Q【行政机关客户咨询】
我们和一家民营企业公司签订了单位房产的《租赁合同》，双方约定合同应报财产资产管理部门备案后生效，现在装修期间双方发生争议，合同未报财产资产管理部门备案，请问这份合同是否生效呢？
刘剑韬律师：
这个问题问的特别好，如果按照合同约定没有行政备案，这份合同没有生效，争议就相对简单，但如果合同已经生效，就涉及合同解除和善后事宜，因此，解决争议就首先要判断合同是否生效的问题。
民商事合同通常是双方当事人之间的合意，一般不会约定行政备案后合同生效，但在部分特殊合同，如商品房预售合同或房屋租赁合同，或者行政机关作为合同当事人时，会约定向行政备案作为合同生效的条件，如果理解和判断这种约定的效力呢，今天郧和律师就来梳理一下这个法律实务问题。
1、行政备案定义及特点
2022年11月22日，《国务院办公厅关于推广行政备案规范管理改革试点经验的通知》明确行政备案是指公民、法人和其他组织依法报送其从事特定活动的相关材料，行政机关接收报送材料备查并作为监管参考依据的行为，其特点如下：
- 法律性：行政备案的依据是法律、行政法规、规章等。
- 登记性：行政备案是一种登记行为，目的是记录和留存相关信息。
- 公示性：行政备案通常需要公示，以提供信息透明度和公众参与的机会。
- 监督性：行政备案的目的是监督和管理特定事项，确保其合规性和规范性。
2、行政审批与行政备案的区别
合同的审准和备案都是在一般的合同签署之外附加的程序，审批和备案都是政府机关对合同、交易行为进行管理的手段，是国家要对这个“行为”进行管控。
审批是针对对公共利益影响重大的项目，因此必须国家批准，这个交易才能进行，否则会受到严重处罚；备案是针对对公共利益有一定影响但影响不大的交易，国家需要适当监控，因此要求备案。
很多人容易把行政审批和行政备案混淆，甚至认为不备案就不能开展业务，在行政审批事项清单之外，有关行政机关和其他具有管理公共事务职能的组织以备案、证明、目录、计划、规划、指定、认证、年检等名义，要求行政相对人经申请获批后方可从事特定活动的，应当认定为变相审批或许可，要予以纠正。
3、行政备案和合同效力的争议观点
如果在民商事合同中，约定行政备案作为合同生效的条件，如果合同未备案，其合同效力如何，存在以下三种不同观点。
（1）行政机关与合同相对人约定属于意思自治，应当有效
持此观点的人认为，合同双方约定以行政机关的备案作为附生效的条件，未触犯效力强制性法律规定，在尊重民事自治的前提下，认为双方约定有效。
但在此基础上，合同当事人不得不正当的阻却合同条件成就。当事人应当积极向约定的行政机关进行合同备案，当事人为自身利益消极履行合同备案义务，致使合同始终不能生效的，为不正当阻却条件成就，应视为条件成就。
（2）行政机关关于合同备案规定来源于地方性法规或规范性文件的，属于管理强制性规定，不影响合同效力。
持此观点的人认为，合同备案是行政机关出于管理的要求，属于管理性规定，不进行备案既不会阻碍合同生效，也不会使合同无效。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>合同编通则若干问题的解释》的第十六条规定：强制性规定旨在要求当事人一方加强风险控制、内部管理等，对方无能力或者无义务审查合同是否违反强制性规定，认定合同无效将使其承担不利后果。
《民法典》第七百零六条当事人未依照法律、行政法规规定办理租赁合同登记备案手续的，不影响合同的效力，综上可见，在我国现行的法律体系下，合同应登记备案只是管理性规定而非强制性规定，未备案的并不影响合同效力。
（3）行政机关不具有法定权力或流程的，当事人不能随意创设权力或流程。
持该观点的人认为，国家机关的权力仅来源于全国人大及法律的规定，合同双方创设一个超出国家机关权力清单外的权利、程序作为合同生效的要件，当然无效。
【案例索引】
广州市某通置业有限公司与广东某网有限责任公司等联营合同纠纷执行裁定
广东省广州市中级人民法院（2015）穗中法执异议字第156号
【裁判要旨】
该协议虽然没有提交本院备案，但当事人在法律规定的范围内以和解的形式，处分确定的债权债务并不为法律所禁止，和解协议送法院备案，不是法律规定的执行和解协议成立和生效的要件。
4、郧和律师倾向性观点
1.合同备案须具有法律、行政法规、地方性法规、规章、或规范性文件的依据。
2.行政审批影响合同生效，行政备案不影响合同效力只是行政管理手段，即审批是“必须国家批准你才能干”，备案是“你可以干但要告诉国家”。
3.法律法规要求行政备案而未备案，并不影响合同效力，但可能引发责令整改或行政处罚等法律责任。
【法条索引】
《中华人民共和国民法典》第706条：当事人未依照法律、行政法规规定办理租赁合同登记备案手续的，不影响合同的效力。
最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释（2020修正）法释〔2020〕17号第6条：当事人以商品房预售合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。
4.在行政备案有明确依据前提下，合同双方约定以行政备案作为合同生效条件的，可能影响合同效力。
5、约定行政备案生效的除外情形
在合同双方明确约定行政备案条款的情况下，一方以合同未备案为由要求确认合同无效，一般可能引发合同无效，但有除外情形。
1、履行主要义务对方接受的除外
最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释（2020修正）（法释〔2020〕17号）第6条：当事人约定以办理登记备案手续为商品房预售合同生效条件的，从其约定，但当事人一方已经履行主要义务，对方接受的除外。
最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释（法释〔2009〕11号 注：本司法解释已修订）第四条：当事人约定以办理登记备案手续为房屋租赁合同生效条件的，从其约定。但当事人一方已经履行主要义务，对方接受的除外。
2.中标合同要求备案但实质偏离招标文件
《中华人民共和国招标投标法》第四十六条“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”，如果招标文件并未要求备案的，但中标合同约定备案生效，属于实质性偏离招标文件，这个时候备案与否不影响合同生效。
3.合同存在无效情形的即使备案也无效
最高人民法院关于适用《中华人民共和国民法典》合同编通则若干问题的解释第十三条：合同存在无效或者可撤销的情形，当事人以该合同已在有关行政管理部门办理备案、已经批准机关批准或者已依据该合同办理财产权利的变更登记、移转登记等为由主张合同有效的，人民法院不予支持。