受政府生均经费补助的“非营利性民办学校”。
《条例》同时删除了“民办培训教育机构根据培训内容合理确定收费标准和收费周期，并应当按照国家有关规定规范预付费管理，建立相应的风险防范机制”的规定。
六、禁止实施义务教育的民办学校进行关联交易
《条例》第45条承袭了《送审稿》中对关联交易信息披露、监督管理等方面的要求。值得注意的是，《条例》新增“实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易”的要求，我们理解这是为了杜绝提供义务教育的民办学校在享受财政和税收优惠的同时向其关联方输送利益的现象，该规定也进一步封堵了以VIE协议控制义务教育民办学校的安排。此外，《条例》要求按年度对非营利性民办学校与利益关联方的关联交易进行审查。
对于“利益关联方”的定义，《条例》增加了“校长”“财务负责人”及与其存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或者个人作为利益关联方。
[1] http://www.moe.gov.cn/jybxwfb/moe2082/2021/2021zl25/sl/202104/t20210401523824.html.