河南焦作姚老师诉教育局案之教育局和教师是什么关系？

河南焦作第十七中学姚燕燕老师因职称一事诉山阳区教育局一案，引起了大众对职称评定以及行政诉讼的关注。本案在上周进行了一审宣判。

对于案件本身我们不甚了解不做分析。此次不正经调查将用正经的调查方式对教育局和教师的关系进行一次法律和政策调查，探究一下从法律层面讲，教育局和教师是什么关系。
律师在非诉讼的案件中进行尽职调查较多，但是在诉讼案件或事件中对法律和事实做法律调查和事实调查，也会让案件的走向有质的区别。用一篇文章说明法律关系对诉讼结果的影响。
本文为尽职调查报告形式，以下内容涉及大量法律法规，如不感兴趣或出现头晕眼花等症状，请直接拉至文章底部查看结论。
壹 法律法规政策文件
Law
1.中共中央、国务院《深化新时代教育评价改革总体方案》
2.中共中央、国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见
3.中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》的通知（1996年）
4.《中华人民共和国教育法》（2015年修正）
5.《中华人民共和国义务教育法》（2018年修正）
6.《事业单位登记管理暂行条例》（2004年）
7.《事业单位人事管理条例》（2014年）
8.《教育督导条例》(国务院2012年颁布施行）
9.中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化职称制度改革的意见》的通知（2016年）
10.国务院关于基础教育改革与发展的决定（2001年）
11.人力资源和社会保障部《职称评审管理暂行规定》（第40号令）（2019年）
12.人力资源和社会保障部、教育部关于印发《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》的通知（2015年）
13.人事部《企事业单位评聘专业技术职务若干问题暂行规定》（1990年）
14.人事部《关于重新组建专业技术职务评审委员会有关事项的通知》（1991年）
15.人事部《专业技术资格评定试行办法》（1994年）
16.人事部《干部调配工作规定》（1991年）
17.国家教委、人事部印发《关于当前做好中小学教师职务聘任工作的几点意见》的通知（1991年）
18.中央职称改革工作领导小组关于转发国家教育委员会中、小学教师职务试行条例等文件的通知（职改字1986第112号）
19.《国家教育委员会关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》（1997年）
20.中共中央、国务院关于印发《中国教育改革和发展纲要》的通知（1993年）
21、教育部关于贯彻《义务教育法》进一步规范义务教育办学行为的若干意见（2006年）
22.人力资源社会保障部办公厅、教育部办公厅关于做好2018年度中小学教师职称评审工作的通知
23.人力资源社会保障部办公厅、教育部办公厅关于做好2017年度中小学教师职称评审工作的通知
24.河南省人力资源和社会保障厅、河南省教育厅关于进一步深化人事制度改革加强教师队伍建设的若干意见（2019年）
25.河南省人力资源和社会保障厅关于2019年度全省职称评审工作有关问题的通知
贰 法律政策调查分析
一、什么是职称
职称（Professional Title）顾名思义就是“职务名称”，职称是专业技术人才学术技术水平和专业能力的主要标志。职称制度是专业技术人才评价和管理的基本制度（中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化职称制度改革的意见》的通知）。
那么职称这个概念是如何形成的呢？
以学校为例，新中国在建立之初，因为入学的学生不多，聘请的老师也基本是公认的具有一定文化知识水平的人员。但随着社会稳固和学校学生的增多，势必要招聘一些不那么具有公认属性的人员加入教师队伍，另外也需要一些非教师的管理人员。最开始，老师的报酬确定有一定的随意性，但随着社会发展和人员增多，必然要根据担任的职务以及对比其他行业的工资水平进行薪酬设定。
起初薪酬是根据各自担任的职务来设定的，但教师行业必然有一些没有担任领导职务，但教学水平较高的人员，需要给予他们超过基础非领导岗位人员水平的工资待遇，此时“职务称号”应运而生。
专业技术人员聘任的岗位称之为“专业技术职务”，简称职务；而专业技术人员的水平则以“专业技术职务任职资格”来标识，简称职称。
我国的职称制度也大概经历了如下阶段：
1960以前
以实行职务等级工资制为导向的技术职务任命制
1978-1983
以学衔制探索为导向的技术职称评定制阶段
1986-1995
以职务管理为导向推行专业技术职务聘任制阶段
1995-2016
以完善人才评价机制为导向的“职务管理”和“资格管理”选择阶段
2016至今
以人才分类评价机制改革为导向的深化职称制度改革阶段
到目前为止，教师行业工资及绩效很大程度上与教师的“职称”正向相关。这也就不难解释，焦作的姚老师为什么对职称如此重视。
二、职称评定是不是行政行为
职称评定是国家对全社会各类型用人单位及自由职业者做出行政确认的行为，具体负责部门为人力资源和社会保障部门。
法律依据：
人力资源和社会保障部《职称评审管理暂行规定》第二条规定:
“职称评审是按照评审标准和程序，对专业技术人才品德、能力、业绩的评议和认定。职称评审结果是专业技术人才聘用、考核、晋升等的重要依据。
对企业、事业单位、社会团体、个体经济组织等（以下称用人单位）以及自由职业者开展专业技术人才职称评审工作，适用本规定。”
三、学校是什么样的组织
在我国办学是政府的一项责任，《国家教育委员会关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》规定：“我国普及义务教育，以政府办学为主，主要依靠公办中小学校”。关于学校的相关法律规定如下：
▌定义
学校特别是公立学校通常是事业单位，根据《事业单位登记管理暂行条例》，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。
▌登记
根据《事业单位登记管理暂行条例》，县级以上各级人民政府机构编制管理机关所属的事业单位登记管理机构（以下简称登记管理机关）负责实施事业单位的登记管理工作。
经登记的事业单位，凭《事业单位法人证书》刻制印章，申请开立银行帐户。经登记的中小学校具有独立法人地位，简单说就是具有和公司一样的法律地位，但学校不能以营利为目的。
例如，焦作市十七中学的登记信息如下：

▌管理结构
经登记的学校，具有独立法人地位，学校管理施行校长负责制，但因公立学校为国家财政拨款的事业单位，校长及学校老师的聘任由主管教育行政部门（一般称为“教育局”，部分地方称“教育体育局”，以下不再赘述）负责。
主管教育行政部门负责政策引导、监督，管好领导班子（或只管法定代表人），监督国有资产；负责中小学教师的资格认定、招聘录用、职务评聘、培养培训和考核等管理职能；负责选聘校长。
法律依据：
（1）中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》的通知：
“改革主管部门对事业单位的管理方式。主管部门对事业单位的管理，主要是政策引导，进行监督，管好领导班子(或只管法人代表)，监管国有资产。
要把建立登记管理制度作为推进事业单位机构改革和加强管理的重要手段。要通过实施登记管理制度，确立事业单位的法人地位，推进事业单位的社会化进程，规范事业单位的行为，保护事业单位的合法权益，强化对事业单位的监督。
依法完善中小学教师和校长的管理体制。落实 《中华人民共和国教师法》规定的中小学教师的管理权限。县级以上教育行政部门依法履行中小学教师的资格认定、招聘录用、职务评聘、培养培训和考核等管理职能。改革中小学校长的选拔任用和管理制度。高级中学和完全中学校长一般由县级以上教育行政部门提名、考察或参与考察，按干部管理权限任用和聘任；其他中小学校长由县级教育行政部门选拔任用并归口管理。推行中小学校长聘任制，明确校长的任职资格，逐步建立校长公开招聘、竞争上岗的机制。实行校长任期制，可以连聘连任。积极推进校长职级制。”
（2）中共中央、国务院关于印发《中国教育改革和发展纲要》的通知
“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。校长要全面贯彻国家的教育方针和政策，依靠教职员工办好学校。中小学逐步实行教师资格制度和职务等级制度。在合理定编的基础上，对教职工实行岗位责任制和聘任制，在分配上按照工作实绩拉开差距。
实行校长负责制的中小学和其他学校，党的组织发挥政治核心作用。”
（3）中共中央、国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》：“实行义务教育教师“县管校聘”。完善符合中小学特点的岗位管理制度，实现职称与教师聘用衔接。”
四、中小学职称评聘
▌中小学教师职务聘任制
为了改变历史遗留的中小学教师任命制的弊端，特别是实施素质教育以来的新情况，中小学教师实施职务聘任制。并且探索和其他事业单位聘用制度和岗位制度向衔接的职务（职称）制度。
法律依据：
(1)人力资源和社会保障部、教育部关于印发《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》的通知：
“中小学教师是我国专业技术人才队伍的重要组成部分，是全面实施素质教育、推动教育事业又好又快发展的重要力量。1986年开始建立的以中小学教师职务聘任制为主要内容的中小学教师职称制度，对调动广大中小学教师的积极性、提高中小学教师队伍整体素质、促进基础教育事业发展发挥了积极作用。随着中小学人事制度改革的深入推进、素质教育的全面实施和教师队伍结构的不断优化，现行的中小学教师职称制度存在着等级设置不够合理、评价标准不够科学、评价机制不够完善、与事业单位岗位聘用制度不够衔接等问题。
建立与事业单位聘用制度和岗位管理制度相衔接、符合教师职业特点、统一的中小学教师职称（职务）制度，充分调动广大中小学教师的积极性，为中小学聘用教师提供基础和依据，为全面实施素质教育提供制度保障和人才支持。”
(2)国家教委、人事部印发《关于当前做好中小学教师职务聘任工作的几点意见》的通知：
“中小学教师职务聘任工作应在首次职务聘任工作总结和复查的基础上，根据人事部《企事业单位评聘专业技术职务若干问题暂行规定》的精神，结合各地的实际情况，坚持正确的改革方向，使中小学教师职务聘任工作转入经常化。”
(3)教育部关于贯彻《义务教育法》进一步规范义务教育办学行为的若干意见:
“按照《义务教育法》规定的义务教育管理体制，各省、自治区、直辖市人民政府及其教育行政部门应依据《义务教育法》有关规定，结合当地实际情况，因地制宜地制定和完善规范义务教育办学行为的有关规定，明确政策界限，把握政策尺度，指导和督促地（市）、县（区）人民政府及其教育行政部门依法规范义务教育办学行为。
积极推进教师聘任制，通过签约方式，明确教师责任、权利和义务。
县级人民政府及其教育行政部门负有规范本行政区域内所有义务教育阶段学校办学行为的直接管理责任，要牢固树立法制意识，严格执行有关法律法规和政策，及时纠正各种违法的办学行为。”
▌中小学教师职称评定的主管部门
人力资源和社会保障部门负责中小学教师职称评审政策的制定，同时对职称评审予以监督指导，教育部门主要负责中小学教师职称评审的具体组织实施。
法律依据：
（1）人资源社会保障部办公厅、教育部办公厅关于做好2018年度中小学教师职称评审工作的通知：
“做好中小学教师职称评审工作，是分类推进职称制度改革的重要任务，是加强新时代教师队伍建设的重要举措。深入贯彻落实“放管服”改革精神，进一步明晰部门职责。人力资源社会保障部门主要负责制定中小学教师职称评审政策，教育部门主要负责中小学教师职称评审的具体组织实施。着力规范中小学教师职称评审程序，加强事中事后监管，强化公示公开，接受广大中小学教师的监督。不断完善投诉举报机制，畅通反映问题的渠道，对问题线索要逐一核查，做到事事有着落，件件有回音。严禁利用职务之便为本人或他人评定职称谋取利益，通过弄虚作假、暗箱操作等违纪违规行为取得的职称，一律予以撤销。”
（2）河南省人力资源和社会保障厅、河南省教育厅关于进一步深化人事制度改革加强教师队伍建设的若干意见（2019年）：
“将中小学高级教师职称评审权限由省下放到省辖市，将一级教师职称评审权限由省辖市下放到县（市、区），由教育部门负责中小学职称评审的具体组织实施；从2019年起，中小学正高级教师评审由省教育厅具体负责组织实施，人力资源社会保障部门负责监督和指导。”
（3）河南省人力资源和社会保障厅关于2019年度全省职称评审工作有关问题的通知：
“切实加强中小学教师职称评审的指导监督，督促教育行政部门做好中小学教师职称评审的组织实施，会同教育行政部门及时解决评审工作中出现的新情况新问题，确保各项职称改革政策落到实处”
▌职称的数量
中小学教师职称评审，特别是其中的高级职称，是有数量管控的，全国的职称数量由人力资源和社会保障部、教育部统一确定，各省市也有相应的数量管控。所以势必造成（高级）职称是稀缺资源，但在目前我们社会发展阶段来说，特别是职称对应工资待遇的情况下，因为财政预算的相对确定性，就必然导致职称数量的管控，否则会引发工资发放问题。
法律依据：
人力资源社会保障部办公厅、教育部办公厅关于做好2017年度中小学教师职称评审工作的通知：
“2017年中小学正高级教师数量仍实行总量控制，由两部统一确定各地中小学正高级教师数量。评审通过的正高级教师中，担任学校和教研机构行政领导职务的原则上不超过30%。”
▌各省单独制定各自职称评审制度
因为学校数量较大，且各省级区域教育发展水平不一致，所以中小学教师的职称评定工作是由各省级区域单独按照国家政策和各地实际分别制定相应政策，及各地不同的各级别职称比例和数量的。
法律依据：
人力资源和社会保障部、教育部关于印发《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》的通知（2015年）：
“各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团（以下简称各省）根据本地教育发展情况，结合各类中小学校的特点和教育教学实际，制定中小学教师具体评价标准条件：1）中小学教师职称评审是中小学教师岗位聘用的重要依据和关键环节，岗位聘用是职称评审结果的主要体现。2）中小学教师职称评审，在核定的岗位结构比例内进行。”
▌学校自主进行职称评审在内的人事管理工作
近年来随着“放管服”政策的落实，及校长负责制等学校管理制度的深入，各学校的职称评审是由各学校独立制定初步的评选程序和制度，最后报教育行政管理部门审核。
法律依据：
《河南省人力资源和社会保障厅、河南省教育厅关于进一步深化人事制度改革加强教师队伍建设的若干意见（2019年）》规定为例：
“学校自主确定职称评审计划。学校在专业技术岗位总量限额内自主确定当年及未来2年职称评审计划。
强化学校主体责任，加强自身约束和管理，规范校内人事管理工作相关规定。人力资源社会保障部门和主管部门依法进行监管，督促学校按照有关规定及时办理岗位管理、职称评审、公开招聘、人员流动等人事管理相关事宜的备案手续，履行对学校人事管理工作的指导监督责任。”
五、教师工资待遇
各公立中小学是由各地政府负责组建的，中小学也是政府拨款的事业单位，因此教师工资发放由地方各级人民政府负责，省级政府统筹规划，县级政府进行工资管理。而职称是衡量中小学教师工资待遇等级和水平的重要依据。
法律依据：
(1）中共中央、国务院关于印发《中国教育改革和发展纲要》的通知（1993年）：
“改革教育系统工资制度，提高教师工资待遇，逐步使教师的工资水平与全民所有制企业同类人员大体持平。
要建立符合教育特点的工资制度和正常的工资增长机制，切实保证教师的工资水平随国民收入的增长逐步提高。要贯彻按劳分配原则，克服平均主义、论资排辈的倾向，使贡献大的、教学质量高的教师有更高的工资收入。”
（2）国务院关于基础教育改革与发展的决定（2001年）：
“确保农村中小学教师工资发放是地方各级人民政府的责任。省级人民政府要统筹制定农村义务教育发展和中小学布局调整的规划，严格实行教师资格制度，逐县核定教师编制和工资总额，对财力不足、发放教师工资确有困难的县，要通过调整财政体制和增加转移支付的办法解决农村中小学教师工资发放问题。县级人民政府要强化对教师工资的管理，从2001年起，将农村中小学教师工资的管理上收到县。财政安排的教师工资性支出，由财政部门根据核定的编制和中央统一规定的工资项目及标准，通过银行直接拨入教师在银行开设的个人帐户中。力推进中小学人事制度改革。全面实施教师资格制度，严把教师进口关。优先录用师范院校毕业生到义务教育学校任教。高中教师的补充，在录用师范院校毕业生任教的同时，注意吸收具有教师资格的其他高等学校毕业生。推行教师聘任制，建立“能进能出、能上能下”的教师任用新机制。根据中小学教师的职业特点，实现教师职务聘任和岗位聘任的统一。建立激励机制，健全和完善考核制度，辞退不能履行职责的教师。”
叁 调查结论
‍‍‍‍‍‍‍‍教师属于教育局内部关系么？
综合以上政策、法律法规规定，总结如下：
▌中小学教师施行聘任制，聘任单位为学校，学校是政府组建的独立法人单位，虽然归教育行政部门管理，同时部分地区教师招聘也由教育行政部门负责，但从法律层面讲，教师隶属与学校，学校为独立单位，不是教育行政部门内设机构，因此教师不属于教育行政部门（教育局）内部人员。
▌职称评定是政府面对全社会的行政行为，包括公立学校人员，以及其他企业、事业单位人员。在中小学教师职称评定事项上，因为行业特殊性问题，教育行政管理部门负责教师职称评定的组织实施，但不能改变职称评定是行政部门行政行为的特性；同时教育行政部门授权学校负责职称评定的推荐工作，之后教育行政部门负责审核，其审核行为本身即为履行行政职能的行为，显然也不能将职称评定行为认定为内部管理行为。
职称评定属于政府的行政确认行为，由人力资源和社会保障部门负责，但在中小学教师行列，职称评审由教育行政部门负责具体实施。因为在我国公立学校的设立和运行中，教育行政部门负责相应管理职责，且教育行政部门对教师的日常管理行为也较多，因此很容易让职称评审行为被视为是内部管理职责。
虽然河南焦作姚老师行政诉讼一审以其申诉事项为教育局履行内部管理职责行为，不属于行政诉讼范围为由，判决驳回其起诉。法院也向教育行政部门发送了司法建议书，要求其按照《中华人民共和国教育法》第三十九条依法处理。相信未来该事件也将在新的教育部门领导的统筹安排下得到一定程度的解决，并不一定非经过诉讼解决。
但如果从技术角度分析，你认为河南焦作姚老师的申诉和行政诉讼应当如何认定呢？如果你遇到这样的问题，对于律师提出的诉讼对象和方案，你又如何判断呢？