浅析建设工程承包人工程索赔的相关法律问题

在建设工程实际履行的过程中，由于建设单位原因导致承包人费用及工期需要增加的情况屡见不鲜，根据《中华人民共和国民法典》第803条、804条、805条等之规定，由于建设单位原因导致承包人费用或工期增加，包括发包人未依照约定的时间和要求提供原材料、设备、场地、资金、技术资料，发包人的原因致使工程中途停建、缓建等情况，承包人可以要求建设单位顺延工期、增加相应的费用及适当的利润。
在我国法律法规中并没有对工程索赔流程作出明确规定，关于工程索赔流程的内容主要源于《建设工程施工合同（示范文本）》的相关条款（以《建设工程施工合同（示范文本）GF—2017—0201》为例，详见该示范文本第19.索赔），在工程实践中发生承包人索赔，工程界普遍认为应同时满足以下三个要件：
1 与签订的建设工程合同比照，事件已经造成了承包人工程项目成本的额外支出，或直接工期损失；
2 造成费用增加或工期损失的原因，按照合同约定不属于承包人的行为责任或风险责任；
3 承包人按合同规定的程序和时间提交索赔意向通知书和索赔报告。
不难看出，对于承包人索赔成立的前两点均为客观事件的确认，而对于索赔成立的第三点，则要求承包人在主观上需按照如合同约定的时间和程序推进索赔流程，如承包人未按照约定的时间和流程向建设单位进行工程索赔，建设单位则会认为索赔不成立，承包人将可能丧失要求顺延工程工期和合理费用、利润的权利。该规定也纳入了国家一级注册建造师的考试大纲中，可见其在工程实务中的重要影响。
在司法实践中，一方面我国法律、法规中并没有对工程索赔流程作出具体规定，而另一方面，《建设工程施工合同》的示范文本又在实务中得以广泛适用，故此针对工程索赔因索赔流程引发争议亦存在不同的理解。目前针对该情形普遍有两种不同观点。
观点一
示范文本关于索赔程序的约定是当事人双方真实的意思表示，内容上不违反法律、法规等强制性条款的约定，合法有效，当事人双方应该按照合同的约定履行合同。在既往的生效裁判中不乏此类之情况。例如由最高人民法院作出的（2020）最高法民终1156号二审民事判决中认为：
中铁十六局上诉对索赔事项和带E钢筋部分的工程款提出异议。关于索赔事项问题，《施工补充协议》约定：“解释顺序为：1、《施工补充协议》；2、《施工协议》；3、《施工补充合同》；4、《施工合同》”“本补充协议约定内容与原协议不相符的，以本补充协议条款为准，本补充协议未作特别约定的内容，按照原协议的相关约定执行……”。因案涉合同均为有效合同，《施工补充协议》《施工协议》均未就索赔事项作出约定，而《施工合同》第二部分通用合同条款第19.1条对索赔期限和索赔程序作出了明确约定，应当按照《施工合同》关于索赔事项的约定履行。一审法院认定，中铁十六局无证据证明其已按照《施工合同》的约定向北海美凯龙公司提出过索赔主张，中铁十六局应当承担《施工合同》约定的“丧失要求追加付款……”的法律后果，并无不当。鉴定机构在不确定各索赔事项是否成立的情况下，作出北海美凯龙公司赔偿金额暂定为11354364.48元的鉴定意见，应不予采信。中铁十六局还主张即使不支持其索赔请求，对其中预留钢筋部分费用552939.65元，因已实际发生，也应得到赔偿。经查，中铁十六局对鉴定意见的异议仅针对带E钢筋部分，而预留钢筋部分费用是在索赔请求中进行主张，因中铁十六局未按合同约定进行索赔，且鉴定意见显示“停工后现场防护人工费用及预留钢筋增加费用的索赔金额暂定为0元”，中铁十六局该项上诉主张，不能成立。
上述案件经最高院二审，依然以合同工程索赔约定的内容作为了该问题裁判的依据，即承包人（中铁十六局）没有按照合同约定程序进行索赔，应承担不利的法律后果。
观点二
约定索赔程序及期限是无效的行为，承包人工程索赔的权利说到底是一种债权的请求权，其行使应当适用我国法律诉讼时效的规定，基于相对公平的考虑对工程索赔权利加以其他条件进行限制或约束实则是对当事人权利的一种剥夺，应属无效；该观点在我国司法判例中也较为常见，如（2020）藏民终67号二审民事判决中认为：
关于索赔，合同约定，若承包人或发包人未在知道或应当知道索赔事件发生后28日内提出，丧失要求追加付款和延长工期的权利或索赔权。上诉人西藏天知公司认为索赔权是请求权，受诉讼时效保护。合同约定的28天期限为权利行使和受保护期限，与法律规定的诉讼时效期间相冲突，约定无效。被上诉人江苏武进公司青海分公司认为本案索赔权属形成权，约定的28天期限是除斥期间。本院认为，首先，就本案而言，索赔权是合同一方要求违约方赔偿损失的权利，其内容是要求获得民事赔偿，其实现需要被索赔人配合，因而其性质属民事债权请求权，并非依行为人单方行使就能实现其意思和目的形成权。其次，案涉合同约定的索赔权未在28天内行使而消灭，具有除斥期间的效果特征，以除斥期间消灭请求权有悖法律规定，故该期间约定应属无效。第三，本案索赔权应受诉讼时效保护。虽然双方当事人在合同中约定了索赔权未在28天内行使而消灭，但根据《中华人民共和国民法总则》第197条（《中华人民共和国民法典》第一百九十七条）第二款之规定：“当事人对诉讼时效利益的预先放弃无效”之规定，该约定期间因短于法律规定的诉讼时效期间而无效。故上诉人西藏天知公司未在约定的28天索赔期限内主张权利，并不导致权利丧失，其该项上诉理由成立，本院予以支持。被上诉人江苏武进公司青海分公司的抗辩不符合法律规定，本院不予支持。
综上所述，在我国的司法实践中关于工程索赔问题存在较多争议，其中一些内容也亟待法律法规的进一步明晰。笔者所知也较为浅显，未能详尽其背后的法理与缘由，仅此提示：在工程实践中，承包人应当尽可能严格按照合同约定履行自己的义务。如由于特殊原因导致逾期提出索赔，应当及时与建设单位进行沟通协调，并保留好相应的证据。同时，建设单位也应当尊重承包人的索赔权利，积极处理索赔事项，共同维护双方的合法利益。