老旧住宅区棚户区改造项目房屋征收强制执行路径分析

引言
本文主要针对老旧住宅区棚户区改造项目（以下简称棚改项目）部分房屋业主拒不签约、拒不搬迁的情况，依法依规分析强制执行的实施路径，具体分析如下：
01、棚改项目房屋征收的特点
房屋征收具有强制性、公益性并以适当补偿为必备条件的特点。棚改项目签约阶段，部分业主拒不签约、拒不搬迁，棚改项目实施主体与业主双方的谈判陷入僵局，另一方面实施主体又必须向已签约搬迁的业主持续性地支付巨额的临时安置费。为了尽快解决棚改的瓶颈问题，政府为了公共利益，有权作出房屋征收决定，以期实现以征收促签约，加快推进棚改项目的实施。
02、房屋征收的实施步骤
根据《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》的规定，为公共利益的需要，可以按照以下步骤实行房屋征收：
1.列入房屋征收计划。
《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第九条
区房屋征收部门编制本年度房屋征收计划草案送市房屋征收部门，市房屋征收部门报市规划国土部门，市规划国土部门征求市发展改革部门意见进行审核后，报市政府批准。
2.确定房屋征收范围。
《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第十条
项目建设单位根据年度房屋征收计划，开展项目立项、选址等工作，取得规划选址与土地预审相关文件后3个工作日内提交房屋征收部门。房屋征收部门根据规划选址与土地预审相关文件规定的用地范围，结合房屋产权等实际情况，确定拟征收房屋的具体范围即房屋征收范围。
3.发布征收提示。
《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第十一条
房屋征收范围确定后3个工作日内，房屋征收部门在房屋征收范围、政府网站以公告形式发布征收提示，告知自公告之日起至房屋征收决定公告之日止，因新建、改建、扩建、装修房屋等不当行为导致房屋征收补偿费用增加的，对增加部分将不予补偿。
4.前期调查和编制房屋征收预算方案。
《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第十二条
房屋征收部门应当组织对房屋征收范围内房屋权属、用途、面积等进行前期调查，并委托市政府确定的承担评估职能的非营利性机构编制房屋征收预算方案，对房屋征收项目费用进行概算。前期调查和编制房屋征收预算方案，应当自房屋征收范围确定后30日内完成。
5.确定征收补偿方案。
《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第十三条
房屋征收部门应当在房屋征收范围确定后30日内，结合前期调查和项目费用概算，拟定房屋征收补偿方案报辖区政府，区政府应组织论证、征求意见、听证等活动。
6.进行社会稳定风险评估。
《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第十七条
在房屋征收补偿方案征求意见期内，房屋征收部门制定社会稳定风险评估方案和论证规程，同步组织有关部门和专家、学者对房屋征收范围内房屋征收的社会稳定风险进行评估论证。
7.房屋征收补偿费用足额到位。
《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第十七条
房屋征收补偿费用实行专户存储、专款专用、专人管理、及时拨付原则。房屋征收决定作出前，房屋征收部门应当会同有关部门落实房屋征收补偿费用，确保房屋征收补偿费用足额到位。
8.作出房屋征收决定。
《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第二十条
房屋征收部门在具备法定征收条件之日起3个工作日内，提请辖区政府或者报经新区管理机构核准后作出房屋征收决定。辖区政府决定实施房屋征收的，应当在决定作出之日起5个工作日内在房屋征收范围、政府网站或者深圳特区报、深圳商报，将房屋征收决定公告3日，公告日不得为节假日。房屋征收决定自公告之日起生效。
9.通知暂停办理相关手续。
《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第二十二条
房屋征收部门应当在房屋征收决定公告当日，书面通知规划国土、建设、户籍、产权登记、房屋租赁管理、抵押担保、市场监管等部门和单位暂停办理征收行为限制所列事项的受理、审批、登记等相关手续，暂停期限最长不得超过1年。
10.协商签订征收补偿协议。
《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第二十八条房屋征收部门应当与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内（通常为2个月）订立补偿协议。
11.作出征收补偿决定。
《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第四十六条
征收补偿方案确定的签约期限内达不成征收补偿协议的，或者被征收房屋所有人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的辖区政府作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
03、棚改项目房屋征收强制执行的实施路径
（一）法律依据
《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第四十九条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由房屋征收部门就被征收房屋的有关事项依法进行证据保全后，辖区政府应当在法定起诉期限届满之日起3个月内依法申请人民法院强制执行。人民法院裁定准予执行，并交由作出征收补偿决定的辖区政府组织实施的，房屋征收部门应当将人民法院准予执行的裁定及限期自行搬迁的通知在房屋征收范围、被征收房屋进行张贴。被征收人逾期仍未搬迁的，辖区政府应当组织城市管理、公安、工商、税务、水电、交通、通讯、消防、物业管理等部门和单位实施强制搬迁和拆除。室内未搬迁的物品无法交予当事人的，由辖区房屋征收部门妥善保管，并公告当事人认领……”。
《行政强制法》第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”
（二）实施路径
1.根据上述规定，被征收人在收到房屋征收补偿决定后的法定期限内，可以提起行政复议或行政诉讼，请求复议机关或人民法院审查房屋征收补偿决定的合法性。
2.人民法院生效裁判文书确认房屋征收补偿决定合法性后或者被征收人未在法定期限内提起复议、诉讼的，行政机关应当催告被征收人及时履行房屋征收补偿决定确定的义务。
3.被征收人经催告后仍不履行房屋征收补偿决定确定之义务的，棚改项目的房屋征收强制执行由辖区政府向法院申请强制执行，法院裁定准予执行房屋征收决定，而后由辖区政府组织实施，也可以由法院执行局执行该决定。总的来说，强制执行坚持“裁执分离”原则，政府组织实施为总原则、法院执行属个别例外情形。
（三）实践案例
被业界称为“中国棚改第一难”的罗湖二线插花地棚改项目，在2018年实施了“深圳市完成的首次房屋征收强制执行工作”。被拆除的两栋房屋，仅剩4套房屋的被征收人未达成征收补偿协议。4套房屋的被征收人未在法定期限内申请行政复议或向有管辖权法院提请诉讼，也未履行搬迁和房屋移交义务。罗湖区规划土地监察局（区土地整备中心）作为罗湖区房屋征收部门，受罗湖区政府委托，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条、《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第49条相关规定，向盐田区人民法院申请强制执行。盐田区人民法院作出准予执行裁定并生效后，罗湖区人民法院对被征收房屋依法强制执行。
04、其他相关问题
（一）房屋征收先予执行的问题
有人提出，棚改项目房屋征收是为了公共利益，晚开工一天就会给公共利益造成巨大损失，在诉讼中准予房屋征收补偿决定先于执行也是必要的。但是我们也要看到房屋征收补偿事关人民群众的利益，作为被征收人居所的房屋一旦被拆除，将难以恢复原状，对被征收人来讲损失重大；若强制拆除后发现房屋征收补偿决定违法应予撤销，先予执行将会给被征收人造成难以弥补的损失。据了解，实践中法院裁定先予执行的例子有北京奥运场馆的建设，但对于棚改项目房屋征收补偿决定先予执行路径几乎不可能实施。
（二）强制执行所需的时间成本
如被征收人不服征收补偿决定，可在60日内（大约2个月）申请行政复议，也可在6个月内提起行政诉讼。如被征收人先审请行政复议，再对该行政复议决定提起行政诉讼，时间成本约为15个月零15天（含行政复议申请期限2个月、行政复议审理期3个月、行政复议提起一审行政诉期限15日、诉讼费缴纳期7日、一审审理期6个月，二审上诉期15日、二审诉讼费缴纳期7日、二审审理期3个月）。
上述列举所需时间系在每个程序环环紧扣、法院不延期审理的理想状态下计算得出大概时间，司法实践中全流程走完房屋征收补偿决定强制执行，预计会耗费更长的时间。
（三）被征收人拒不配合执行的法律后果
1.根据《治安管理处罚法》的规定，被征收人对抗房屋征收补偿决定强制执行，阻碍行政机关工作人员进行的强制执行工作的，可能面临罚款和拘留的行政处罚。
2.根据《刑法》及相关司法解释的规定，被征收人拒不履行搬迁交房义务或采取暴力、威胁方法阻止工作人员强制执行法院生效裁判文书的，或对工作人员进行侮辱、围攻、扣押、殴打，致使强制执行工作无法进行的，可能构成拒不执行判决、裁定罪或妨害公务罪，进而受到刑事处罚。
05、实务建议
（一）对被征收人
1.房屋征收决定发布后，补偿安置方式、补偿种类、补偿标准按《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》的有关规定执行，与棚改自主协商签约阶段有所不同。对比之下，被征收人的权益或将面临受损，主要包括增购建筑面积将无法享受、选房次序将处于劣势和补偿、奖励的种类及数额有可能变少。
2.被征收人即便不愿意签订征收补偿协议，也应积极主动参与征收补偿进程，不要放弃征收补偿程序的参与机会和监督权利，避免造成原来可能成立的诉求，因未积极参与或未合法表达异议，而得不到人民法院的支持。如被征收人不在规定期限内对评估结论申请复核和申请鉴定，而是采取不接收评估报告的方式表达自己不采纳评估报告的意见，以致错失复核鉴定机会，造成人民法院在后续审理中只能认可评估结论；被征收人被强制搬迁后不及时领取房屋内物品，导致损失扩大，物品无法使用，最终损害自身权益。
（二）对行政机关
1.在房屋征收案件当中，行政机关应予以重点关注程序违法的问题。较为典型的情况是，为了赶工期，行政机关对于已经启动房屋征收程序的房屋，采取危房鉴定、强制拆除的做法，规避房屋征收补偿强制执行程序，构成程序滥用，严重侵犯当事人合法权益。对于此种借紧急避险为由行违法强拆之实的情形，人民法院依法判决撤销被诉行为。
2.有征收必有补偿，无补偿则无征收，行政机关不能只征收不补偿，也不能将补偿问题无限期的拖延。即便被征收人已经对房屋征收决定提起了行政复议或行政诉讼，行政机关也要在合理时限内作出征收补偿决定。对行政机关超过合理期限且无正当理由未予补偿，又不能证明被征收人同意延期协商补偿的，人民法院可能将实际作出补偿决定的时点或者双方协商的时点作为评估时点。