不动产征收中行政行为的可诉性

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条规定，“……公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”因此，判断行政行为是否具有可诉性的标准是：行政行为是否对行政相对人的权利义务产生实际影响。
一 内部文件不具有可诉性
可诉的行政行为必须具有法效性，即行为直接对外发生法律效果。所谓“直接”，是指法律效果必须直接对相对人发生，导致法律关系的发生、变更或消灭。所谓“对外”，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果。行政机关之间或行政机关内部的请示报告等内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。换言之，如果行政行为的效力仅停留在行政内部领域，并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响，则不具有可诉性。
裁判案例：（2016）陕行终414号
裁判观点：上诉人请求确认延安市国土局违法行为的诉讼请求。经查，其依据《收回高坡经济适用房国有土地使用的请求》提起该项诉请，但上述《请求》属于行政机关的内部文件，不具有可诉性；其提交的延安市人民政府文件延政发[2013]29号《关于收回高坡经济适用房小区国有土地使用权的通知》，延安市国土局不是该《通知》作出的主体。上诉人就此以延安市国土局起诉不符合法律规定。
二 征收决定的前置行为不具有可诉性
作出征收决定所依据的行政行为，称为征收决定的前置行政行为。
1.征收补偿方案不具有可诉性
集体土地及地上房屋征收与补偿是多阶段、多步骤、多程序行为，其中何种阶段、何种行政行为具有可诉性，应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》及其相关司法解释中是否对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的标准来判断。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”据此，征收补偿方案通常是对拆迁部门、搬迁对象、安置方式、补偿标准等在被征收范围内进行的公式与告知行为，是搬迁安置程序中的宣传动员和预先告知行为，属于征收行为中的一个阶段性环节，不对被征收人的权利义务产生实质性影响，因而不具有独立的可诉性。
裁判案例：（2019）陕行终648号
裁判观点：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”据此，制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需继续推进实施。通常，补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点；产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。因此，被诉补偿安置方案作为不对牛某产生实际影响的行为，不具有可诉性。
2.征收决定公告不可诉
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。征收决定公告是将征收决定规定的征收事项，在不改变其内容的情况下予以公示，属于告知行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收决定行为，而非征收决定公告行为。因此征收决定公告行为原则上属于不可诉的行为。
裁判案例：最高院2692、2693、2695、2703号裁定书
裁判观点：再审申请人主张本案一、二审擅自改变申请人的诉讼请求，未审查2-5号征收决定公告，而是针对2-4号征收决定作出判决，审理程序错误。本案中，芙蓉区区政府作出的2-5号征收决定公告是对2-4号征收决定的一种公开方式，结合再审申请人一审起诉状所载明的理由及请求，再审申请人提起复议及起诉时请求审查2-5号征收决定公告，实质上是对2-4号征收决定不服。因此，本案被诉的行政行为应是芙蓉区政府作出的2-4号征收决定。因此，一、二审对2-4号征收决定作为被诉行为进行审理并无不当。在本院询问过程中，经过本院的当庭释明，申请人亦已明确其起诉请求为撤销芙蓉区政府作出的2-4号征收决定行为。一、二审法院就芙蓉区政府作出的2-4号征收决定合法性进行全面审查，符合法律规定，审理程序合法。
3.特殊情况下征收决定公告可诉
土地征收公告一般情况下是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项予以公示告知的行为，对相对人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼案件的受案范围。但如果公告内容为相对人创设权利义务，起到替代征收决定的作用的，则具有可诉性，人民法院应对公告内容进行合法性审查，而不应以公告不可诉为由驳回原告的起诉。
裁判案例：（2019）最高法行申3656号
裁判观点：本案中，唐河县政府作为征地实施机关，作出的唐政土公字〔2014〕005号征收土地公告中涉及征收宗庄组土地11.7207公顷，该土地面积与河南省人民政府征地批复批准的“宗庄组0.1461公顷”不符。唐河县政府一、二审中述称系因测量误差导致前述宗庄组征收土地面积不符，亦认可实际征收宗庄组11.7207公顷土地，其中包含本案所涉许媛媛的承包经营土地。许媛媛认为唐河县政府征收土地公告中涉及征收宗庄组土地面积超出征地批复批准面积，侵犯其承包经营权，提起本案诉讼，该征收土地公告具有可诉性，许媛媛亦具有原告主体资格。本案系针对征收实施行为提起的诉讼，而非针对征收土地批准行为，故唐河县政府为本案适格被告。
三 执行征收决定行为的可诉性
有关执行征收决定的行为，主要是指行政机关依据人民政府的征收决定办理的注销房屋登记、土地使用权登记或者收缴房屋权属证书、土地使用权证书等行为。对被征收人及其利害关系人的权益产生实际影响的，是征收决定，而不是注销和收缴等执行行为。根据《行政诉讼法解释》第六十九条第一款第(八)项的规定，“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”，已经立案的，应当裁定驳回起诉。公民、法人或者其他组织对执行征收决定的行为提起的诉讼，人民法院不应受理。
但是，公民、法人或者其他组织认为其房屋不在征收决定确定的范围或实施强制执行措施违法，不服执行征收决定的行为，以执行征收决定错误为由而提起行政诉讼的，对起诉人权益发生实际影响的是执行征收决定的行为，而不是征收决定。据此，对此类执行征收决定的行为不服而提起诉讼的，人民法院应当依法予以受理。
裁判案例：（2018）黔行终2412号
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”之规定，收回国有土地使用权是执行征收决定的行为，对被征收人及其利害关系人的权益产生实际影响的是征收决定，而非该执行征收决定的行为。故本案吴景祥诉请确认南明区政府组织实施强行征收收回国有土地使用权行政强制行为违法，吴景祥所诉行为对其合法权益明显不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”之规定，吴景祥的起诉依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围