建设工程“以审代结”条款的效力解构与规则再造——以《民营经济促进法》权责平衡机制为视角

摘要
新颁布实施的《民营经济促进法》，以否定强制将审计结果作为结算依据的正当性为切入点，重塑了建设工程领域公私法互动的全新范式。本文基于规范目的解释的视角，深入剖析“以审代结”条款审查过程中行政权与商事自治之间的权责平衡机制。进而提出构建动态审查标准以规范合规行为，并最终打造一个涵盖风险预警、条款再造、争议化解等环节的全周期合规体系，为民营企业权益保障提供系统性解决方案。
关键词：以审代结 民营企业 合规治理 风险防控
一、制度重构：《民营经济促进法》的规范目的
（一）立法价值的双重维度
1.私权保障维度
在建设工程领域，国有企业或政府部门（以下统称为"国有主体"）凭借其在缔约过程中的特殊地位，常常借助审计条款将财政风险转嫁给民营企业，致使双方缔约地位严重失衡。《民营经济促进法》第67 条1的颁布实施，从私权保障的角度出发，致力于修复市场交易中的意思自治原则。该条款通过法律强制力，纠正国家主体利用审计条款获取不正当优势的行为，促使民营经济主体在缔约时能够真正基于平等地位进行充分协商，自由表达真实意愿，有效避免被迫接受不合理审计结算条款的情况发生，从而重塑公平公正的缔约环境。
与此同时，《民营经济促进法》第67 条通过否定强制要求“以审代结”情形的正当性，对于强化公平履约方面也发挥着至关重要的作用。在实际项目运作中，强制“以审代结”往往成为民营企业履约过程中的隐性障碍。即便民营企业按照合同约定高质量完成工程建设，却常因审计环节的不合理拖延、审计标准不明确或审计结果不公正等问题，无法及时、足额获取工程款，严重影响企业的资金周转和正常运营。《民营经济促进法》第67 条明确否定强制要求以审计结果作为结算依据的正当性，彻底打破这一阻碍，确保民营企业能够依据合同约定，公平地行使权利、履行义务，使企业投入的人力、物力和财力能够得到合理回报，切实维护了市场交易的公平性和稳定性。
2.公权约束维度
从公权约束的视角来看，《民营经济促进法》第67 条对行政审计权能进行了科学合理的重置，它清晰地将行政审计的职能限定于监督范畴，明确剥离其本不应具备的民事结算效力。这一规定促使审计机关回归监督本位，有效避免权力滥用和越界行为，确保行政审计在法治轨道内规范运行，合理界定了行政权力与民事权利的边界，维护了法律秩序的稳定。
（二）规范冲突的协调路径
1.与《审计法》的衔接
《审计法》第22 条2明确规定了审计机关对特定企业、金融机构等的审计监督职能。在与《民营经济促进法》第67 条衔接过程中，需对二者功能进行精准分层。审计机关依据《审计法》第22 条行使审计监督权时，其监督结果并不当然对建设工程的民事结算产生拘束力。特别是在涉及财政资金的建设工程项目中，审计机关必须严格履行审计计划公示义务，及时、全面地向建设工程合同双方公开审计的时间安排、范围、标准等关键信息。这样一来，合同双方能够提前做好相应准备，合理安排工程结算工作，充分保障自身的知情权和参与权，实现审计监督与民事结算的有序、有效衔接。
2.与《民法典》合同编的互动
在与《民法典》合同编的互动方面，对于建设工程合同中的审计条款，若其属于格式条款范畴，必须严格遵循《民法典》第496 条3关于显著提示的要求。提供审计条款的一方，应当采用合理、有效的方式，如加粗、加大字号、单独注释说明等，确保对方能够充分注意到该条款的存在及其具体内容，避免因信息不对称导致不公平的合同结果。
当审计条款构成附条件条款时，如果出现审计程序延误的情形，可依据《民法典》第159 条4触发拟制条件成就。例如，若合同明确约定以审计结论作为支付工程款的条件，但审计机关因自身原因长时间未能完成审计工作，致使工程款支付被迫延迟，此时可认定该支付条件已成就，发包方应按照合同约定及时支付工程款。这一规定有效平衡了合同双方的利益关系，切实防止因审计程序延误而损害民营企业的合法权益。
3.对《保障中小企业款项支付条例》的精进
国务院《保障中小企业款项支付条例》（国务院令第728号）第11条5将“合同另有约定”、“法律行政法规另有规定”作为不得强制要求“以审代结”的除外情形。而与之相比《民营经济促进法》第67 条仅规定“法律行政法规另有规定”一种情形作为不得强制要求“以审代结”的除外情形，排除了“合同另有约定”这种除外情形。从该立法的本意上可以判定，即使发承包双方合同中约定适用“以审代结”条款，一定承担上也可以排除该条款的适用。国务院于2025年03月17日新颁布但尚未施行的《保障中小企业款项支付条例》（国务院令第802号）已于发布修订版本，第12条6已作相应调整，将“合同另有约定”除外情形予以删除，该修订版将于2025年6月1日施行。
二、动态审查标准
（一）审查基准的体系化建构
1.缔约过程正当性审查
在审查建设工程合同中审计条款的缔约过程时，重点在于全面核查该条款是否经过合同双方的充分协商。建设工程合同涉及巨额资金和复杂的工程建设内容，审计条款直接关系到工程款结算这一关键环节，对合同双方的利益影响深远。因此，只有经过充分协商，才能确保条款的公平合理性。对于政府投资项目，除了常规审查外，还需特别关注审计实施的具体程序和时限是否进行了完整披露。政府投资项目具有公共属性，信息公开透明是保障民营企业平等参与、准确评估项目风险的重要前提。只有让民营企业在缔约过程中掌握充分信息，才能使其做出理性决策，切实增强合同签订的公平性和合法性。
2.条款内容合理性审查
审计范围必须严格限定在合同约定的工程量清单范围内。工程量清单详细规定了工程建设的具体内容和范围，是工程结算的重要依据。若审计范围随意超出清单内容，将导致民营企业承担额外的审计成本和风险，严重损害其合法权益。同时，审计期限的设置应充分考虑工程项目的实际情况，符合工程结算的合理周期。不同规模、类型的工程项目，其结算的复杂程度存在较大差异，应根据具体项目特点，科学合理地设定审计期限，避免因审计期限过长造成工程款结算延迟，进而影响民营企业的资金周转和正常经营活动。
3.履行程序合规性审查
在合同履行阶段，国有主体若未能按期提交审计材料，应被认定为怠于履行协作义务。建设工程结算审计是一项需要国有主体、民营企业等多方协同配合的工作，国有主体按时提交审计材料是确保审计工作顺利推进的必要条件。若国有主体未履行该义务，应依法承担相应责任，以此督促其积极履行职责，保障审计工作的正常开展。此外，审计结论必须经过书面质证程序方可具备可采性。书面质证程序为合同双方提供了对审计结论发表意见、提出质疑的机会，通过充分的质证过程，能够有效检验审计结论的准确性和公正性，防止错误或不合理的审计结论对当事人利益造成损害。
（二）合同解释方法的创新运用
1.目的解释优先规则
当建设工程合同中审计条款的文义出现模糊不清的情况时，应优先采用目的解释方法，并作出有利于保障民营企业权益的解释。《民营经济促进法》的核心立法目的之一就是促进民营经济健康发展，在建设工程领域，这一目的具体体现为对民营企业在合同关系中合法权益的保护。从这一立法目的出发对模糊条款进行解释，能够有效消除条款歧义可能给民营企业带来的不利影响，确保法律的价值目标在合同解释过程中得以充分实现。
2.体系解释联动机制
结合《优化营商环境条例》第3条7对审计条款的公平性进行审查。《优化营商环境条例》旨在营造公平、透明、可预期的营商环境，促进各类市场主体公平竞争、健康发展。其中第3条关于最大限度减少政府对市场活动的直接干预等规定，与建设工程合同中审计条款的公平性审查密切相关。通过将审计条款置于《优化营商环境条例》的整体体系框架内进行审查，能够从宏观政策视角综合判断条款是否符合公平竞争原则和市场主体自主决策要求，确保审计条款不仅满足建设工程合同的具体需求，还契合优化营商环境的总体目标，进一步增强合同条款的合法性和合理性。
三、合规指引：风险防控的架构设计
（一）风险预警指标体系
1.缔约阶段风险信号
在建设工程合同缔约阶段，若合同未明确审计启动时点和具体程序，将给民营企业带来极大的不确定性风险。审计启动时点不明确，可能导致工程竣工后长时间无法进入审计环节，使得工程款结算遥遥无期，严重影响企业的资金回笼和正常运营；审计程序不明确，民营企业难以提前了解审计流程和具体要求，无法有效准备相关资料，增加了审计过程中出现阻碍的可能性。此外，若审计标准援引未公开的行政规范性文件，民营企业由于无法准确把握审计标准，可能面临审计结果与预期差异巨大的风险，直接影响工程款结算金额和企业自身利益。
2.履行阶段风险阈值
在合同履行阶段，当审计周期超过工程合理结算期限时，表明审计工作极有可能出现异常延误。过长的审计周期会严重打乱民营企业的资金计划，大幅增加企业的资金成本和经营压力，甚至可能导致企业资金链断裂，危及企业的生存和发展。若审计结论调整幅度高于送审价的 5%，则需高度警惕审计结果是否存在不合理变动。这种情况可能暗示审计过程中存在程序违法、标准不当等问题，企业应及时采取措施，防止因不合理的审计结论遭受重大经济损失。
（二）条款再造
1.政府投资项目示范条款
对于政府投资项目示范条款可明确将双方确认的竣工结算价作为进度款支付依据，有效保障了民营企业在工程建设过程中的资金需求，确保企业能够正常开展施工活动。同时，规定了审计结论出具后的复核调整程序，确保审计结果的准确性和公正性。特别设置如 180 日的最长审计期限，若超出该期限审计仍未完成，则以双方确认的竣工结算价为准，这一规定能够有效防止审计拖延对民营企业权益造成损害，保障企业及时获得工程款。
2.民营资本项目负面清单
在民营资本项目中，应建立负面清单制度。明确禁止约定以审计结论作为最终结算依据，避免因审计环节的不确定性和不合理性影响民营资本项目的结算效率和公平性。同时，严格限制援引未公示的行业审计标准，确保审计标准公开透明，使民营资本项目参与方能够在明确、统一的规则下进行结算，有效降低结算风险，维护良好的市场秩序。
四、制度协同：法律实施的多维保障
（一）规范供给层面的衔接
1.立法协同
积极推动《审计法实施条例》增设 “审计监督与民事结算分离” 条款。尽管《民营经济促进法》第67 条已对审计监督与民事结算的关系作出明确规定，但在《审计法实施条例》中进一步细化该规定，能够增强法律规范的可操作性和权威性。从立法层面强化审计监督与民事结算的界限，为建设工程领域的审计和结算活动提供更加明确、具体的法律依据，确保行政审计权力不会对民事结算的正常进行造成不当干涉，切实保障市场主体的合法权益。
2.标准协同
住建部门应尽快组织制定《建设工程结算审计程序国家标准》。目前，建设工程结算审计程序在不同地区、不同项目中存在较大差异，缺乏统一规范，这不仅导致审计工作效率低下，还容易引发争议和纠纷。制定国家标准能够对审计流程、审计时限、审计方法等关键环节进行统一规范，提高审计工作的规范性和科学性，减少因审计程序不统一带来的问题，推动建设工程结算审计工作朝着标准化、规范化方向发展，提升整个行业的运行效率和管理水平。
（二）实施机制层面的联动
1.信息共享机制
建立财政审计计划与建设工程合同备案信息互通平台。财政审计计划包含审计项目的时间安排、重点内容、审计要求等重要信息，建设工程合同备案信息则涵盖合同双方基本信息、工程内容、结算条款等关键内容。通过搭建互通平台，审计机关能够提前了解建设工程合同的详细信息，合理安排审计工作，提高审计的针对性和有效性；建设工程合同双方也能及时知晓审计计划，做好相关配合准备工作，实现信息对称。这有助于避免因信息不畅导致的误解和延误，提高审计工作效率和建设工程结算的顺利进行。
2.效能评估机制
将审计条款合规率纳入法治政府建设考核指标体系。法治政府建设要求政府在行政活动中严格依法行政，建设工程合同中的审计条款涉及政府投资项目时，其合规性直接反映政府的依法行政水平。将审计条款合规率作为考核指标，能够有效促使政府在合同签订、审计监督等环节严格遵守法律法规，切实保障民营企业在建设工程领域的合法权益。通过这种效能评估机制，推动法治政府建设与营商环境优化协同发展，营造更加公平、法治的市场环境。
五、结语：迈向审计条款治理的法治化范式
通过将动态审查标准制度化、合规指引标准化、制度协同立体化，能够实现权力运行规范化、商事自治实质化和争议化解系统化三重治理目标。明确界定审计监督权在公私法领域的效力边界，确保行政权力依法依规行使，切实维护民事主体的合法权益，构建稳定有序的法治秩序；有效修复民营企业在建设工程合同缔约过程中的平等地位，保障其充分行使自主决策权利，激发市场主体活力，促进市场公平竞争；构建司法裁判与合同治理相互配合、相互促进的良性反馈机制，通过行政协调、行业调解等多元化争议解决方式，高效化解审计争议，维护市场稳定。最终推动建设工程审计条款治理迈向法治化范式，为建设工程行业的健康发展和民营经济的繁荣壮大提供坚实的法治保障。
参考文献
[1]《中华人民共和国民营经济促进法》第六十七条国家机关、事业单位、国有企业应当依法或者依合同约定及时向民营经济组织支付账款，不得以人员变更、履行内部付款流程或者在合同未作约定情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或者拖延支付民营经济组织账款；除法律、行政法规另有规定外，不得强制要求以审计结果作为结算依据。
审计机关依法对国家机关、事业单位和国有企业支付民营经济组织账款情况进行审计监督。
[2]《中华人民共和国审计法（2021修正）》第二十二条审计机关对国有企业、国有金融机构和国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的资产、负债、损益以及其他财务收支情况，进行审计监督。
遇有涉及国家财政金融重大利益情形，为维护国家经济安全，经国务院批准，审计署可以对前款规定以外的金融机构进行专项审计调查或者审计。
[3]《中华人民共和国民法典》第四百九十六条格式条款是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款。采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取合理的方式提示对方注意免除或者减轻其责任等与对方有重大利害关系的条款，按照对方的要求，对该条款予以说明。提供格式条款的一方未履行提示或者说明义务，致使对方没有注意或者理解与其有重大利害关系的条款的，对方可以主张该条款不成为合同的内容。
[4]《中华人民共和国民法典》第一百五十九条附条件的民事法律行为，当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的，视为条件已经成就；不正当地促成条件成就的，视为条件不成就。
[5]《保障中小企业款项支付条例》（国务院令第728号）第十一条机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。
[6]保障中小企业款项支付条例（2025修订）（国务院令第802号）第十二条机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，法律、行政法规另有规定的除外。
[7]《优化营商环境条例》（国务院令第722号）第三条国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，加强和规范事中事后监管，着力提升政务服务能力和水平，切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力，增强发展动力。
各级人民政府及其部门应当坚持政务公开透明，以公开为常态、不公开为例外，全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开。