01、引 言
国有建设用地使用权出让协议作为土地市场交易的重要法律形式，其性质的界定一直是法学理论界和实务界的焦点问题。近年来，随着司法实践的发展，该协议的性质认定逐渐向行政协议倾斜，但民事协议说仍有一定市场。本文将从律师实务角度出发，对国有建设用地使用权出让协议的性质进行深度剖析，并提出相应的纠纷处理建议。
02、国有建设用地使用权出让协议概述
国有建设用地使用权出让协议是指市、县人民政府自然资源主管部门作为出让方，以招标、拍卖、挂牌或协议等公开方式，将国有土地使用权在一定年限内出让给受让方，受让方支付土地使用权出让金的合同行为。其核心在于国家以土地所有者的身份，通过市场化方式配置土地资源，实现土地的经济效益与公共利益的平衡。
03、国有建设用地使用权出让协议性质的争议
（一）民事协议说
该观点主张国有建设用地使用权出让协议双方为平等民事主体，合同内容基于意思自治，主要调整财产性权利义务关系。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将此类合同定义为民事合同。
【案例索引】
汕头仲裁委国有土地使用权出让合同纠纷仲裁案
【仲裁庭意见】
从《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定来看，市、县人民政府自然资源主管部门作为出让方与受让方就国有土地使用权让与所订立的合同，可以形成平等主体之间的民事合同关系。
本案中，被申请人作为市、县级人民政府自然资源主管部门与申请人签订了国有土地使用权出让合同，申请人已经按照约定缴纳了土地出让金及其他费用，现请求被申请人按照合同约定为其颁发国有土地使用权不动产登记证书。在此关系中，被申请人的法律地位是土地出让合同出让方而非土地使用权登记机关，其与申请人之间为平等主体之间的民事关系，发生的纠纷可以根据当事人的协议申请仲裁。
（二）行政协议说
该观点主张国有建设用地使用权出让协议是行政机关为实现土地管理目标、行使行政职权而签订的，具有行政法属性。《最高人民法院第一巡回法庭会议纪要》（2024年）将国有土地出让合同定性为“典型行政协议”，争议应通过行政诉讼解决。
【案例索引】
杨学峰与涞水县自然资源和规划局、王立明确认合同无效纠纷案
（2021）冀06民终850号
【裁判要旨】
依据《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定，国有土地使用权出让合同属于行政协议。从签订主体看，签订国有土地使用权出让合同的一方是土地管理部门，系行政主体；从目的要素看，此类协议是为了实现公共利益或者国家对有限的土地资源合理、有效利用的管理目标；从双方权利义务关系看，此类协议与行政机关履行行政职责或者完成行政管理任务密切相关，行政机关在协议的签订和履行中享有基于社会公共利益或者法定事由单方收回土地等权利。
04、郧和律师倾向性观点
综合法律规范与司法实践，我们倾向于认为国有建设用地使用权出让协议属于行政协议，理由如下：
（一）主体特殊性
出让方为行政机关（自然资源部门），其职责是行使土地管理职权，协议签订属于履行行政管理职能。自然资源主管部门在出让过程中不仅代表国家行使土地所有权，还肩负着土地资源合理配置和城市规划等公共管理职责。
（二）目的公益性
协议以实现土地资源合理配置、城市规划等公共利益为目标，不同于纯粹市场交易。国有建设用地使用权出让协议的签订并非仅仅为了实现经济利益，更重要的是通过土地出让实现城市规划、土地资源的合理利用等公共利益目标。
（三）权利义务的行政性
出让方有权监督土地用途、收回闲置土地；受让方需遵守规划条件、缴纳出让金等，具有单方强制性义务。这些权利义务的设定并非基于平等主体之间的协商，而是基于行政机关的行政管理职权和公共利益的需要。
（四）司法解释倾向
最高院近年通过判例和会议纪要逐步强化行政协议属性，强调行政诉讼解决争议。《最高人民法院第一巡回法庭会议纪要》（2024年）明确将国有土地出让合同定性为“典型行政协议”，这一司法解释倾向为律师实务提供了明确的指导。
【案例索引】
某房地产开发有限公司诉十堰市自然资源和规划局补缴土地出让金案
（2022）鄂0302行初143号
【裁判要旨】
根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(2020年修正)第六条的规定，市自规局作为市级人民政府土地行政主管部门，具有对本行政区域内土地管理的法定职责。土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准，并按规定补交不同用途和容积率的土地差价。
本案中，市自规局作出对和某地产公司项目因改变容积率而支付土地出让金通知的行为，属于具有法定职责的行政机关单方面对行政管理相对人就特定事项作出的产生行政法上权利和义务关系的行政行为，对外发生了法律上的效力，该行政行为属于损益性行政行为，在性质上相当于行政征收行为。市自规局辩称其作出的行为属于民事合同行为，不属于行政诉讼受案范围的理由不能成立，本院不予采纳。
05、郧和律师实务建议
国有建设用地使用权出让协议的性质认定对于纠纷处理具有重要意义。政府部门和企业在处理相关纠纷时，应遵循相应的法律原则和策略，确保纠纷得到妥善解决。
（一）政府部门处理原则
1.依法行政：
履行合同义务（如交付土地、办理登记）时，需严格遵循《土地管理法》《民法典》等法律规定，不得以行政程序瑕疵否定合同效力。行政机关在履行合同过程中，应确保程序合法、实体公正，避免因行政行为不当引发纠纷。
2.审慎行使优益权：
若需单方变更或解除合同（如规划调整），应基于公共利益并依法补偿。行政机关在行使优益权时，必须严格遵循法定程序，确保补偿合理、公平，避免因单方行为损害受让方的合法权益。
3.优先通过协商或行政调解解决纠纷：
遇到纠纷时，应优先通过协商或行政调解的方式解决，避免纠纷升级。协商和调解不仅能够节省司法资源，还能更好地维护双方当事人的合法权益。
（二）企业应对策略
- 依据《行政协议司法解释》提起行政诉讼
若主张合同履行或赔偿损失，企业可依据《行政协议司法解释》提起行政诉讼。在行政诉讼中，企业应充分收集证据，证明行政机关的行为违法或不当，维护自身的合法权益。 - 针对民事条款通过仲裁或民事诉讼解决
若争议焦点为民事条款（如违约金），企业可尝试通过仲裁或民事诉讼解决。在民事诉讼中，企业应重点关注合同条款的约定，证明对方违约行为，争取合理的赔偿。