从两会的高层与民意看2017年PPP的发展

阳春三月，2017年全国两会刚闭幕不久，政府报告中提到了PPP（Public-Private-Partnership,政府与社会资本合作），这一制度已推行了三四年，参与的单位相关人员，能理解甚至深谙深其道，但一些业务相关人员及媒体把PPP神话了，也神秘了。同时对于想了解的人，特别是欲进入这个领域的各方，确实是门外汉，不乏有怀疑、犹豫和观望。为了让这熟悉又神秘的PPP呈现于更多人面前，通过这个最大的中国国事议事大会，最高行政领导人及最高民意代表，来直接、形象、充分、最新和多角度来理解、预测新一年的PPP动向。
‍总理政府报告中提及的政府与民间资本合作（PPP模式）

（一）“更好激发非公有制经济活力。深入落实支持非公有制经济发展的政策措施。积极构建新型政商关系。鼓励非公有制企业参与国有企业改革。坚持权利平等、机会平等、规则平等，进一步放宽非公有制经济市场准入。凡法律法规未明确禁入的行业和领域，都要允许各类市场主体平等进入；凡向外资开放的行业和领域，都要向民间资本开放；凡影响市场公平竞争的不合理行为，都要坚决制止。”
推行PPP模式的初衷之一是为了正确处理政府与市场的关系，让市场在资源配置中起基础性作用。建立新型政商关系就是要建立PPP公私平等合作关系。激发非公有制经济活力，有望第二个P“民间资本”回到应有的表述“私人资本”上来，因为前者包含央企、国企，而后者强调私人。通过摆正前两个P关系，极大激发了民间投资基础设施和参与公共服务的提供，降低民间资本准入的门槛，可以预见2017年将有更多私人主体特别是中小民营企业广泛参与PPP，如建筑承包企业、保险、各种基金等，央企、国企的身影将越来越少。
（二）“积极扩大有效投资。引导资金更多投向补短板、调结构、促创新、惠民生的领域。今年要完成铁路建设投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元，再开工15项重大水利工程，（ “再完成棚户区住房改造600万套，继续发展公租房等保障性住房”）继续加强轨道交通、民用和通用航空、电信基础设施等重大项目建设。中央预算内投资安排5076亿元。落实和完善促进民间投资的政策措施。深化政府和社会资本合作，完善相关价格、税费等优惠政策，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能“新官不理旧账”。
推广PPP的内在驱动力之一是为了提供更多优质、高效的公共产品和服务。2017年如此大规模投资，说明了高层信赖也只能依靠这种新型的政商关系—PPP模式，尽管不是最完美的，但目前也没有比PPP模式更完美的路径。价格和税收是直接与投资收益相关的话题，让投资者对回报有了预期的确定性，有利于激发更多民间资本参与基础设施建设和公共服务。
政府讲诚信，就是政府是否守约的问题，PPP合作周期是十年以上，由于政府方方是强势方，民间资本方最担心政府朝令夕改，人非物也非，即投资的安全性。总理在报告中定调新官要为旧账买单，恰恰消除了民间资本最大的后顾之忧，本该如此，但在中国国情语境下，非要总理再三强调才行，治理这么一个大国，实属不易，但是进步很大。
（三）“扎实推进新型城镇化。深化户籍制度改革，今年实现进城落户1300万人以上，加快居住证制度全覆盖。支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用。促进“多规合一”，提升城市规划设计水平。推进建筑业改革发展，提高工程质量。统筹城市地上地下建设，加强城市地质调查，再开工建设城市地下综合管廊2000公里以上，启动消除城区重点易涝区段三年行动，推进海绵城市建设，有效治理交通拥堵等“城市病”，使城市既有“面子”、更有“里子”。
城镇化遇上了PPP，就像某人遇到了意中人并可结良缘。建设城镇的前提是要搞好基础设施和提供更多优质公共服务，根据住建部计划到2020年要建设1000个特色小镇，加上棚改户、地下综合管廊和海绵城市建设，3月7日国务院《关于进一步激发社会领域投资活力意见》中对医疗、养老和文教等扩大投资领域，这些需求量非常大，资金需求也大，涉及诸多专业，要解决这些问题及提高工程质量特别是营运水平（PPP的生命在于营运），只有鼓励更多专业、优质的民间资本以PPP模式参与竞争建设营运服务。因此，2017年是特色小镇将的开花落地年，其他新型城镇化将会得到更快更大的发展。
（四）“积极扩大对外开放。推进“一带一路”建设，与沿线国家加强战略对接、务实合作。深入实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略，启动建设一批重点项目”。
三大战略，在基础设施和公共服务领域同样离不开PPP模式。20年前法国人到广西来宾以PPP模式（BOT）建设发电厂，今天我们中国人要带着自己的经验走出国门，到沿线上百个国家投身基础设施建设和公共服务营运。这两年我们看到中国企业以PPP模式在“一带一路”国家日以继夜地攻城略地。同时，盛逢今年5月中国将在北京主办“一带一路”国际合作高峰论坛。投资海外，将迎来第一个高潮，中国民营企业特别是基础设施企业和公共服务营运提供商，应跟着习总“一带一路”战略路线图，大胆走出国门，机不可失。可见，PPP不仅在国内可以搞，到国外同样可以推广。
综上，从总理报告可以看出，第一个P（政府），政府要求完善自身建设，给民间资本定吃下定心丸。第二P（民间资本），被政府给予更多空间和机会。第三个P（合作），政府尊重市场的在资源配置中的基础性作用，愿意简政放权，与民间资本牵手，建立“新型的政商关系”，同时主动降低准入门槛，紧紧依靠民间资本建设基础设施和提供公共服务，关键在税收等给予民间资本更多优惠，完善立法，使PPP有法可循，受到法律保护。政府带头将诚信，让前两个P合作更愉快、更长久，实现双赢。
PPP主管领导人大会议期间答记者问
（一）发改委何立峰主任：“接下来，发改委将会同有关部门，主要做好以下几项工作，进一步促进民间投资健康发展。一是抓落实。关键是把“26条”具体的政策措施落实到位。二是进一步简政放权，为民间投资、民营经济的发展创造一个更好的条件。三是进一步放宽准入门槛，政府工作报告专门对这个问题作了明确阐述。四是进一步做好服务。五是维护好市场秩序，包括诚信体系的建设等，使企业更加放心地开展生产和经营活动。”等等。
（二）财政部长肖捷部长：“根据我们的预测，预计到今年底，负债率也不会出现太大的变化，如果与国际水平相比，应当说中国政府还有一定的举债空间”。“为了制止违法违规举债担保的行为，下一步，财政部将坚持“开前门”（合理安排地方新增的债务规模）和“堵后门”（严格落实地方政府债务限额管理和预算管理制度）并举的做法，进一步健全管理机制。”等等。
全国人大代表眼中的PPP
（一）人大代表刘正军：完善PPP立法加大民营资本参与力度。
永清集团董事长刘正军对中国经济时报记者表示，十八届三中全会提出了“使市场在资源配置中起决定性作用”的主张，随后，PPP在两年多的时间里被大力推进。可以估算出在财政部PPP示范项目中与环保产业相关的PPP项目约有40％左右，分布在市政、水务、园区开发、环境等几个重要的领域。PPP为环保产业带来了巨大的机遇。
“虽然后期民企参与PPP的比例有所提高，但在大型项目和项目总金额上，国企依然具有明显的优势，据政府采购网所公布的2016年落地项目中标信息显示，民营企业仅占据28％的比例。”
刘正军建议，首先，应降低民营企业准入门槛。所有的PPP项目，不能设定对民营企业关门的条款，约定没有民营企业参与采购无效。其次，加大对民营企业的融资政策扶持。PPP政策性贷款对政策性银行要有最低比例要求；商业银行对民营企业的PPP项目贷款要出台优惠政策；政府要建立示范性专项基金，并约定给民营企业的扶持比例最低额度（50％以上），出台鼓励建立民营PPP基金政策；政府的其他各项PPP项目资金渠道，要更多地向民营企业进入。此外，应当为PPP项目信息更公开透明提供政策性保障。在环保领域，一方面加强环保全过程监管；另一方面强化信息公开，无论是竞争环节，还是后期执行中的PPP服务价格调整和支付情况，尤其包括环保设施的排放数据等，都应接受公众监督。同时，还应该提高环保PPP项目的专业门槛，把不专业的、投机公司挡在外面。
（二）人大代表许宝成：“PPP式婚姻”要甜蜜，得缩短投资周期。
“现在都说要搞PPP，让民间资本进入到我们的公共基础设施中。但是投资大、周期长，政府都换了几届，企业风险太大。”全国人大代表、中铁四局有限公司巡视员许宝成认为，要尽快出台政策给民营企业鼓励，合理缩短投资周期以及投资比例。“现在出现这种情况，国家鼓励搞PPP项目，民营企业不敢投、国企不投没市场。”许宝成说，特别是类似铁路、高速公路这种投资较大，收益比较慢的基础设施建设，大部分都还是国企和政府之间牵手，民营资本是望而生畏的。他还特别提到社会资本搞PPP的各种风险，“有的项目20年甚至30年才有回报，政府换了好几届，指不定企业的人也换了几波，回收能不能有保障？政策和法律又不配套，有风险。”同时，现在银行对很多项目评估要求很严，“你看好银行不一定看好，很多企业拿不到融资。”
为此他建议，要加快推进PPP项目模式，国家层面要尽快对政府和社会资本合作进行立法，以法律确保微风险。同时，缩短投资合理周期，“投资比例也得考虑，现在政府一般是10%到30%，社会资本达到70-90%，这个比例太大，比例大了以后风险就大，要把比例缩小。”，要尽快给鼓励非公有制社会资本进入PPP制定一个办法，给民营企业鼓励政策。
（三）人大代表张兆安：《关于促进民营资本参与PPP项目的建议》（上海社科院经济研究所副所长）
“在制造业、房地产投资增速下降的背景下，年均增长率近20%的基建投资为稳增长提供了强大支撑，但应该认识到，民营资本在PPP项目中参与率过低，需要进一步提高比重。”。张兆安认为，民间资本在PPP项目中参与率过低的主要原因有四条。一是受专业能力限制，一些地方政府对PPP项目操作流程不熟悉，更倾向与体制内的国企开展合作。二是PPP项目较强的公共属性和较大的投资规模决定其会成为社会关注的焦点，因此地方政府往往倾向于交给“更靠谱”的国有企业负责。三是民营企业的融资渠道非常有限，且融资成本远高于国有企业，致使民营资本在PPP项目竞标中的报价缺乏竞争力。四是民营企业对政府履约风险的顾虑远大于国有企业。
事实上，政府违约事件时有发生。张兆安在《建议》中，援引了普华永道对2014年1月初至2016年11月底不同性质中标人PPP项目落地情况的分析数据。结果显示，由国有企业牵头或单独中标的项目规模占总规模的70%，而民营企业仅占30%，国有企业中标项目总规模约为民营企业的2.5倍。他认为，这一现象所带来的后果是：一是基建负债只是从政府转移至国企资产负债表上，未真正意义上降低公共部门杠杆，违背了PPP的初衷。二是国企的过多参与对民企产生挤出效应，导致PPP项目缺少了民企业创新和高效特点。三是民企的低参与率限制了其优化PPP市场供给侧的功能。
张兆安在《建议》中提出了四条举措。一是尽快建立完善PPP相关的法律法规，增强民营资本投资信心。二是推出鼓励政策引导金融机构积极参与民营企业PPP项目融资。三是大力推进混合所有制改革，通过让民企参股（甚至控股）国企，拓宽进入PPP市场的渠道。政府在混改中应注重提升公开度、透明度，保持信息对称，并让民营资本拥有一定话语权，支持团队持股，避免民营资本沦为陪跑。四是加强对各级PPP相关部门公务人员的专业能力培训，提升其对PPP模式本质的认识。
政协提案中的PPP
（一）九三学社：《关于完善PPP法律制度的提案》
九三学社在提案中表示，目前PPP政策主要以部门规章及国务院、部委规范性文件为主，效力层次低，推进过程中内容滞后及法律冲突问题显现，影响了社会资本介入PPP项目的积极性。
其中包括，PPP与特许经营权的关系并未理清、争议解决机制与行政诉讼法存在冲突以及PPP项目在推进过程中，经常遇到PPP项目用地与现行土地政策相冲突的问题；现行的《应收账款质押登记办法》仍未将大部分类型的PPP项目收益权列入登记范围，导致收益权未能办理质押登记而存在质押无效的风险；PPP项目回收周期长，短期内没有销项发票用于抵扣，将产生大量进项无法按规定及时抵扣，在营改增背景下PPP项目公司的税收的认定与处理等问题，均亟待有关部门通过完善PPP法律政策予以解决。
对于PPP立法，九三学社在提案中建议，要明确法律制定的主导部门，从较高层次立法层面上，以法律或行政法规形式，明确推行PPP的主导部门，由该主导部门制定统一的PPP操作指导性文件，避免政出多门、相互打架。同时，完善PPP法律内容，修订《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，将政府采购服务、股权合作、服务外包类等政府和社会资本各种合作模式纳入调整的范围。
另外，明确PPP纠纷的争议解决机制，投资人可以选择以民事诉讼或约定仲裁作为争议解决方式。对PPP项目土地使用及综合开发予以松绑，尽快修订《应收账款质押登记办法》，增加PPP项目收益权质押登记方式等。
（二）农工党中央：创新环境PPP模式 推动环保产业转型的发展
“十三五”规划专章部署发展绿色环保产业，提出促进节能环保产业发展壮大。但是环保产业发展现实市场空间有限、准入门槛低，环保企业技术与模式创新动力不足、同质化竞争严重，民间资本融资难等问题依然存在，制约了环保产业健康、持续、快速发展。为此，农工党中央在十二届全国政协五次会议上，向大会提交了创新环境PPP模式，助推环保产业转型发展的建议。
一是创新环境PPP项目投资回报机制，释放环保产业现实市场。环境PPP项目公益性较强，大多数领域均以政府付费为主。实现环境保护目标的投资需求巨大，但有限的政府支付能力决定了当前现实环保市场的局限性，创新环境PPP项目投资回报机制，减轻政府财政支付压力，将有效的推进环保产业现实市场的扩容。将环境治理作为释放环境资源价值的渠道，积极推进资源组合开发模式，将环境治理与周边土地开发、供水、林下经济、生态农业、生态渔业、生态旅游等收益创造能力较强的资源开发项目组合，如山水林田湖生态修复与全域旅游开发相结合，土壤修复与土地开发、耕地占补平衡等相结合，实现环保产业与其他产业的融合发展，吸引社会资本投入生态环境保护领域。在垃圾处置、农作物秸秆、畜禽养殖粪便治理以及水资源短缺地区的污水处理回用等领域大力推行资源化处理技术，形成新的投资回报渠道，降低政府财政支付规模，释放由于政府支付能力不足造成的潜在市场空间。
二是推进环境治理模式创新，提升环保企业创新动力。PPP模式中的定价与调价机制应充分考虑社会资本由于环境治理模式与技术创新带来的成本下降问题，将由此形成的盈利让利于社会资本。鼓励企业积极推进环境治理模式创新，在农村垃圾处理中推行就地资源化模式，降低农村生活垃圾治理的转运成本。推行“互联网+”模式，对污水、垃圾处理等收运与运营过程进行实时控制，降低运营投入，提高管理效率。以整市或整县为单元推行PPP模式，对农村生活污水处理、垃圾收运处置、畜禽养殖污染治理等按行业进行打包，选择专业的社会资本投资建设及运营，强化规模效应，降低社会资本运营单个项目的风险。
三是强化环境PPP项目依效付费机制，倒逼环保产业市场准入门槛提高。推行依效付费机制符合环境质量改善为核心的环境管理要求，同时倒逼环保产业市场准入门槛的提高，提升环保企业技术研发与创新动力。在环境PPP项目实施方案与物有所值评估审查等环节，环保部门要对环境PPP项目的环境效果与依效付费机制进行重点审核，对于尚未考虑绩效考核或依效付费机制不合理的环境PPP项目，不予纳入财政部和国家发改委PPP项目库。在社会资本采购评审环节，加大对环境PPP项目技术方案与环境效果的评价分值，在确保环境效果的同时，提高社会资本专业技术门槛，提高环保企业技术研发动力。
四是推进环境PPP项目金融创新，激发市场活力。在国家和地方层面研究设立金融机构投入为主、政府引导为辅、市场化运作的环境保护基金，采用债权为主的使用方式，政府以无息投入让利于社会资本方，重点支持采用PPP模式的环境治理与生态保护项目，降低环境PPP项目社会资本融资成本。鼓励环境金融服务创新，支持开展排污权、收费权、政府购买服务协议及特许权协议项下收益质押担保融资，探索开展污水垃圾处理服务项目预期收益质押融资，缓解社会资本项目融资难。
五是建立环境PPP项目公司税费优惠政策，提高社会资本的积极性。研究出台支持环境PPP项目的税收优惠政策，在PPP项目公司成立阶段和执行到期阶段资产交易转让两个环节适度给予PPP项目税收优惠，加大增值税、企业所得税、契税等主体税种税收政策优惠力度，以降低PPP项目公司经营成本和投资风险，保障投资者合理回报，提高社会资本参与环境PPP项目的积极性。环境PPP项目公司以其税后利润直接投资于本企业增加注册资本，或作为资本股权投资其他PPP项目，经营期不少于5年的，可按不少于40%的比例退还其再投资部分已缴纳的企业所得税税款。
六是开展环境PPP模式与政策创新试点，打造创新经济集聚发展新格局。组织开展环境PPP模式与政策创新试点，在全国范围内选取部分积极性高、创新能力强、环境治理需求大、环保产业发展基础好的地区作为试点，支持开展环境PPP项目投资回报机制、环境治理模式、依效付费机制、绿色金融服务等创新改革，在环保不同领域、不同模式方面树立标杆，培育新业态、新模式，将试点地区打造为环保产业集聚发展的试验田与策源地。
（三）民建中央：《关于高质量推进特色小镇规划建设的提案》
民建中央在向全国政协十二届五次会议提交《关于高质量推进特色小镇规划建设的提案》中建议，吸引社会资本参与特色小镇的规划建设。
中央的大力引导掀起了全国建设特色小镇的浪潮。对此，《提案》指出，由于特色小镇建设刚起步，所以发展过程中存在很多不足。譬如“对特色小镇内涵认识不深，定位不明晰”、“产业定位同质化，特色不鲜明”、“市场动员困难，政策扶持不到位”等。
针对上述问题，《提案》建议，首先要加强政府引导，做好建设规划；其次要挖掘自身特点，找准产业特色定位；再者完善推进机制，激发市场活力等。《提案》称，建设特色小镇要坚持“企业主体、政府服务、市场运作”的原则，关键是“突出企业主体地位”，并建议“把握小镇创建节奏，分梯度逐步推进，避免平均主义和摊大饼式推进”。此外，民建党中央还在《提案》中指出，建设特色小镇要注意“因地制宜，加强要素配套”，并提出了具体措施，比如在建设过程中应立足产业基础，盘活土地存量，及围绕小镇需求，制定特色人才政策等。作为加快新型城镇化建设的突破口，特色小镇正成为社会资本的投资热点。对此，《提案》建议要创新融资方式，落地做实PPP融资模式、PPP合作模式等，研究设立特色小镇发展产业引导基金，发挥财政资金导向和杠杆放大作用，吸引社会资本参与特色小镇规划建设。
2017年我国PPP的发展方向
（一）政府降低PPP准入门槛，鼓励和支持私人资本投资PPP领域，PPP不再是央企、国企的专属。政府将实行PPP税收优惠，定价有序公平，公私合作立法如《基础设施和公共服务项目引入社会资本条例》、《政府投资条例》已提上日程，有望在2017年出台，让PPP有法可循，让各方对投资合作预期有信心有盼头。
（二）重构建立新型“政商关系”，强调平等和契约，政府讲诚信，实现双赢。
（三）2017年PPP投资量继续增加，范围不断扩大，国内、外两个市场同时进行，特别是“一带一路”沿线国，形成机遇与挑战并存新局面。
（四）PPP制度已成熟，中央管制开始越来越严格。2月27日，财政部发函核查武汉地铁8号一期PPP不规范操作问题就是一个警钟。
对2017年PPP的建议
（一）要会识别真假PPP，也要会挑选靠谱的PPP，不是什么项目都可以冠以PPP之名，也要认真理解实施方案。
主体要适格：如一般本地融资平台不能作为社会资本方。
内容要合规：如没有运营的BT模式（即所有不带“O”，无法考核的）或合作期低于10年或明股实债变相融资的，不属于公共产品或服务的不是真正合规PPP。
程序要正当：未规划立项或未进行物有所值和财政承受能力论证，或未按政府采购程序规定招标或竞争性磋商的，或不经过地方人大决议纳入中长期预算的不是真正合规的PPP
标准要量化：交易边界、产出范围和绩效不清晰，风险识别和分配不充分合理或土地、环评手续不完备，或项目不符合行业或地区发展方向等不是真正合规的PPP。
（二）要有科学合法的财税测算和正确的风险评估。
每个地方的财政量是有限的，增长也是有度的，能用来实行PPP模式的不能超过地方一般公共预算支出的10%，因此，各个地方都要“量力而行”，不能一哄而上。
税收方面看，税收直接决定项目公司的回报利润，在PPP投资中,要学会抵扣增值税进项税的涉税发票风险管控,项目公司设计融资阶段的涉税风险管控，建筑总承包合同等涉税风险管理。
（三）社会资本方要专业，要有经验。
公共产品或服务非常广，社会资本方应具备实施该项PPP专业技术能力、管理经验和财务实力，有的要求5年以上的行业经验，具有2年以上同类型项目成功建设和运营经验，同时要提供一定建设金额的证明。才能保证PPP引入社会资本的明显专业优势，才能提供搞优质高效的公共服务。
（四）要学会先选定融资方，再谈投标项目；要学会资产证卷化，学会如何在市场上退出，同时在实施时要布局好PPP合同体系。
不是所有的PPP银行都会贷款，不是所有地方银行的贷款利率都一样；不是所有地区的银行放贷标准都一样。选择什么样的融资操作模式，有什么项目增信措施，一般银行的PPP项目融资要求是什么等等，要学会如何融资。项目公司成立后，日后如何资产证券化等大有学问。在PPP中，一系列的合同、协议更是重中之中。
2017年两会中高层和民意代表看及近四年的实践，可以说PPP就是一项准国策，各方要认清形势，转变和开阔思路，抓住机遇，做真的PPP。由于PPP专业性强，建议参与PPP或负责PPP管理的各方应选择一个专业的PPP咨询机构、专业的PPP律师，和专业的PPP财税师做你的PPP参谋。