建议删除“检察长列席审委会的规定”

2018年10月23日，全国人大常委会对人民法院组织法与人民检察院组织法修订草案进行了审议。据新京报报道：委员杜玉波建议删除检察长列席审委会的规定。
杜玉波为现任十三届全国人大常委会委员、十三届全国人大教育科学文化卫生委员会副主任委员，其在审议中指出，“人民法院组织法修订草案第38条、人民检察院组织法修订草案第26条，都对检察长列席审委会作出了规定。我认为审委会是人民法院内部最高审判组织，其对案件作出的决定，合议庭必须执行。检察长列席审委会，对讨论的案件和其他有关议题发表意见，实质上是打破了审判权与检察权的界限，既不符合宪法关于人民法院和人民检察院独立行使职权的原则，也与十八大以来强调的推进以审判为中心的诉讼制度改革的要求相背离，因此建议删除”。
检察长列席审委会，颇有点中国古代“三司会审”的意味（当然不同）。而就今日而言，检察长列席审委会是否会影响审判独立，妨碍以审判为中心改革的推进，无论是学界还是实践界都存在诸多争论。
以下是笔者在今年八月份发表的一篇文章，朝花夕拾、抛砖引玉。如有不妥，望各位指正。
检察长列席审委会，诉审合一？
2018年8月3日，上海市检察院检察长列席上海高院审委会，讨论重大疑难复杂刑事案件，引起各界关注。
关于检察长列席审委会是否会影响审判独立，最终导致诉审合一的问题，向来存在争议。检察长列席审委会制度，既是理论问题，也是实践问题。
1 何为检察长列席制？
2009年，两高通过了《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》。该意见第一条即提出，“人民检察院检察长可以列席同级人民法院审判委员会会议。”。具体而言，该意见包含以下几个内容：
1 明确赋予检察长列些审委会的权利。检察长不能列席时，可以委托副检察长列席。
2 明确了检察长可以列席的案件范围。具体包括：1、可能判无罪的案件；2、可能判死刑的案件；3、抗诉案件；4、与检察工作有关的其他议题。以上案件提交审委会时，法院应通知检察院。
3 确定列席制度的邀请制。对于人民法院审判委员会讨论的议题，人民检察院认为有必要的，可以向人民法院提出列席审判委员会会议；人民法院认为有必要的，可以邀请人民检察院检察长列席审判委员会会议。
4 规定了检察长发表意见的程序。检察长在会议前阅读案件材料，并在人民法院承办人汇报完毕后、审判委员会委员表决前发表意见。
5 确定检察长意见的效力。检察长或者受检察长委托的副检察长在审判委员会会议上发表的意见，应当记录在卷。人民法院应当将裁判文书或其它决定及时送达或者抄送人民检察院。
检察长列席审委会制度初创于1954年的《人民法院组织法》，该法第10条规定，“各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长有权列席”。此时，检察长是“有权”列席，不需要法院邀请。
文革结束后，新的人民法院、人民检察院组织法将“检察长有权列席”修改为“检察长可以列席”，赋予法院在该制度适用上的主动权，强调了审判权的独立。此次立法上的修改，使得检察长列席制度形同虚设，在司法实践中极少采用。
直到2004年，中央提出“健全人民检察院派员列席人民法院审判委员会会议制度”，而两高则在2009年通过了（2010年生效）《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》，检察长列席审委会制度在司法实践中又普遍兴起，成为理论与实践共同关注的课题。
2018年6月11日，最高人民法院院长周强召开一起抗诉案件的审委会，最高人民检察院检察长张军列席并讲话。此后，各地检察长纷纷列席审委会，引起各界关注。检察长列席制度，将对未来的刑事司法实践产生一定影响。
2 检察长列席制度：诉审合一？
根据我国宪法第134条之规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”，赋予检察机关监督法院审判的权力。应该说，检察长列席制度，是有宪法依据的。
2018年宪法在国家监察体制改革的背景之下，依然保留了“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，是对其地位的再次确认。
然而，2016年党的四中全会《决定》确立了以审判为中心的改革方向，两高三部联合发布了关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》。
这两种截然不同的改革方向，引发了人民对于检察长列席制度与审判独立之间矛盾的担忧。
我国著名法学家顾永忠即认为，检察长列席制度不利于法院、检察院独立行使审判权、检察权。检察权的核心在于提起公诉，而审判权的核心在于审判，二者虽然相互联系，但始终泾渭分明。
“人民法院依法独立行使审判权，人民检察院依法独立行使检察权，两者是性质完全不同的司法权能。否则，就可以合二为一，只设一套司法机关和一种司法权就足矣。”
顾永忠认为，检察长列席审委会并发表意见，是对审判权的干预。“例如前述陕西省榆林市子洲县检察院检察长列席了法院审判委员会讨论58起刑事案件的审委会会议，检察长的列席意见均被法院采纳。在此情形下，法院判决是否由人民法院依法独立作出就大打折扣。”
笔者认为，当前的检察长列席虽然一般是法院主动邀请，仍可能对审判权构成影响。审判独立，不仅仅意味着司法裁判由法官独立作出，并且意味着作出裁判的法院不应随意将案件的裁判权委托他人行使，而应以自身的判断为主。
此外，检察长列席审委会还可能造成司法责任不明的问题，与中央当前的司法责任制改革背离。譬如，若由于检察长列席发表意见，导致审委会作出了错案的决定，司法责任的追究将陷入混论：从法律上看只能追究最终决定的审委会的责任，但事实上检察长的意见也举足轻重。
3 检察改革的方向：“向上看”与“向下看”
长期以来，关于检察改革的方向，一直存在“向上看”与“向下看”的问题。
所谓的检察改革“向上看”，是指检察权作为法律监督权的性质，应主要体现在对法院的司法监督上。譬如，通过提起公诉、抗诉、执行监督、对法官违法犯罪行为进行检举等手段，达到法律监督的效果。
所谓的检察改革“向下看”，是指检察权作为法律监督权的性质，应主要体现在对公安等部门的侦查监督上。譬如，通过纠正违法立案、批准逮捕、审查起诉、对侦查人员违法犯罪行为进行检举等手段，达到法律监督的效果。
事实上，“向上看”与“向下看”的检察改革并不矛盾，而是在每个时期各有侧重。笔者认为，检察长列席制度不合时宜，当前检察改革应坚持“向下看”的路径：
1 当前的诉讼制度改革主线是“以审判为中心的诉讼制度改革”，强调法院对审判权的独立行使。检察长列席审判委员会，是对审判权的一种干预，且对裁判结果有重要影响。
当前的检察长列席制功能之一是增加法检的交流，避免冲突。但是，适当的法检冲突是必要的，否则无法体现检察权与审判权互相分离的制约效果。法官应居中裁判，而检察机关主要承担追诉犯罪的义务，两者在结构上本就存在合理冲突，不能为了追求一团和气牺牲司法的独立。否则，将有可能导致法检分离制度安排的虚设，冤假错案的重现。
2 与向上看的监督相比，向下看的监督更为迫切。长期以来，公安等侦查机关承担了犯罪侦查的主要任务，功绩斐然。然而，在司法实践中，也出现了不少公安机关违法办案的情况。情节轻微的，包括程序瑕疵、工作方法简单粗暴等问题；情节严重的，则会出现程序严重违法、刑讯逼供等问题。
实际上，以上问题的出现是可以理解的。我国基层警力资源有限，而犯罪数量不断上升，直接导致了办案压力的加大。在财政、人力投入一定的情况下，必然导致办案机关办案的粗放。
然而，问题产生的合理性并不必然导致结果的正当性，检察机关仍需积极履行对侦查机关的法律监督义务，维护法律尊严。实际上，程序合法的问题，既受制于司法机关的物质条件，也受到刑事司法价值观念的重大影响。如何通过法律监督的外在压力，使部分侦查人员转变观念，维护法治社会程序正义的基本原则，是对检察机关的重大考验。
3 检察权“向下看”，范围更加广泛。国家监察体制改革后，检察机关原有的职务犯罪调查权整体划归监察委员会刑事。此时，检察机关对反贪、渎部门的“向内看”监督，转化为对监察委员会调查权的“向下看”。
诚然，监察委员会作为政治色彩浓厚的新设机关，不受刑事诉讼法的调整，但作为法律监督机关的检察院仍可通过审查起诉等手段对其进行有效监督。
在国家监察体制改革、审判中心改革背景之下，检察机关应积极调整、适应自己的定位，以更加合理、科学的手段诠释其作为法律监督机关的宪法定位。向上看还是向下看并不会影响检察机关作为法律监督机关的重要地位，与其逆司法改革之流强化对法院的监督，不如集中力量维护维护法律在侦查、调查、执行等阶段的权威。
后记
中国的检察制度受苏联法的重要影响，一直被定位为“法律监督机关”，但中国的检察机关与苏联检察机关皆存在重要区别。
改革开放四十年，是检察机关恢复重建的四十年，“法律监督机关”的内涵也在不断发生变化，但某些同志仍然固守苏联法时期的“法律监督机关”之概念，不恰当地理解检察机关的职能。于是，检察权扩大理解为既可以监督普通政府部门、公安机关、法院，也可以监督律师、普通公民、乃至立法机关的“万能部门”。
任何权力皆有其边界，亦各有其分工。“法律监督机关”是一个抽象的概念，抽象到仅能作为一个政治概念而非法律概念存在。若一定要保留检察机关作为“法律监督机关”的提法，在“无授权则禁止”的法治原则之下，也必须对其职权作出明确界定。
2018年7月18日，在十三届全国人大第二期代表学习班上，最高人民检察院检察长张军指出，“检察机关履行法律监督职权，是依法对司法机关、执法机关在诉讼和相关执法过程中的违法行为进行监督纠正。”
这种列举式的阐述，使作为政治概念的“法律监督机关”成为一个有实际意义的法律概念，无疑是有进步意义的。