刑事辩护全覆盖背景下法律援助制度完善路径

摘 要：在刑事辩护全覆盖的背景下，刑事法律援助作为其中重要一环受到广泛关注。《法律援助法》扩大了法律援助范围，同时鼓励法律资源跨区调动、保障资金来源，这对推动刑事辩护全覆盖具有重要意义。但整体而言，法律援助工作仍有进步空间。第一，应进一步扩大法律援助范围，逐渐实现法律援助全覆盖。第二，应注重审前阶段的法律援助，规定指派辩护中法援律师介入程序阶段。第三，应提高法律援助质量，建立完善的法律援助辩护质量的监控体系。以期更好地保障受援者的合法权益，达到社会效益和法律效益的有机统一。
关键词：刑事辩护全覆盖 法律援助制度 完善路径
一、问题的提出
自改革开放以来，我国法律援助制度一直是法治建设的焦点。2003年《法律援助条例》颁布，其以行政法规的形式首次对我国法律援助制度进行了较为详细的整体性规定。而通过刑事诉讼法的历次修订，我国刑事法律援助制度科学化水平也不断推进，被追诉人的人权司法保障水平得到了巨大提升。2012年《中华人民共和国刑事诉讼法》的修改，扩大了援助对象，丰富了援助案件类型，标志着我国刑事法律援助制度更加完善。近年来，党中央特别重视法律援助工作。在中央所推动的司法体制改革中，一直把法律援助工作改革列为重要的改革任务。[①]而在2017年10月，最高人民法院、司法部发布了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，大力推行刑事审判阶段的律师辩护全覆盖。而刑事案件律师辩护全覆盖实质上意味着刑事法律援助全覆盖，二者是目的与手段的关系。[②]在此背景下，法律援助制度被赋予了新的内涵。
2021年8月20日，《中华人民共和国法律援助法》经由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议表决通过，并将于2022年1月1日起施行。《法律援助法》的颁布，可以看作是对过去近二十年《法律援助条例》时代的实务经验总结，并对此前存在的问题进行了回应和改善。作为法律援助迎来新时代的标志，《法律援助法》扩大了法律援助范围，同时通过多种途径提高法律援助质量，这无疑有利于完善法律援助制度本身，同时也对推动刑事辩护全覆盖具有重要意义。但我们也应当看到，目前我国刑事案件律师辩护率仍不足30%[③]，而刑事辩护全覆盖意则意味着要为剩下70%没有律师辩护的案件提供法律服务。法律援助质量问题同样值得注意，目前对于法律援助质量评价标准较为原则和模糊，且对于低质量的刑事法律援助给受援人造成的不利诉讼后果并没有设置救济的途径。[④]因此，无论在理论和实务当中，我国对于法律援助制度都还有诸多问题亟待解决，需要在《法律援助法》的基础上，从立法和司法两方面加以完善。
二、《法律援助法》对刑事辩护全覆盖的回应
（一）法律援助范围的扩张
法律援助的范围很大程度影响刑事案件的律师辩护率，因此，法律援助范围的扩张是刑事辩护全覆盖的必然要求。司法部副部长熊选国就刑事辩护全覆盖接受记者采访时也指出：“目前刑事案件辩护率偏低,一些犯罪嫌疑人、被告人的合法权益得不到有效维护。司法行政机关要采取措施，扩大刑事辩护法律援助的范围，推动实现刑事辩护的全覆盖”[⑤]
相较于《法律援助条例》，《法律援助法》主要对残疾人士等特殊人群和死刑复核案件的法律援助范围进行了扩大。首先是对于特殊人群，以残疾人士为例，《刑事诉讼法》和《法律援助条例》对于残疾人士的法律援助范围表述为“盲、聋、哑人”，而《法律援助法》则表述为“视力、听力、言语残疾人”，其身体相关机能并不需要完全丧失，程序较轻。显然，《法律援助法》对于残疾人士的法律援助范围有所扩大。残疾人自2003年《法律援助条例》颁布之初就是法律援助所特别关注的人群，但在2003-2015年间，残疾受援人只占所有受援人的6%左右。[⑥]《法律援助法》的这一变动，不仅有利于更好地保障残疾人士的利益，使法律援助更好地关照特殊人群，也是国家“尊重和保障人权”的具体体现。其次是将死刑复核案件纳入指派辩护范围，长期以来，我国死刑复核辩护率低，[⑦]据学者统计，2014年至2016年，中国裁判文书网上公布的255个死刑复核案例中，有聘请辩护律师参与的仅22例，占比8.63%，也即91．37%的死刑复核案件中被告人没有律师辩护。[⑧]而死刑本身一旦出错，难有挽回余地，许多冤假错案的发生也是源于辩护权的缺失。因此在2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善法律援助制度的意见》，提出建立法律援助参与死刑复核案件办理工作机制。而《法律援助法》则是以法律的形式将该意见予以固定，无疑是对法律援助范围和刑事辩护覆盖范围的一次重大补足。
（二）鼓励法律服务资源跨区域流动
我国目前存在区域间法律援助水平不均衡的问题。有学者指出，以不在试点范围内的某省2018年1-5月基层人民法院审理的一审刑事案件3630个数据为样本，发现所有刑事案件的辩护率为19.8%，其中普通程序审理案件的辩护率约为29.7%，而法律援助辩护仅有十余起。可以看出，非试点地方的辩护率仍然处于比较低的水平，这与我国刑事辩护全覆盖的要求还有相当的距离。[⑨]
笔者认为，刑事辩护全覆盖不仅应当是法律意义上的，也应当是社会意义上的，也即法律援助应当保持区域均衡。我国城乡间、东西部区域间法律服务资源差距显著，经济发达的地区法律服务资源更为丰富，经济欠发达地区则略显匮乏。这表现为各省间人均法律援助经费差异较为显著，一方面，人口较少的省份人均法律援助经费较高，如2018年人均法律援助经费最高的青海省 6.57 元是最低河北省0.82的8倍多，另一方面，除个别人口少的省份，人均法律援助经费高的省份仍是经济较为发达的地方。[⑩]针对这一问题，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，其提出统筹利用中央财政转移支付资金等资金渠道，加强公共法律服务经费保障，并对欠发达地区特别是革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区予以倾斜。建立健全法律服务资源依法跨区域流动制度机制，支持欠发达地区律师事务所建设，鼓励律师事务所等法律服务机构到欠发达地区设立分支机构。《法律援助法》则是对该意见进一步完善，其第十八条提出，“国家建立健全法律服务资源依法跨区域流动机制，鼓励和支持律师事务所、律师、法律援助志愿者等在法律服务资源相对短缺地区提供法律援助。”此举通过综合运用政府、市场、社会三方力量，尽量缩小不同区域间的法律援助水平差距，从而达到刑事辩护社会意义上的全覆盖。
（三）保障资金来源
“保障公民和有关当事人的合法权益，保障法律正确实施，维护社会公平正义”是所有法律工作者的理想和信念，也是《法律援助法》的立法宗旨。但法律援助不能仅靠法律服务提供者的理想信念作支撑，刑事辩护全覆盖也要求辩护既然覆盖面广，也要质量高。在《法律援助条例》中，法律援助资金主要来源于政府财政支持和社会捐赠，直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门则是根据需要确定本行政区域的法律援助机构。总体而言，我国法律援助经费尤其是刑事法律援助经费投入仍非常低。在一些发达国家，法律援助经费在财政支出的占比一般在0.1%－1%之间，如英国和荷兰占到1%。而我国2018年政府一般公共预算支出220906 亿元，法律援助经费仅占全国财政一般公共预算支出的0.012%。[11]。即便以我国法律援助经费最高的2011年为例，法律援助经费也只占全部财政收入的0.0122% ，这一比例仅仅是日本的1/10，是丹麦的1/50，是英国、荷兰等国家的1/100。[12]当前，人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾已经转化为我国社会的主要矛盾。可见，现有的法律援助经费比例已经不再适应时代的要求。
《法律援助法》对法律援助律师的补贴标准进行修改和完善。首先是将法律援助经费纳入政府财政预算，规定法律援助经费的固定来源，确保法律援助资金相对充足。其次是鼓励和支持企业事业单位、社会组织和个人等社会力量，依法通过捐赠等方式为法律援助事业提供支持；对符合条件的，给予税收优惠。当然，从域外国家经验来看，大部分国家法律援助经费由政府财政承担。我国法律援助经费仍有赖于国家的大力投入，并以社会捐助为补充。充足的资金保障，是推动法律工作者积极参与刑事辩护全覆盖的物质基础。而合理的补贴与适当的奖励机制是法律援助制度的坚实基础，也是推动法律援助律师提高法律援助质量的内生动力。
三、刑事法律援助全覆盖的发展方向
（一）进一步扩大法律援助范围
刑事诉讼的历史，就是辩护权不断扩大的历史。[13]刑事辩护全覆盖是对于刑事法律援助制度改革所设立的一个目标。在此背景下，法律援助范围扩大尤其是通知辩护的范围扩大是其应有之义。
目前，大部分学者主张将应将简易程序中可能判处3年有期徒刑以上刑罚的案件纳入指定辩护。例如：陈光中教授认为，简易程序审理的案件要求事实清楚、证据确实充分且被告人认罪，而被告人不具有专业知识且无法获知案件信息无法认定案件是否符合要求，需要律师辩护。并且简易程序但不代表案情简单，且重罪案件纳入法律援助辩护符合国际发展趋势。[14]张建伟教授认为，我国强制性指定性辩护的适用范围虽然延伸到了侦查阶段，但不可否认的是这一范围仍然过窄，对于在审判阶段可能判处3年以上有期徒刑的被告人在没有委托辩护人的情形下都应当实行强制辩护。[15]也有学者在此基础上对于援助范围进一步扩大，例如汪海燕教授认为，对于在认罪认罚协商程序中没有律师提供帮助的犯罪嫌疑人、被告人，无论其是否提出申请，均应为其提供法律援助。[16]
笔者认为，当前可以将简易程序中可能判处3年有期徒刑以上刑罚的案件纳入指定辩护作为下一步扩大法律援助范围的改革目标。随着认罪认罚制度的建立和完善，目前我国基层法院处理案件以简易、速裁程序为主。从理论层面来说，将简易程序中可能判处3年有期徒刑以上刑罚的案件纳入指定辩护是实现刑事辩护全覆盖的必然要求。从实务层面来说，我国刑事案件判处3年有期徒刑以下的占 80%左右。[17]而在约20%可能判处3年以上有期徒刑的案件当中，还有相当一部分可能采取委托辩护的方式，则现有的法律服务资源是有能力予以刑事辩护法律援助。此外，浙江省高级人民法院曾发函要求，对于可能判处3年以上有期徒刑或者3年以下有期徒刑但被告人不认罪且没有委托辩护人的，法律援助机构应当为其提供法律援助辩护[18]，可见我国部分地区已经有了实务经验。
法律援助范围的扩大应当充分考虑社会现实，要结合我国目前的法律援助服务资源承受能力稳步推进。笔者较为赞同吴羽教授将刑事法律援助全覆盖分为三个目标，近期目标是将刑事法律援助覆盖于犯罪嫌疑人、被告人可能被判处 3 年以上有期徒刑以及犯罪嫌疑人、被告人可能被判处 1年以上有期徒刑的案件；中期目标即刑事法律援助覆盖于犯罪嫌疑人、被告人可被判处有期徒刑以上的案件。长期目标即刑事法律援助覆盖于所有犯罪嫌疑人、被告人，即使犯罪嫌疑人、被告人可能被判处缓刑或者单处附加刑等，也应获得法律援助。[19]显然，法律援助事业并非一朝一夕可获全功，需要法律工作者的日积月累来逐步实现。
（二）规定指派辩护中法援律师介入程序阶段
我国《法律援助法》并未明确规定犯罪嫌疑人、被告人获得法律援助的程序阶段，而律师辩护全覆盖也主要集中于审判程序。2018年侦查阶段、审查起诉阶段、审判阶段通知辩护案件数分别为 53853件、79993件、278192件，分别占通知辩护案件总数的13.1%、19.4%、67.5%。[20]可见，通知辩护案件集中于审判阶段，而侦查阶段是其中占比最小的。但刑事法律援助全覆盖应是指刑事诉讼中所有的犯罪嫌疑人、被告人，在任何诉讼阶段，只要没有委托辩护人，国家就应为其提供法律援助服务。[21]同时，侦查阶段本身就具有封闭性，侵犯犯罪嫌疑人、被告人权利，导致冤假错案发生的刑讯逼供等行为往往发生在侦查阶段。尽管我国目前确立了“以审判为中心”的司法改革重点，但并不意味着要忽略审前程序在整个刑事诉讼程序中的地位和作用。
此外，尽管我国指派辩护的适用范围延长至侦查阶段，但并不意味着毫无纰漏。《刑事诉讼法》第三十五条规定，公安机关和检察机关对于可能判处无期徒刑、死刑的等特殊群体负有应当通知的义务。从该条文可以解读出，法律援助律师理论上可以在审前阶段介入。但尚未有法律规定，指派辩护中的法律援助律师应当介入的程序阶段或时间。也即可能出现公安机关、检察机关在侦查阶段或审查起诉阶段确已通知法律援助机构指派律师进行辩护，但法律援助律师直到审判阶段才开始介入案件。这显然不符合法律援助的目的，而正如前文所述，在审前程序犯罪嫌疑人、被告人权利容易收到侵犯，尤其是指派辩护的对象其合法权利本身极为重要或极易被侵犯。因此，应当保障法律援助律师在审前阶段即介入案件。笔者认为，应当规定指派辩护中法律援助律师的介入阶段，即被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日。如此，既合乎《刑事诉讼法》关于律师介入刑事案件时间的规定，也更有利于保障受援人的合法权利。
（三）建立完善的法律援助辩护质量的监控体系
质量是制度的生命线。法律援助质量无法保障，制度也就形同虚设，刑事辩护全覆盖也将有名无实。目前，我国法律援助范围正在不断扩大。要想法律援助制度达到预期效果，法律援助辩护质量的监控体系就必不可少，笔者认为可以通过制定更为详细的法律援助质量评估标准、运用好法律援助志愿者、层次化的法律援助体系这三个方面以促进法律援助质量的整体提高。
第一，制定更为详细的法律援助质量评估标准。我国对于法律援助的质量评估工作十分重视，早在2012年，司法部法律援助中心就开始组织开展法律援助案件质量评估试点工作。2019年2月25日，司法部发布《全国刑事法律援助服务规范》，其中规定了刑事法律援助服务原则、值班律师法律帮助、刑事法律援助和服务质量控制的基本要求等。《法律援助法》第五十七条规定了司法行政机关加强法律援助服务监督，制定法律援助服务质量标准的义务，并指出由第三方进行定期质量考核。而《法律援助法》第五十九条则可以视为对考核内容的原则性规定，即应当运用庭审旁听、案卷检查、征询司法机关意见和回访受援人等措施综合认定。上述两条规定无疑为质量评估的标准提供了制定思路，与此前相比实为很大的司法进步。
笔者认为，下一步应在《法律援助法》所规定的内容基础上进一步探索建立详细的质量评估标准。例如刘仁琦教授就提出了在“人本主义”、系统性与差异性等原则指导下，选任经验丰富的社会律师或具有实务经历的高校及科研机构的专家作为评估主体，以委托与授权、会见、阅卷、庭前辩护、参与庭审、辩护词、职业道德、结案归档等八项内容为一级评估指标的质量评估具体标准。[22]同时设立奖惩机制，推行案件补贴差别制度，通过差异化的办案补贴，将办案质量和办案补贴挂钩，发挥法律援助补贴的正向或负向激励作用。
第二，运用好法律援助志愿者。《法律援助法》第十七条将高等院校、科研机构中从事法学教育、研究工作的人员和法学专业学生纳入法律援助服务主体当中，并以法律援助志愿者的身份提供法律咨询、代拟法律文书等法律援助工作。这无疑是《法律援助法》的亮点和创新点所在，不仅有利于提高法律援助质量，也是提升我国法学整体水平的有益尝试。仅就法学生为例，2011年至2015年，法学本科生毕业人数分别117923、121634、122676、129800、131285 人，法学研究生( 硕士、博士) 毕业人数分别为37086、40840、40375、39390、39396人。[23]如果算上在读的法学专业学生，可以说这是法律援助队伍中不可小觑的后备力量。
笔者认为，高等院校的科研工作者尤其是法学专业学生相较于执业律师有以下三大优势：首先是具有较为深厚的理论基础，并在不断的学习过程中能够对于理论知识保持更新，对于一般法律问题具有解决能力。其次是生活与经济压力相对较小，能够有充足的时间和经历对待法律援助问题，这将有利于法律援助质量的提高。最后是作为我国法律事业的后备军，该主体虽然理论知识深厚，但缺少实务经历，通过法律援助志愿工作能够使其了解我国法律在实务中的运行状况，有利于其对我国法律理论和实际进行整体把握，从而提高我国法学整体水平。同时，可以探索将法律援助案件进行分流，由法学专业学生处理一般性法律问题，提供基础法律咨询和帮助；由执业律师处理较为复杂的法律案件，完成刑事辩护和代理等工作；而法学专家、科研工作人员可以对司法实务中的疑难案件进行法律援助。从而使所有法律援助主体有机结合，提高法律援助质量和援助效率，推动刑事法律辩护全覆盖。
第三，构建层次化的法律援助体系。当前，我国法律援助体系主要由值班律师和辩护援助律师构成，而构建层次化法律援助体系的关键就在于完善值班律师与援助辩护律师之间的衔接机制。2017年，两高三部发布了《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，其规定只要犯罪嫌疑人、被告人提出法律帮助请求的，办案机关就应当通知值班律师为其提供法律帮助，而值班律师的职责主要是为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助。可见，值班律师为当事人提供初步性的法律服务，援助辩护律师主要为当事人提供法庭辩护服务。前者工作重心主要在审前阶段，后者工作重心主要在庭审阶段。且值班律师主要适用于犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的简易程序和速裁程序案件，而援助辩护律师则范围更广，指派辩护律师主要适用于程序更为繁杂的重罪案件。
但这并不意味着值班律师和援助辩护律师并无交集。事实上，值班律师往往最先接触犯罪嫌疑人、被害人，对于犯罪嫌疑人的态度更早了解。同时，值班律师也被赋予阅卷权，对于案件事实有所了解。在符合法定情形时，值班律师负有义务及时通知办案机关及法律援助行政部门，同指派的辩护律师交接工作，进行案件事实及证据的交流，协助辩护律师快速了解案件事实。[24]此外，值班律师和援助辩护律师还能形成分工协作关系，由值班律师主要负责认罪认罚的轻罪案件，援助辩护律师负责不认罪认罚及重罪案件。如此进行案件分流，有利于提高法律援助效率和质量。
结语
“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”[25]在新时代的号角下，法律援助制度这一艘大船已经扬帆起航，前路虽然可能有惊涛骇浪，但法律援助制度的未来并不取决于“乌托邦”式的预言，而是有赖于社会的宏观要求和法律工作者的切身实行。我们应当相信，在刑事辩护全覆盖的大背景下，我国法律援助事业大有可为。也应当相信，在吾辈法律工作者的共同努力下，“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”这一司法工作目标定能完成。
[①] 樊崇义：《我国法律援助立法与实践的哲理思维》，载《江西社会科学》，2021年第6期。
[②] 吴羽：《论刑事法律援助全覆盖》，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》，2021年第8期。
[③] 王迎龙：《论刑事法律援助的中国模式———刑事辩护 “全覆盖”之实现径路》，载《中国刑事法杂志》，2018年第2期。
[④] 董蒙蒙：《论审判中心主义下的辩护质量———以法律援助中的指派辩护为视角》，载《黑龙江生态工程职业学院学报》，2018年第2期。
[⑤] https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1565735602511090&wfr=spider&for=pc。
[⑥] 张万洪、丁鹏：《中国残疾人平等获得司法保护研究报告》，联合国开发计划署，2016年，第12页。
[⑦] 贺红强：《死刑复核程序指定辩护的困境与路径》，载《社会科学家》，2020（8）。
[⑧] 吴宏耀、张亮：《死刑复核程序中被告人的律师帮助权———基于255份死刑复核刑事裁定书的实证研究》，载《法律适用》，2017（7）。
[⑨] 王林林、刘仁文：《我国刑事法律援助制度的现状反思与完善思路———审判中心改革的视角》，载《江西社会科学》，2019年第3期。
[⑩] 王勃：《法律援助经费保障制度实证研究》，中国政法大学，2020年。
[11] 李雪莲、夏慧、吴宏耀：《法律援助经费保障制度研究报告》，载《中国司法》，2019年第10期。
[12] 陈永生：《刑事法律援助的中国问题与域外经验》，载《比较法研究》，2014年第1期。
[13] ［日］田口守一：《刑事诉讼法》，刘迪等译，法律出版社， 2000年第89页。
[14] 陈光中、褚晓囡：《刑事辩护法律援助制度再探讨——以<中华人民共和国法律援助法（草案）>为背景》，载《中国政法大学学报》，2021年第4期。
[15] 张建伟：《审判中心主义的实质内涵与实现路径》，载《中外法学》，2015年第4期。
[16] 汪海燕：《完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度》。［EB/OL］.https：//www.chinacourt.org/article/detail/2017/04/id/2822305.shtml。
[17] 陈光中、张益南：《推进刑事辩护法律援助全覆盖问题之探讨》，载《法学杂志》，2018年第3期。
[18] 陈光中、歩洋洋：《审判中心与相关诉讼制度改革初探》，载《政法论坛》，2015年第6期。
[19] 吴羽：《论刑事法律援助全覆盖》，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》，2021年第8期。
[20] 樊崇义、施汉生：《中国法律援助制度发展报告No.12019》，社会科学文献出版社，2019：36。
[21] 吴羽：《论刑事法律援助全覆盖》，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》，2021年第8期。
[22] 刘仁琦：《我国刑事法律援助案件质量评估体系研究》，载《中国刑事法杂志》，2020年第3期。
[23] 王迎龙：《论刑事法律援助的中国模式———刑事辩护 “全覆盖”之实现径路》，载《中国刑事法杂志》，2018年第2期。
[24] 王迎龙：《论刑事法律援助的中国模式———刑事辩护 “全覆盖”之实现径路》，载《中国刑事法杂志》，2018年第2期。
[25] （明）张居正：“请稽查章奏随事考成以修实政疏”