《养老保险篇一》城乡养老保险制度研究

内容摘要：统筹城乡养老保险对完善我国养老保险制度有着重要的意义。本文对统筹城乡养老保险制度分类接受、模式选择、筹资方式、资金管理、可操作性、政府责任、法律制定等问题进行了梳理,为我国统筹城乡养老保险制度衔接操作提供理论上的参考。
关 键 词：城乡统筹 养老保险 制度设计 可操作性
国务院即将执行的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》对于城乡养老保险制度统筹意义重大。一方面是贯彻落实党的十八届三中全会精神和社会保险法规定，另一方面是进一步完善养老保险制度的重要内容。做好城乡养老保险制度衔接工作，有利于促进劳动力的合理流动，保障广大城乡参保人员的权益，对于健全和完善城乡统筹的社会保障体系具有重要意义。
一、我国现有的城、乡养老保险制度
1、城镇养老保险制度。我国城镇职工基本养老制度自20世纪50年代建立以来，先后进行了一系列改革。2005年12月，政府出台了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，对现行养老保险制度的发放力度、范围、计发方法等方面提出了改进办法，在扩大基本养老保障的覆盖范围、做实个人账户、建立基础养老金的激励机制、让养老金与物价变动挂钩方面提出了实质性的举措，被称为“新制度”。但是，该制度在保障老年人基本生活需要的同时也隐含着一些问题与不足，主要表现在：一是国家对企业职工养老金的巨额隐性负债如何偿还；二是如何解决养老保险个人账户“空账”问题；三是养老保险基金如何实现保值增值的问题；四是机关事业单位养老保险制度改革滞后，企业退休职工与机关事业单位退休职工养老金待遇差距较大等问题。
2、农村养老保险制度。在各地先行试点的基础上，我国2009年开始全面试点新型农村养老保险制度，最低发放标准不会低于每年1800元的低保平均水平，而且随着财政收入的增长预期还会不断提高。新型养老保险的制度框架包括三个要点：一是建立基本账户和个人账户相结合的农村居民社会养老保险制度，统一制定城乡社会保险关系转移、衔接办法。保障农民的养老金能在不同的地区之间进行有效流转，能在不同保障方式之间进行有效接转。二是公共财政要全过程支持农村社会养老保险制度建设，降低农民参保门槛，提高保障水平。在面向农民的筹资上，降低门槛，坚持政府组织引导和农民自愿相结合,以政府投资为主，低水平起步，建立农民的最基本养老保障制度。三是坚持政府统一管理，个人缴费、集体补助、政府补贴的农村养老保险筹资模式。建立动态缴费增长机制，缴费标准随着预期领取的养老金标准的变化而调整，参保人员预期领取的最低养老金水平可与农村低保水平衔接。
二、城乡养老保险制度衔接的必要性和可行性
1、必要性。自1999年我国进入老龄化社会以来，10年间，我国人口老龄化发展速度很快。2008年底我国60岁以上老年人口已达1159亿，且以每年近1000万的速度增加，其中约有1亿人生活在农村。而随着我国城乡劳动年龄人口流动的不断加剧，农村的老龄化速度更快，我国农村60岁以上的老年人已经超过农村总人口的10%,农村养老问题的压力更大。当前随着经济结构的改变，城乡“二元”保障制度已经不适应城乡居民基本生活的需要，统筹城乡养老保险迫在眉睫。做好城乡养老保险制度衔接工作，有助于提高农民的福利，在一定程度上消除收入分配不公，缩小贫富差距,缓和社会矛盾。
2、可行性。目前我国城乡及地域流动率都在提高，城乡差别不断缩小，农民权益保护意识不断强化，参保意识也不断增强，这对于城乡养老保险制度的衔接有着很大的正面影响。
三、养老保险模式的选择
很多学者赞成“多步走”的战略规划与“多支柱”的养老保险模式。袁彦东等认为我国应在公平与公正的基础上统筹城乡养老保险。我国新时期社会保障体系的重建是伴随城市经济体制改革，特别是国有企业改革逐步展开的。1995年国务院发出的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》以及同时作为附件下发的两个实施办法，标志着统账结合模式的养老保险制度的出台。两年后，国务院又下发了《关于建立统一的企业职工基本养老制度的决定》，各地不同的社会统筹与个人账户相结合的方案开始走向统一。进入新世纪以来的头几年，我国社会保障制度改革继续沿着前一个阶段确立的轨道展开。重点放在“推动国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨”和“做实养老保险个人账户”两个方面。通过不断总结经验，确保国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员基本养老金按时足额发放成果继续得到巩固，各项保险制度改革稳步推进，国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度并轨基本完成，社会保险覆盖面继续扩大，保障能力明显增强。2005年，社会保险基金收入6968亿元，支出5401亿元。同一时期，企业退休人员社会化管理服务取得积极进展；企业年金制度开始实行。这一时期的社会保障制度改革为国有企业改革和经济结构调整做出了重要贡献。首先用“过渡方案”起步，等财力水平达到实际需求后,再逐步过渡到“目标方案”，过渡方案是目标方案的基础,为实现二者的平稳衔接，过渡方案与目标方案必须在模式上保持统一。党的十六大以来，党中央从新世纪新阶段我国经济社会发展面临的新形势新任务新特点出发，提出了科学发展观的重大战略思想和构建社会主义和谐社会的重大战略任务，出台了一系列关系民众切身利益的具有深远意义的政策措施，社会保障体系建设作为民生政策的基础工程受到前所未有的重视，走上了城乡统筹、覆盖全社会的快车道。
在社会保险方面，公布了《中华人民共和国社会保险法》，修订了《工伤保险条例》。建立新型农村社会养老保险制度并开展试点，全面建立企业职工基本养老保险省级统筹制度，建立并全面实施城镇居民基本医疗保险制度，新型农村合作医疗制度普遍实施，职工基本医疗保险制度进一步完善。特别是继2009年初将农民工纳入城镇职工基本养老保险体系之后，2009年年底开启的新型农村社会养老保险试点和2011年7月启动的城镇居民社会养老保险试点进展顺利，取得积极成效，达到了预期目标。2003年试行的新型农村合作医疗和2009年启动的新医改基本确立了全民医保体系，参加医保的人数已经达到了13亿人，新农合参合率约为97%；建立起了国家基本药物制度，强化了城乡基层卫生服务体系建设，促进了公共卫生服务均等化。截至2011年底，全国社会保险基金累计结余30303.72亿元，资金总体安全完整。
四、资金筹集方式和资金管理模式
统筹城乡养老保险资金的筹集是核心。资金的筹集无非来源于个人、家庭、集体和国家。其中关于资金负担的比重应如何合理安排学术界有不同的看法。杨东乐认为《县级农村社会养老保险基本方案》中的资金筹集模式中个人、集体、国家三者共济性差，社会层级的互济性难以体现，无法体现政府在城乡养老保险中的公平性原则，也不利于拉近城乡养老保险之间的差距。 高和荣则认为，这种筹资模式下,国家和集体所体现的社会责任过小，不仅会造成资金来源不足，降低其保障水平，而且会影响农民参与社会养老保险的积极性，加大农村社会养老保险工作的难度吗，更不利于城乡养老保险统筹发展。 潘楠、钱国荣认为城乡统筹的养老保险的建立应坚持权利和义务相对应、自我保障与国家适当补助相结合、待遇水平与经济发展相适应的原则，建立统筹账户与个人账户相结合的制度。充分考虑区域发展不平衡、农民收入差异大的实际情况，设定合理的缴费基数和缴费比例。 汪沅、汪继福等认为统筹社会养老保险金是解决我国农村社会养老保险制度的突破口，是统筹城乡养老保险的首要任务。政府应该出资支持社会统筹基金，建立起真正意义上的农村社会养老保险制度，然后整合现行的农村社会养老保险，设计与城镇企业相同的农村基本养老保险制度模式。 资金管理模式 ，童广印认为首先应建立省、市(县)两级政事分开的管理体制，社会养老基金由省、市(县)共管，省级负责基金管理，县(市)负责基金的收缴和发放。其次应尽快出台基金运营优惠政策并拓宽基金运营渠道，确保基金的保值增值。再次应加大基金监管力度，建立开放式的监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度，以保证基金安全。高雅认为由于我国各地区人口老龄化程度不同，经济发展水平不同、养老金收支的现金流量也不同，养老资金应由有能力的中央政府进行统一调整、统筹安排，即实行全国统筹、中央政府统一管理，其具体运作机构主要包括征收机关、管理机关和监督机关。
五、个别地区发展模式
1、苏州模式
采取一个社会保险体系的两种社会养老办法，即：将农村企业及其从业人员纳入城镇企业职工社会保险范畴，在实施步骤上采取分步过渡、逐步并轨；对以从事农业生产为主的该市户籍农村劳动力建立农村基本养老保险制度，确立了务农人员作为新型农保的参保主体。根据2004年《苏州市农村和城镇基本养老保险关系转移接续法》，参加农保后流动到企业工作，由农保经办机构负责将其农保各年的缴费金额，统一按所对应的历年城保缴费基数以及单位和个人的合计缴费比例，换算为城保的缴费年限，由此解决“农保”关系向“城保”转移过程中的接续问题。同时，还对参加农保人员由于多种原因发生户籍变更后，在苏州市范围内转移以及流向外地的基金转移和关系接续作了规定。
2、无锡模式
无锡的“三保合一”模式将乡镇范围内的各类企业及其职工全部纳入“城保”(企业职工养老保险)，同时提倡农村个体劳动者、自由职业者等非正规就业群体以个人身份加入“城保”。从事农林牧渔业生产的纯农民和老年农民参加新型“农保”(农民基本养老保险)。对被征地农民全面落实“地保”(被征地农民基本生活保障制度)，注重与“城保”逐步并轨。对一些城乡融合较快、就业和社保制度已实现城乡一体的地区，推行“城保”为主的道路。
3、嘉兴模式
嘉兴在制度衔接上有了新突破。一是与职工基本养老保险的衔接。允许年龄偏大、不符合国家有关职工基本养老保险参保按月领取待遇条件的企业职工，可以参加城乡居民养老保险。同时，允许参加城乡居民社会养老保险的参保人员可以折算转换参加职工基本养老保险。二是与原有农村社会养老保险的衔接。参加原有养老保险的，既可以按原办法参保并享受待遇，也可以选择参加新的城乡居民养老保险。
六、我国城乡养老保险制度衔接过程中存在的问题
1、自雇群体养老问题有待解决。首先，个体工商户、灵活就业这些群体都属于自雇群体，没有单位为他们缴纳养老费用；其次，他们的收入一般较低，在养老问题上没有很强的经济能力支持；再次,他们的收入通常不稳定，会影响缴纳养老金费用的持续性。2005年城镇养老保险“新制度”更加注重权利与义务的对等，鼓励多缴多得，“老人老办法，中人中办法，新人新办法”衔接了新旧制度，保证了制度过渡的平稳性。“新制度”中最大的亮点把个体工商户和灵活就业人员从政策上都纳入到了企业职工基本养老保险制度中，扩大了养老保险制度的覆盖面。但在实际上，高额的缴费标准却把大多数个体工商户和灵活就业人员阻挡于养老保险体系的门外，所以这部分群体有加入到养老保险的资格，但囿于养老保险缴费的高门槛，他们还只能望而兴叹。
2、农村老年群体的养老保障严重缺失。中国老年人口的70%～80%在农村，社会保障强调的是国家、集体、个人三者之间利益、责任的协调，在国家和社会还没有能力供养如此庞大的农村老年群体的现实经济条件下、农民的收入还顾及不到为自己交纳保险费用的时候，养老社会保障就只能是一句空话。原有的农村社会养老保险制度推行十余年，收效并不理想。虽然最近几年经济发达的省市在农保工作方面还是取得了不错的成绩，但就全国整体而言，农村社会养老保险依然参保率低，覆盖面窄，管理存在一系列问题。全国大部分地区农村养老保险的参保人数大幅度下降，基金运行难度加大，大部分地区农村社会养老保险工作已经陷入停顿状态。
3、城乡养老保险覆盖面需进一步扩大。我国目前养老保险制度的覆盖面还是很低的。在城镇中，有一半多的人口没有老年生活保障，在农村中这种现象显得更加严重。虽然国家和政府对养老保险的问题给予了越来越多的关注，积极地采取实际行动扩大养老保险的覆盖面。但是在国家资金投入有限，各类群体经济能力差异巨大、管理部门缺乏效率的情况下，企业建立社会养老保险基金制度，设立个人养老保险账户，农村养老保险实行完全积累制，资金大部分来自农民,少数来自乡镇企业。到农村科教兴农的城镇人员以及流动到城镇的农村劳动力，他们的养老问题都应该得到妥善解决。
参考文献：
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