论刑事法律援助的中国模式——刑事辩护“全覆盖”之实现径路

“樊崇义法律援助优秀科研成果奖”旨在鼓励和加强我国法律援助援助制度的相关研究工作，旨在奖励具有重要的理论意义或实践价值的理论研究成果、鼓励学术观点和研究方法的创新。本文为首届樊崇义法律援助优秀科研成果奖论文类（含调研报告）三等奖获奖文章，发表于《中国刑事法杂志》2018年第2期。限于篇幅，本文已略去注释，全文请以原文为准。
王迎龙，男，山东临沂人，北京工商大学副教授、硕士生导师，兼任中国政法大学司法改革中心研究员、中国精神残疾人协会维权委员会委员、北京市监察法学会常务理事。曾任美国加州大学戴维斯分校访问学者，入选北京市属高校青年拔尖人才。出版《刑事强制医疗制度研究》专著一部，翻译《马来西亚刑事诉讼法》，在《政法论坛》《法学杂志》等核心期刊发表论文二十余篇。
摘 要：刑事辩护“全覆盖”是刑事司法的一个目标，也是一项挑战。我国面临刑事辩护率与法律援助率双低的现实困境，而新一轮司法体制改革为法律援助制度的系统完善提供了契机。结合域外经验与中国问题，完善刑事法律援助的中国模式：遵循“繁简分流”构建层次化的刑事法律援助体系，将“法律援助值班律师”和“法律援助辩护律师”进行划分，根据案件繁简、轻重不同适用不同类型援助律师并完善相互衔接机制。在供给侧方面，改革行政化的法律援助供给结构，实现法律援助的国家化、市场化与社会化。在此基础上，改变以往单一的刑事法律援助模式，形塑值班律师机制、政府购买法律服务机制、公设辩护人机制等并存的多元化法律援助模式。
关键词：法律援助 值班律师 认罪认罚 审判中心 辩护全覆盖
律师在刑事诉讼程序中是“必需品”，而非“奢侈品”。
一、引言：刑事法律援助的现实困境与重要意义
2017年10月11日，最高人民法院、司法部出台《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（以下简称“《全覆盖办法》”），对于所有刑事案件，无论一审、二审还是再审，均要求律师介入提供辩护，这对于维护犯罪嫌疑人、被告人合法权益，提升诉讼法治文明具有重要意义。但是，我国目前正面临刑事辩护率与法律援助率双低的现实困境。据有关统计，全国刑事案件律师辩护率仍不足30%，在有些偏远地区，刑事案件辩护率更低。与之相应，根据表一，刑事法律援助案件在刑事案件中所占比例也不高，占全国一审审结刑事案件的平均比例为15%左右。

从上表可知，我国刑事一审案件法律援助率在2013年之前一直保持在15%左右，2013年后突破至20%以上是因为2012年刑事诉讼法修改时扩大了法律援助的范围，并且将法律援助的阶段提前到侦查阶段。基于此，有学者预测在2012年刑事诉讼法实施以后刑事法律援助案件的数量将增加5倍左右，达到55万件左右。然而，理论预期与实践发展并不一致，法律援助案件数量在修改后有所上升，但是并未呈现井喷式的增长。有学者经实证调研后认为，应当负刑责的精神病人数量甚少，无期徒刑案件辩护率已相当高，因此，这一修改可能在事实上难以明显增加受援被告人数，这一变化的意义当然有限。也有学者认为，那些被理论研究者们认为对律师辩护有着迫切需要的绝大多数犯罪嫌疑人、被告人却并未向法律援助伸出求助之手，“申请型”法律援助案件没有实质增长。这可能的解释是刑事被追诉人对法律援助的认知程度较低，法定需求并未得到完全释放。总之，2012年刑诉法关于法律援助的修改并没有达到预期目的，法律援助辩护率并没有大幅度的提高，实践中刑事辩护率及法律援助率依然低迷。在此背景下，中央部门提出刑事辩护的“全覆盖”，不仅是对于刑事法律援助辩护现实困境的一种制度反思，也是对于法律援助制度改革设立的一个目标。在某种程度上，刑事诉讼的历史，就是辩护权不断扩大的历史。辩护权行使状况直接关系到一个国家刑事诉讼法治文明程度，已经成为一种国际共识。辩护权是刑事司法中的首要人权保障，其实质是人权保障原则在我国刑事诉讼中的具体化。在目前进行的第四轮司法体制改革中，在推进以审判中心的诉讼制度改革的大背景下，对于刑事辩护提出了更高的要求。然而，实践中低迷的刑事辩护率与辩护权的高规格定位形成鲜明反差，表明辩护权在司法实践中仍然没有得到充分的保障，这与其重要地位并不匹配。刑事辩护“全覆盖”的提出与实现，能够切实保障刑事诉讼中犯罪嫌疑人、被告人的辩护权利，促进辩护权与人权保障理念与制度的不断发展完善。同时，刑事辩护“全覆盖”也是本轮司法体制改革中的重要内容。一方面，是推进以审判为中心的诉讼制度改革的应有之意。四中全会《决定》提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”。“以审判为中心”的一个重要内容与要求是实现“庭审实质化”。“庭审实质化”与庭审虚化相对，是指应通过庭审的方式认定案件事实并在此基础上决定被告人的定罪量刑。为了实现庭审实质化，必然要完善控辩双方抗辩机制，保障辩护权的充分行使，包括贯彻直接言辞原则、实行严格的非法证据排除规则、完善举证质证等辩论机制，等等。所以，以审判为中心的诉讼制度实质上是充分保障犯罪嫌疑人、被告人及其辩护律师辩护权的诉讼制度，必然要求刑事诉讼中形成控辩平等实质对抗之诉讼格局，刑事辩护“全覆盖”成为应有之意。另一方面，是认罪认罚从宽制度改革的必然要求。在认罪认罚案件中，控辩双方协商后决定被告人是否选择认罪认罚，涉及到被告人是否理解认罪认罚的法律后果、程序选择以及提出量刑建议等专业性极强的法律问题，必须要求律师参与。根据美国辩诉交易经验，在控辩双方的“罪状答辩程序”（arraignment）法庭审理程序中，如果被告方选择了有罪答辩，那么法官必须审查被告人的选择是否出于自愿，有无受到各种强迫、利诱、威逼、欺骗等非法行为，是否获得了律师的有效辩护。如果被告人是在受到胁迫、不知情或者没有律师帮助的情况下作出的选择，法官可以拒绝被告人的有罪答辩。因此，在认罪认罚案件中，应当保障律师的有效参与以确保认罪认罚的合法性与正当性。
二、刑事辩护“全覆盖”的制度基础
目前，刑事辩护律师介入诉讼程序有两种方式，一种是当事人自行委托，另一种是由法律援助机构指派。根据表一，刑事法律援助案件占全国一审审结刑事案件的平均比例为15%左右，按照全国30%刑事辩护率来推算的话，当事人自行委托辩护人的比例大约在15%左右。如果要实现刑事辩护的“全覆盖”，必须覆盖余下的大约70%的案件。可预期的是，家庭收入、社会观念等因素在短时间内不会产生巨大变化，当事人自行委托辩护人的比例将来不可能大幅度提高。实现刑事辩护“全覆盖”，必须通过改革法律援助制度，提高法律援助率来完成，我国目前已经具备了一定的制度基础。首先，刑事犯罪轻刑化的发展趋势。近年来，我国刑事案件总量呈现逐年攀升的态势，但刑事犯罪结构发生了显著变化，重型、暴力犯罪占的比重越来越小，而轻型、非暴力犯罪比重越来越大（见表二）。“以‘刑法修正案八’、‘刑法修正案九’的出台、劳动教养制度被废除等为突出诱因，我国刑事司法领域凸显出犯罪轻型化倾向”。虽然刑事犯罪总量的上涨带来了更多社会问题，但是犯罪轻型化趋势为我国法律援助制度的改革完善提供了契机。为提高诉讼效率，优化司法资源配置，中央在新一轮司法体制改革中启动了刑事速裁以及认罪认罚从宽制度改革试点，认罪认罚从宽制度适用于所有刑事案件，刑事速裁程序适用于可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件，它们适用案件范围非常广泛。在美国,只有大约10%左右的案件才会进行陪审团审判，大多数的轻罪案件通过辩诉交易解决。我国情况类似，从表二可知，在2015年判处3年以下有期徒刑的被告人占总数的84.40%，判处5年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的被告人仅占9.51%。其中，对于占大多数的认罪认罚的轻罪案件可以通过引入值班律师制度，不仅能有效节省法律援助资源，而且能促进实现刑事辩护的“全覆盖”。

其次，我国财政收入的增长以及对法律援助经费的投入增大。“对公平正义的追求，不能无视其代价。”目前，我国法律援助经费主要依靠政府财政拨款，虽然法律援助经费逐年增长，但是法律援助财政拨款在全国财政收入占比仍然很低（见表三）。2014年全国财政收入已经达到170661亿元，但是法律援助财政拨款仅占财政收入的0.012%，这与世界其他法治国家的投入相距甚远。有学者估算这一比例仅仅是日本的1/10，是丹麦的1/50，是英国、荷兰等国家的1/100。我国2015年全国刑事一审生效案件被告人有1232695人，按30%的辩护率计算，还有大约86万人没有辩护人。如果对此部分人提供值班律师进行法律帮助或者指定辩护律师提供辩护，按照1000元/例/阶段的标准计算，每年办案经费至少要增加25.8亿元，这其中不包括在二审、再审阶段提供法律援助的费用，依照前述我国目前的财政收入水平是可以负担的。

最后，我国律师等司法资源的快速增长与统筹协调。法律援助案件的办案律师主要是社会律师以及法律援助专职律师，其中社会律师承办了绝大多数的刑事法律援助案件。自1997年《律师法》实施以来，中国的律师制度得到了快速的发展，特别执业律师的人数出现了巨大的增长，1996年底全国共有律师83498人，截止2012年底，全国律师人数增长至232384人。到2017年，律师已达33万人。并且，统计至2013年，全国有600多所高校有法学本科专业，300多所大学、研究机构有法学硕士点。2011年至2015年，法学本科生毕业人数分别为117923、121634、122676、129800、131285人，法学研究生（硕士、博士）毕业人数分别为37086、40840、40375、39390、39396人，这还不包括每年毕业的专科、成人本科人数。可见，每年我国有十几万法学毕业生进入到司法系统、律师行业从事法律工作，对于充实法律援助队伍，夯实刑事辩护“全覆盖”的基础意义重大。而且，为了增加法律援助资源、解决律师资源地域分布不均的问题，司法部于2013年出台的《关于进一步推进法律援助工作的意见》中提出，“在农村乡镇注重发挥基层法律服务工作者的作用”，“选派优秀律师、大学生志愿者到无律师和律师资源短缺地区服务，满足当地群众法律援助需求”，这都有助于扩充法律援助队伍。
三、刑事法律援助的域外经验
域外法治国家和地区非常重视法律援助制度建设，甚至将获得法律援助的权利视为公民的一项宪法权利，如美国、加拿大。他山之石，可以攻玉，域外刑事法律援助制度的比较经验，对于构建全覆盖式的刑事法律援助中国模式具有重要借鉴意义。
（一）刑事法律援助范围广泛由于刑事诉讼程序以及结局均可能剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由，甚至生命，因而许多国家和地区都规定，只要犯罪嫌疑人、被告人无力聘请律师，就有权获得免费的法律援助。细分之下，又可区分为两类：一类是在所有刑事案件中，无论重罪还是轻罪，均可获得刑事法律援助。典型如美国、英国、加拿大。在美国，最高法院在吉迪恩一案中裁定,根据宪法第六修正案，州法院应在刑事案件中为无力支付律师费用的被告人提供律师,无论该案是死刑案件还是非死刑案件。之后，又经过In re Gault、Argersinger v. Hamlin等案件的发展，律师帮助权逐渐成为联邦宪法明确赋予美国公民的一项基本权利，在刑事诉讼全过程中,凡是经济困难的犯罪嫌疑人、被告人均享有法律援助权。据统计,刑事案件中约有93%的经济困难的犯罪嫌疑人、被告人获得了公设辩护人提供的法律帮助和辩护服务。加拿大同美国类似，作为判例法传统国家，在案例中通过宪法条文的解释赋予了犯罪嫌疑人、被告人获得法律援助的宪法权利。在1990年的布里奇斯案(R. v. Brydges，1990)中，加拿大最高法院裁定：“作为《宪章》第10款第2条规定的告知权利或者告知义务的内容，（警察等执法人员）应当向被羁押人告知本辖区是否建立有值班律师和法律援助服务及如何获得这些服务的帮助，以方便被羁押人员能够充分理解其享有的聘请律师的权利以及向律师发出指示的权利。”从而确立了这样一条原则：任何人在遭到逮捕或者拘留的时候，都享有告知权，警察应当告知其法律援助和值班律师服务的可获得性。在英国，从1903年颁布《贫困被告人辩护法》开始，经过一个多世纪的发展，刑事法律援助的范围也从最初仅限于涉嫌谋杀罪等严重犯罪的被告人逐步扩大至所有被卷入刑事调查或刑事程序的人。在审前程序中，根据1984年《警察与刑事证据法》，犯罪嫌疑人可以在警署内向值班律师（Duty Solicitor）进行咨询。从1986年开始，值班律师计划扩展适用于那些被逮捕并羁押于警察局内的公民以及应警方的要求到警察局协助警方进行调查的公民，无论罪行严重与否，也无论经济状况如何。二类是在刑事案件中，除却部分轻微案件，犯罪嫌疑人、被告人都能够获得免费法律援助。《德国刑事诉讼法》第140条规定在九类情形下，法院应当为犯罪嫌疑人指定辩护人，其中第二种情形为犯罪嫌疑人被指控重罪的。而根据《德国刑法典》第12条之规定，重罪是指可能判处1年或者1年以上监禁刑的犯罪，可见，德国关于刑事法律援助的范围主要是可能判处1年或者1年以上监禁刑的犯罪。《韩国刑事诉讼法》第33条第1款规定，“被告人可能被判处死刑、无期徒刑、3年以上有期徒刑或者拘役等刑罚时”，未委托辩护人的，法院应当依职权确定律师为其辩护。可见，在韩国，刑事法律援助主要适用于可能判处3年有期徒刑或者拘役以上刑罚的案件。在我国台湾地区，根据其“刑事诉讼法”第31条之规定，“最轻本刑为3年以上有期徒刑或高等法院管辖第一审案件或被告因智能障碍无法为完全之陈述，于审判中未经选任辩护人者，审判长应指定公设辩护人或律师为其辩护”，也将刑事法律援助范围限定在可能判处3年有期徒刑以上刑罚的案件。（二）法律援助作为国家责任，经费由政府财政负担法律援助具有社会公益性质，属于国家应尽之义务。域外法治国家普遍确立了法律援助的国家责任，具有两个显著特点：（1）以高位阶法律形式确定了法律援助的国家责任，（2）以中央财政经费作为法律援助经费的主要来源。关于第一个特点：英国从1903年最早颁布的《贫困被告人辩护法》到1949年《法律咨询与援助法》的出台，再到1999年颁布《接近正义法》、2012年颁布《法律援助、判决和刑事处罚法》，一直将法律援助视为中央政府的责任与义务；美国虽然没有关于刑事法律援助的专门立法规定，但是通过Gedion、Argersinger等一系列案件将贫穷公民获得法律援助权作为宪法第六修正案规定的宪法权利确定下来；法国1991年7月颁布的《法律援助法》，规定由国家财政保障贫困公民享受免费的法律援助服务，等等。可见，域外经验普遍将法律援助相关规定上升为国家法律，以高位阶的法律形式确定了法律援助的国家责任与义务。关于第二个特点：英国以中央财政拨款来负担英国全境的法律援助经费，并且数额巨大（见表四）。以2014年为例，英国法律援助经费总额为17.95亿英镑，折合人民币157.34亿元，占整个中央财政支出的1%左右，是同年度我国法律经费的9.2倍。如果计算人均经费，我国将会更低。根据官方文件，2014年英国有约646万人口，人均法律援助经费约为243.5元，而我国2014年有约136782万人口，人均法律援助经费大概仅为1.25元。可见，英国法律援助总的财政拨款以及人均经费比较充足。有学者甚至称“英国政府出资构建了这个世界上为犯罪嫌疑人和被告人提供最为全面、周到法律援助的体系”。另一方面，英国也面临着法律援助经费过高而影响其他公共支出的问题。

在美国，从2007的数据来看，全美50个州和一个哥伦比亚行政区，其中：22个州是州立公设辩护人办公室，管理和经费来源是各自的州；27个州和哥伦比亚行政区是郡立公设辩护人办公室，公设辩护人办公室的管理和经费来源是郡级层次。而律师协会的资金则部分来源于国家财政预算，部分来源于社会捐助。从刑事法律援助的司法实践来看，美国这种以州、郡财政支出为主，联邦政府财政支出为辅的刑事法律援助经费模式运行效果并不好。不仅在联邦层面，而且在诸州层面，均存在因刑事法律援助经费不足所导致的辩护质量低下等问题。因此有学者总结道：“虽然吉迪恩案宣判后美国在刑事法律援助领域取得了长足的进步，但是总体而言对于贫困公民法律援助的投入是远远不够的”，并主张像英国学习，由联邦政府为州政府提供法律援助经费支持。（三）刑事法律援助模式具有多元化、灵活性域外刑事法律援助模式往往具有多元化特点：在美国，有以下三种模式：（1）公设辩护人（Public Defender），在各个州都设有公设辩护人办公室，公设辩护人领取政府薪金，具体为犯罪嫌疑人和被告人提供法律援助；（2）指定律师（Assigned Counsel），即由法庭为没有能力聘请律师的被告指派私人律师提供法律援助，收取固定费用或者根据小时付费；（3）合同律师（Contract Counsel），即政府与某律师事务所签订“一揽子”合同，律所办理某个司法区域内在某个时间段的法律援助案件，政府根据合同付费。英国的刑事法律援助包括刑事案件中的代理和值班律师计划（Duty Solicitor Scheme）。其中值班律师计划又由由警察局值班律师计划和法庭值班律师计划组成。从表四我们注意到，英国近些年在不断减少法律援助经费的投入，以控制经费并提高法律援助的质量。控制经费的一个重要措施就是引进了美国式的合同律师（Contract Counsel）模式。英国议会1999年通过的《接近正义法》成立了法律服务委员会（Legal Services Commission），赋予了该委员会同律师事务所签订合同的权力，从而引入了法律援助合同制度。随着服务合同制度的引入，英国的律所必须先与法律服务委员会签订合同，并按合同规定的质量标准提供服务后才能获得法律服务委员会的资助。并且，不是所有的律所都能够和法律服务委员会签订合同，必须具有一定的资质，达到“专家质量标准”（Specialist Quality Mark）的律师，才有资格签订法律援助合同。在世界其他国家和地区，刑事法律援助模式也呈现多元化特点，比如我国台湾地区，已形成了公设辩护人制度、“法律扶助基金会”律师扶助与义务辩护律师的“多元并存”格局，相互之间补充合作，充分发挥了法律援助的作用。 多元化的刑事法律援助模式能够更好地适用社会需求，帮助地方政府根据地方特点综合利用法律援助形式，不但具有灵活性，节省司法资源，还能保障法律援助的质量。例如，在美国东部地区，人口比较稠密、刑事案件高发，如果均采用指定律师（一案一聘）模式，会占用大量司法资源，但是如果采用公设辩护人模式或者合同律师模式，则能提高法律援助效率，控制司法资源投入总量。而在中部人口稀疏地区，则可多采指定律师模式，注重法律援助的质量。（四）小结以上是笔者总结归纳的一些刑事法律援助域外经验。与之相对，我国刑事法律援助在立法与实践中存在一些欠缺：首先，刑事法律援助范围狭窄。我国传统的法律援助分为通知型和申请型两种模式，通知型法律援助范围过于狭窄（仅限于四种法定情形），而申请型以“公民经济困难”为标准，该标准过于严格，导致上文中所述的刑事辩护率与法律援助率双低的问题；其次，刑事法律援助经费不足。从表三我们可以看出法律援助经费占财政收入的比例仅在0.01%左右，总体经费不足。而且，法律援助经费大部分投入到民事法律援助中，刑事法律援助经费比例较低；最后，刑事法律援助模式过于单一。传统法律援助模式，无论是通知型还是申请型法律援助，聘请律师采用行政化指派方式，实践中存在监管不力、辩护质量不高等问题。下文中，结合刑事法律援助的域外经验以及我国的具体问题，笔者拟从刑事法律援助体系层次化架构、供给侧改革以及多元化模式构建三个维度提出“全覆盖式”的刑事法律援助中国模式实现之具体路径。
四、刑事法律援助的中国模式构建
（一） 法律援助体系的层次化 2017年8月29日，最高法、最高检、公安部、国安部、司法部联合发布了《关于开展法律援助值班律师工作的意见》（以下简称“《值班律师意见》”），对于值班律师的职责、权利义务等做了具体的规定。值班律师制度的构建，为刑事辩护的“全覆盖”提供了新的形式与契机。根据《值班律师意见》，值班律师服务对象是所有的犯罪嫌疑人、被告人，不考虑当事人的经济状况、涉及的罪名、可能被判处的刑罚等，只要是犯罪嫌疑人、被告人提出法律帮助请求的，办案机关就应当通知值班律师为其提供法律帮助。值班律师制度这种广覆盖性的特点能有效提高刑事案件律师的参与率。更为重要的是，“值班律师主要提供法律咨询、申请变更强制措施等初步、低限度服务”，“不能取代辩护律师对案件办理作实质性深度介入”，因此值班律师提供的法律援助具有初步性、临时性的特点，这就决定了值班律师同辩护律师相比，能节省更多的司法资源。
有观点主张值班律师完全“辩护人化”，实质上是否定了设立值班律师制度的立法本意，回归以往单一的法律援助模式。笔者主张在法律援助体系下，将法律援助律师分为“法律援助值班律师”（以下简称为“值班律师”）与“法律援助辩护律师”（以下简称为“辩护律师”），前者为当事人提供初步性的法律服务，后者提供传统的刑事辩护法律援助。简单无争议案件由值班律师提供帮助，合理赋予值班律师一定的辩护权利，复杂有争议的案件由辩护律师提供辩护，并且完善值班律师与辩护律师之间的衔接机制。
1.值班律师适用于认罪认罚的轻罪刑事案件
《全覆盖办法》规定值班律师主要适用于犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的简易程序和速裁程序案件。因为在认罪认罚案件中，案情往往比较简单，且控辩双方对于所指控的罪名无异议，因此并不需要辩护律师对于指控的事实等进行实质性辩护。并且，被告人认罪认罚的案件，可以“简化庭审程序”，或者“不再进行法庭调查、法庭辩论”，或者“不受法庭调查、法庭辩论等庭审程序限制”，这将不可避免地压缩律师的辩护空间。 基于此现实情况，在认罪认罚的案件中可以适用值班律师，提供基本的法律帮助保障认罪认罚的正当性及合法性，达到有效辩护的基本标准即可。同时，笔者主张对于仅提供值班律师的案件，限定在可能判处3年有期徒刑以下刑罚的认罪认罚案件。值班律师主要发挥以下作用：一是在犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人的情况下为其提供法律咨询，在侦查阶段帮助犯罪嫌疑人了解认罪认罚的含义及后果，帮助犯罪嫌疑人权衡、选择诉讼程序；二是在了解案件事实的过程中进行阅卷、调查核实证据等基本工作，以准确把握案件事实；三是根据案件基本事实、情节以及犯罪嫌疑人的态度，提供量刑建议。
2.辩护律师适用于不认罪认罚及重罪刑事案件
当前，应当扩大通知法律援助的范围早已成为学界和实务界共识，分歧仅在于在何种程度上扩大法律援助的范围。如左卫民教授提出两种主张：对刑罚可能是十年以上有期徒刑的严重犯罪在一审中实行普遍的法律援助；或者针对普通程序审理的案件，在一审中设立普遍的法律援助。沈德咏同志认为：“考虑到地区发展的差异性，从全国范围而言，现阶段刑事法律援助范围，以扩大至可能判处五年以上有期徒刑和可能判处五年以下有期徒刑但不认罪的犯罪嫌疑人、被告人为宜”。《全覆盖办法》较这两种观点对于法律援助的范围作了更超前地规定，实现了辩护的“全覆盖”，即在认罪认罚案件中提供值班律师，在不认罪认罚的适用普通程序的一审、二审及再审案件中，犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人的，法律援助机构应当指派律师为其辩护。然而，在法律援助领域单纯以犯罪嫌疑人、被告人“认罪认罚”进行“一刀切”，凡是认罪认罚的提供值班律师，凡是不认罪认罚的提供辩护律师并不合理，不利于当事人认罪认罚程序的选择，也容易导致一些复杂的认罪认罚案件缺乏有效辩护。除认罪认罚外，笔者主张增加案件的严重程度即可能判处的刑罚作为考量因素，考虑规定可能判处3年有期徒刑以上刑罚的案件，如果没有委托辩护人的，公安司法机关应当通知法律援助机构指派律师提供辩护；可能判处3年有期徒刑以下刑罚的认罪认罚案件，适用速裁程序，提供值班律师援助即可。根据表二，2013、2014、2015年判处3年有期徒刑以上刑罚的案件的人数，分别占获刑总人数的17.96%、15.84%、15.60%，除去自行委托辩护和可能判处死刑、无期徒刑及其他已获得法律援助的人数，估计需要另外提供法律援助辩护律师的人数应当占获刑人数的10%左右。
3.法律援助值班律师同辩护律师的衔接机制
值班律师主要适用于轻微的认罪认罚刑事案件，但是并不限于此类案件。根据《全覆盖办法》，所有的刑事案件中，值班律师都可提前介入。但是法律援助值班律师同传统的法律援助辩护律师存在明显差异：第一，节点差异：值班律师发挥的作用主要在审前阶段，即主要在侦查阶段、审查起诉阶段为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询，保障认罪认罚的自愿性与真实性等。而辩护律师不仅在审前阶段而且在审判阶段都发挥作用，但是其职能和值班律师各有侧重，应当有所分工并相互衔接；第二，身份差异：值班律师介入刑事案件并不当然具有辩护人的身份，无法出庭辩护，仅能为犯罪嫌疑人、被告人提供基本的法律帮助。这同传统的法律援助律师具有辩护人的身份具有根本区别；第三，职责差异:基于不同的身份与定位，值班律师主要履行提供解答法律咨询、解释认罪认罚的程序及后果、了解案件基本事实提出量刑建议等职责，在今后改革过程中可能会赋予值班律师阅卷、核实证据、讯问在场权等职权，而辩护律师的职责还是以刑事诉讼法规定的内容为限。在一定情形下，值班律师同辩护律师需要进行衔接：（1）值班律师在办案过程中发现犯罪嫌疑人、被告人符合申请法律援助辩护律师条件的；（2）认罪认罚案件中犯罪嫌疑人、被告人反悔，否认实施犯罪的；（3）可能判处3年有期徒刑以上刑罚的案件只存在值班律师而没有辩护律师的。以上情形需要辩护律师深入介入，值班律师无法满足有效辩护的要求，因此，必须由值班律师变更为辩护律师。这就需要完善两者之间的衔接机制:（1）适用范围：基于当事人认罪认罚与否以及案件复杂、重大程度，明确由值班律师还是辩护律师介入，以及明确哪些情形下，需要由值班律师转交给辩护律师；（2）职责分工：值班律师主要负责法律咨询、认罪认罚、速裁程序与法律后果的解释以及协助当事人进行程序选择等事项，辩护律师负责传统的刑事辩护事项；（3）工作交接机制：符合法定情形时，值班律师负有义务及时通知办案机关及法律援助行政部门，同指派的辩护律师交接工作，进行案件事实及证据的交流，协助辩护律师快速了解案件事实。
（二）法律援助供给的多元化
目前，虽然我国法律援助经费逐年增加，根据表三得出2010年—2014年法律援助财政支出年平均增长率高达15.2%，但是，总体而言刑事法律援助经费不足，且主要依靠地方政府财政支出，各自为政，不利于法律援助工作的全面开展。因此，有必要在法律援助供给侧进行改革，具体可从以下几方面进行：1.法律援助的国家化。2003年《法律援助条例》第3条规定，“法律援助是政府责任”，从而将法律援助定位为政府责任。有学者认为政府作为国家管理职能的具体执行者，可以将政府责任理解为国家责任。笔者认为，国家责任强调国家作为一个政治组织形式，在整体上包含立法、司法、行政等多方面对于某项公共事务负有责任，而政府责任仅仅是强调行政执行这一维度。由于位阶上的先天不足，法律援助的工作开展显得疲软乏力。这表现在，律援助的全国性立法《法律援助条例》仅是国务院法规，而在法律层面仅有刑事诉讼法及相关司法解释涉及到的寥寥数条，法律援助工作被下放到县级以上四级政府的身上，难以在全国层面开展统一的法律援助工作。因此，有必要将法律援助的政府责任定位上升为国家责任，将法律援助制度纳入到国家治理体系当中。在条件成熟时，由国家对于法律援助统一立法，在国家层面统筹法律援助各项工作，通过中央财政统一拨付法律援助经费。2.法律援助的市场化。法律援助的政府供给模式呈现出浓厚的行政化色彩，律师的选任、案件的管理与监督等，均遵循行政运作模式。目前社会律师承担了大部分的法律援助案件，看似已经具备市场化的特点，但其实质仍然是行政化延续：第一，在社会律师的选择上，法律援助机构并没有一个统一的标准，一般是法律援助机构轮流指派，甚至出现了“法援律师垄断”和“法律服务外包”的极端现象；第二，社会律师办理法律援助案件领取补贴，并不是遵循市场的价格机制。即便是正在一些地方试行的政府购买法律服务机制，也仍是建立在律师提供无偿法律服务的前提下适用的“定额补息”，并不是真正意义上的市场化；第三，政府主导的法律援助工作具有一定强制性。实践中一些律师事务所往往委派执业年限较短、资历较浅的律师从事刑事法律援助,他们在经验、能力方面的欠缺决定了援助的质量不会太高；第四，法律援助对法律援助机构而言是一项行政工作，对法援律师而言是一项义务劳动，没有相应的工作评价及监督机制。破解以上问题的关键在于改革现行的行政化操作，引入市场化竞争。对此，《关于完善法律援助制度的意见》、《值班律师意见》、《全覆盖办法》等法律文件中均明确提出开展政府购买法律服务工作。下文将针对政府购买法律援助服务的市场化展开进一步分析。3.法律援助的社会化。法律援助本质上具有社会公益性质，应当在法律援助的资金、机构、人员等方面充分发挥社会力量。但根据表三，财政收入占据法律援助经费的绝大多数，社会收入仅占一小部分，平均每年在1%-2%之间。并且，2005年—2014年间社会组织和法律援助志愿者承办案件占法律援助案件总量的2%—5%，年均增长率仅为0.27%。对此，应当持续调动社会力量参与到法律援助之中，增加法律援助的社会宣传，鼓励、扶持民间法律援助组织的设立与发展，并且通过慈善基金、社会捐助、平台资金募集等方式，增加法律援助经费的总供给。强调法律援助的国家化、市场化与社会化，并不是否定必要的行政化管理。法律援助市场化供给需要特定的条件制约，在市场失灵的特定地区和领域扩大法律援助行政化保障具有现实必要性。在刑事法律援助领域，政府要从以往的执行者、操作者的身份转变为管理者、监督者，保留必要的行政管理手段以制定法律援助服务市场的制度、规则、政策以及负责监管，统筹市场和社会资源，调控经济发展水平不同地域间的法律援助的均衡发展，加大对落后地区法律援助资源投入。（三）法律援助模式的多样化目前，我国刑事法律援助模式过于单一，传统法律援助要经过审批指定，行政化色彩浓厚，无法及时提供法律咨询等服务。并且，我国幅员辽阔，律师资源分布不均匀，应当借鉴域外经验，构建和推广多元化的法律援助模式：
1.值班律师制度的推广。值班律师为轻微刑事案件提供法律援助，并不提供实质性的辩护服务，在其选任、补贴、考核等方面应当同辩护律师相区别。具体而言，在值班律师选任方面，可以延续以往的选任方式，由地方法律援助机构综合律师情况建立值班律师名册，组建值班律师库。没有必须要像法律援助辩护律师一样进行市场化改良，以节约司法资源，提高法律援助效率；在值班律师补贴方面，因为其提供法律援助的初步性，可以继续采用“定额补贴”的方式，但可以适当提高补贴的额度，提高值班律师的积极主动性；在值班律师的考核方面，构建法律援助机构、司法行政机关同律师协会三方的协同监管机制，通过当事人回访、定期查询所驻单位等方式了解值班律师履职情况，并向司法行政部门和律师协会通报，对于不认真履行值班律师职责的予以惩处。
2.政府购买法律服务机制的完善。实现法律援助领域市场化的一个现实途径是在政府和律师事务所之间引入招投标机制，由政府招标，律师事务所进行投标，然后订立法律援助合同，依约履行法律援助服务。从目前的行政化管理体制直接实现市场化相当困难，可以分阶段进行过度：一方面，从节约司法资源的角度，对于法律援助值班律师仍然可以延续法律援助机构选任的模式，只对于法律援助辩护律师进行市场化改造；另一方面，可以针对指派辩护的四类情形，尤其是可能判处无期徒刑、死刑的案件，先行试点法律援助的招投标购买机制。按照《政府采购法》的有关规定，采用公开招标的方式，确定一家或多家律师事务所，并与律师事务所签订合同，明确购买服务的范围、标的、数量、质量要求以及服务期限、资金支付方式、双方的权利义务和违约责任等内容。由司法行政部门协同法律援助中心负责监管，对案件进行质量评估，质量评估合格的，再支付资金。待法律服务购买机制经验成熟之后，再推广到其他一审、二审、再审需要法律援助的案件。3.公设辩护人制度的有益借鉴。我国法律援助机构中已有一类专职从事法律援助的公职律师，类似于国外的“公设辩护人”，只是近些年呈现萎缩现象。笔者认为，采不采用“公设辩护人”的名称并不重要，重点是如何借鉴外国经验来完善我国现有制度：首先，公务人员职业伦理的基本特征是上令下从与追求效率；辩护律师职业伦理的核心是忠实义务，即辩护律师应当对当事人负有忠实义务，这种职业伦理冲突将导致普通公众，尤其是犯罪嫌疑人、被告人对于公职律师独立性的质疑，有成为“第二公诉人”之虞。笔者认为，可以考虑将法律援助公职律师转由律师协会进行管理，而不在隶属于司法行政部门，或者培育专门从事刑事法律援助的社会组织机构，加强公职律师的独立性；其次，完善公职律师晋级渠道，建立激励机制，不断吸收社会律师加入公职律师队伍。因为公职律师属于国家工作人员，可以按照公务员标准规定公职律师晋级体系，提高公职律师办案的补贴；最后，公设辩护人制度被认为在人员稠密地区能实现资源的最大有效利用，笔者认为，在人口稀疏、经济欠发达的中西部地区，由于律师资源的稀缺，更有必要加大投入，扩充专职法律援助律师队伍，采用行政手段调控法律援助资源的不均衡。4.其他方案的试点。除了以上几种模式，还可以试点其他方案，比如《全覆盖办法》中提到的法律援助受援人费用分担机制，根据受援助人的经济收入及家庭条件进行层次划分，综合考虑其承担一定比例的法律援助费用。还比如诉讼保险机制（Legal Expenses Insurance），利用法律服务领域和保险领域的利益协同性，将法律援助纳入社会保障范围之内，等等。需要指出的是，不同法律援助模式之间是可以并存的，并非非此即彼的关系。对于认罪认罚的轻罪案件可以由值班律师提供服务，而对于重大复杂的刑事案件，政府可以采用招投标的方式购买法律服务，也可以改革、扩充专职律师队伍提供法律援助，这些模式间并不冲突，目的具有一致性，即保障刑事法律援助质量与数量，实现刑事辩护“全覆盖”。
五、结语
新一轮司法体制改革中的以审判为中心的诉讼制度改革以及认罪认罚从宽制度、刑事速裁程序的改革试点，为完善刑事法律援助制度，实现刑事辩护“全覆盖”提供了新契机。试点改革如火如荼，理论研究不应缺位。其中一个重要任务是在深入了解实践的基础上，进行理论创新引导改革，而非以传统理论自囿。以值班律师制度为例，在讨论值班律师的设计与定位时，涉及到公正与效率、有效辩护等理论问题。从立法意图及制度实践来看，值班律师是在保证公正的前提下侧重追求效率，在认罪认罚案件中保障认罪认罪自愿性及真实性的一项制度。我们应当对于认罪认罚过程中的某些不公正保持足够的警惕，但是这种警惕并不足以促使我们饮鸩止渴。造成不公正的原因是多方面的，并不是因值班律师权利的“克减”导致的，也不是以“辩护人化”的值班律师能够完全解决的。当然，在肯定值班律师的制度价值，实现辩护的“量”的同时，也应当保障辩护的“质”。因此有必要将仅提供法律援助值班律师的案件范围限定在认罪认罚的轻罪案件，并且合理赋予值班律师一定的辩护权利，如阅卷、会见、核实证据权。而案情复杂的重罪案件中，提供法律援助辩护律师，进行传统刑事辩护，有效实现法律援助的“繁简分流”，兼顾刑事法律援助的数量与质量。在援助体系层次化的基础上，改革法律援助的供给侧，增加总供给，并构建多样化的法律援助模式，吸收国外经验完善刑事法律援助的中国模式。如此，努力实现实质意义上的刑事辩护“全覆盖”，使律师成为刑事诉讼中切实保障当事人合法权益的“必需品”。