2024年1月24日，欧盟委员会发布《欧洲经济安全一揽子计划》，其中包括一项新的外国投资审查草案。该草案目前尚未通过一读，还处于立法的初期阶段，预计还有较长时间才能落地。[1]但是与现行的《欧盟外国投资审查条例》（以下简称为“现行条例”）相比，目前公布的草案揭示出欧盟外国投资审查制度一些重要的政策变化：
一、填补制度空白，扩大审查范围
- 强制要求未建立外国直接投资审查制度的成员国建立审查机制
现行条例仅一般性地“鼓励”成员国以保护国家安全和公共秩序为依据建立外国投资审查机制，并未强制要求建立此类机制。目前27个欧盟成员国中有22个成员国建立了本国的外商投资审查制度。而新出台的草案则要求欧盟成员国“必须”建立外国投资审查制度。[2] 不仅如此，新草案还细化统一了审查的重点关注行业标准（请见下文详述）。可见，新草案旨在统一欧盟境内的外国投资审查标准和实践。 - 对盟内投资活动进行穿透，外国企业控制的欧盟公司的投资活动也可能受审查
现行条例的审查对象仅限于“外国直接投资（Foreign Direct Investment）”，即外国投资者为了在欧盟成员国开展经济活动并与既存的或待设立的欧盟企业建立或保持长久、直接的联系而进行的投资。新的草案审查的范围还将包括“境外控制的欧盟投资”，即包括外国投资者为了进行上述外国直接投资而通过其在欧盟的子公司进行的投资活动。[3]
这一修改意味着欧盟的外国投资审查制度将统一以“穿透式”的方式进行，以往外国投资者通过欧盟内主体实施投资可能可以绕开投资审查制度，但新草案落地后这种情形很可能会明确落入审查范围。
二、统一划定明确且广泛的强制审查行业
现行条例中没有强制规定触发审查的情形，仅概括性地列出了成员国应重点关注的敏感行业类别与欧盟项目。这些重点行业包括：关键性基础设施、关键性技术和军民两用物品、关键性投入的供应、敏感信息（包括个人数据）的获取以及媒体的自由和多元化[4]；关注的欧盟项目涉及太空、交通、电信、能源等共计八个计划。具体的行业审查门槛则由成员国决定。
相比现行条例，新出台的草案细化并大大拓宽了审查的行业与项目范围[5]。要求欧盟成员国应当对特定行业以及参与特定欧盟项目或计划的外国投资启动审查。新草案规定应当审查的行业标准以两个附件的形式呈现：
1）附件一列举了欧盟近年启动的重点经济项目和计划，如果投资目标的欧盟企业参与附件一项目或计划，则应当启动审查。附件一中的项目或计划多是通过欧盟立法确定的与安全和公共秩序相关的行业鼓励和扶植政策，企业参与此类项目和计划往往可以获得补贴或优惠待遇。附件一的项目和计划包括关注太空行业的“欧盟太空计划”“欧盟安全连接计划”，国防军工行业的“欧洲国防工业发展计划”“国防研究筹备行动”“欧洲防卫基金”“支持弹药生产行动”，电信行业的“跨欧洲电信网络”，交通行业的“跨欧洲运输网络”“连接欧洲设施”等。
2）附件二为“对于欧盟安全和公共秩序至关重要的技术、资产、设施、设备、网络、系统、服务和经济活动清单”，如果投资目标的欧盟企业“从经济角度积极参与”了附件二所列的领域，即应启动审查。根据草案的解释，“从经济角度积极参与”包括通过持有所有权、使用、或者生产供应相关技术设备等的方式参与行业，还包括有意向实施上述经济活动。附件二清单涉及多个先进技术行业，包括半导体、人工智能、量子技术、生物基因、数字通信与网络安全、先进传感技术、太空技术、能源技术（包括核能、氢能、太阳能、净零技术、智能电网、储能技术等）、机器人、先进材料等，还涉及两用物品、医疗保健和金融等多个领域。
新草案大大扩展了欧盟外国投资审查机制关注的重点关注行业领域，不仅包括传统的基础设施建设（交通、电信、能源），也涉及几乎所有先进科技，还囊括了金融与医疗保健。相关行业企业投资时有很大可能会落入审查。
三、提升盟内成员国对他国投资的影响力，加强盟内协调 - 允许成员国或欧委会主动对他国投资发起审查
现行条例下发起审查的权力完全属于目标投资国，而新草案下拟赋予欧盟成员国和欧委会对其他成员国未启动审查的外国投资活动主动开启审查的权力。
新草案规定，即便一项外国投资项目被目标投资成员国认定不会引发审查，只要其他成员国或欧委会认定该投资会对其他成员国或欧盟产生安全或公共秩序方面的负面影响，其他成员国或欧委会即可主动启动审查。[6]新的草案下最终批准投资与否的决定权仍属于成员国，而目前草案尚未详细规定主动审查发起的后果以及被目标投资成员国应当如何回应，但可能会增加审批的不确定性。 - 加大其他成员国和欧委会对其他成员国审查投资项目的话语权
现行条例要求欧盟成员国向其他成员国和欧委会通报其审查的投资项目，其他成员国和欧委会有权对通报的项目进行评议。但现行条例没有统一应通报的标准，也没有明确目标投资国收到评议后的处理方式。
新草案拟从两个方面增强评议机制的效果。一方面，新草案统一了通报的标准。根据草案第6条，在内容上，新草案要求成员国在通报中至少应包括：（1）投资者与其最终所有者的名称和所有权结构；（2）被投资企业的详细信息[7]（3）对投资的全面描述[8]；（4）计划完成或已完成的外国直接投资的日期；在程序上，新草案要求根据不同情况，成员国应在15日或60日内通过指定系统通报给各成员国与欧委会。
另一方面，草案第5条要求收到意见的成员国对意见给予最高关注，并与提供意见的欧盟成员国讨论，且在7日内向相关成员国与欧委会书面说明其对收到意见的具体处理情况。这无疑将提高成员国和欧委会的话语权，加强欧盟成员之间互相影响的机制。
虽然其他欧盟成员国和欧委会不能直接影响被投资成员国的审查结果，但草案中的评议机制要求目标投资国对其他成员国和欧委会的意见给予“最高关注”，加大了其他成员国和欧委会对其他成员国审查投资项目的话语权，很可能影响外商投资审查的期限与结果，从而增加审批的不确定性。 - 投资涉及欧盟多国的，明确要求各成员国共同审查
对于触发一个以上的欧盟成员国的外国投资审查的交易，草案拟建立一套特殊规则，要求当事方在同一天向所有相关欧盟成员国提交申报；当收到关于多辖区交易的申请时，所涉及的欧盟成员国之间应当共同协作以决定是否对该多国交易进行审查。此外，草案还拟建立一个更严格的同步系统，用于交换在审查过程中获得的信息。
目前的草案尚未详细说明共同审查机制将如何运作，但是鉴于目前欧盟成员国的外国投资审查机制间存在差异，要建立共同协作的审查机制就意味着各个成员国必须对本国机制进行重大改革。
四、对中国投资者的提示总结
综合以上重要改变，我们认为潜在新外国投资审查机制可能给中国投资者带来以下几个方面的影响。
首先，草案要求所有成员国建立外国投资审查机制，并且明确进行穿透式的审查，将极大地增加通过搭建投资结构绕开审查的难度和风险。
其次，草案大范围划定了强制触发审查的行业，不仅包括传统的基础设施建设（交通、电信、能源），也涉及几乎所有先进科技，还囊括了金融与医疗保健。相关行业的投资者应引起重视，在相关交易的初期就注意分析审查机制的风险。
最后，草案提高了各个欧盟成员国之间的协调程度，不仅要求目标投资成员国对其他成员国和欧委会的意见给予“最高关注”，还赋予了其他成员国与欧委会主动启动审查的权力，更明确要求涉及欧盟多国的投资需各成员国共同决定，这将使得投资者在对欧盟成员国进行投资时，不仅要关注目标国的投资政策，还需要关注欧盟的投资政策导向。总体来看，欧盟成员国的外资审查政策会更加统一和趋于严格，但制度统一化也可能带来一些便利性，比如沟通的机制可能会使得已经在一个欧盟成员国成功落地项目的投资者更容易通过其他成员国的审批。在具体项目实施中，还需要根据投资者的背景、项目所处行业、项目本身情况等多方面因素进行具体分析。
如本文开始提到的，新草案还未完成一读，具体落地执行的时间尚不确定。同时，新草案设置了15个月的过渡期，公布生效后15个月内仍按照现行条例执行。我们也将持续关注该法案的相关动态，为中国投资者带来更新解读。
[1] 以现行2019/452号《欧盟外商投资审查条例》作为参考，该条例的制定时间历经2年零三个月。
[2] 参见草案第3条。
[3] 参见草案第2.3条。
[4] 参见现行条例第4条。
[5] 关注的行业数量从五大类拓宽至十四大类；欧盟项目从八项扩张至二十项。
[6] 参见草案第9条。
[7] 包括名称、地址、替代供应商，所有权结构，所属集团的所有权结构、所属集团在其他成员国内的其他法律实体的信息等。
[8] 包括该笔投资的价值以及外国直接投资前后被投资企业的所有权信息，投资的资金及其来源等。