最高法指导案例之69号
案例名称：王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案
案情简介
原告王明德系王雷兵之父。王雷兵是四川嘉宝资产管理集团有限公司峨眉山分公司职工。2013年3月18日，王雷兵因交通事故死亡。由于王雷兵驾驶摩托车倒地翻覆的原因无法查实， 四川省峨眉山市公安局交警大队于同年4月1日依据《道路交通事故处理程序规定》第五十条的规定，作出乐公交认定〔2013〕第00035号《道路交通事故证明》，载明：2013年3月18日，王雷兵驾驶无牌“卡迪王”二轮摩托车由峨眉山市大转盘至小转盘方向行驶。1时20分许，当该车行至省道S306线29.3KM处驶入道路右侧与隔离带边缘相擦挂，翻覆于隔离带内，造成车辆受损、王雷兵当场死亡的交通事故。
2013年4月10日，第三人四川嘉宝资产管理集团有限公司峨眉山分公司就其职工王雷兵因交通事故死亡，向被告乐山市人力资源和社会保障局申请工伤认定，并同时提交了峨眉山市公安局交警大队所作的《道路交通事故证明》等证据。被告以公安机关交通管理部门尚未对本案事故作出交通事故认定书为由，于当日作出乐人社工时〔2013〕05号（峨眉山市）《工伤认定时限中止通知书》（以下简称《中止通知》），并向原告和第三人送达。2013年6月24日，原告通过国内特快专递邮件方式，向被告提交了《恢复工伤认定申请书》，要求被告恢复对王雷兵的工伤认定。因被告未恢复对王雷兵工伤认定程序，原告遂于同年7月30日向法院提起行政诉讼，请求判决撤销被告作出的《中止通知》。
一审法院判决：撤销被告乐山市人力资源和社会保障局于2013年4月10日作出的乐人社工时〔2013〕05号《中止通知》。一审宣判后，乐山市人力资源和社会保障局提起了上诉，诉讼过程中，乐山市人力资源和社会保障局撤回上诉，二审法院予以准许，一审判决已发生法律效力。
律师解读
本案涉及程序性行政行为的可诉性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第12、13条对于行政诉讼的受案范围已有明确规定，以列举的方式规定了行政诉讼肯定及否定的受案范围，根据上述规定可知，程序性行政行为不属于行政诉讼的受案范围，但该案突破上述规定，认定乐山市人力资源和社会保障局作出的《工伤认定时限中止通知书》这一程序性行政行为亦属于可诉行政行为，具有一定的指导和借鉴意义。
程序性行政行为，也称未完成行为，系指一种行政行为尚在程序过程中，尚未形成一个最终行为结果的行为。在我国的行政管理活动中，程序性行政行为主要包括通知行为、调查行为、听取意见行为、受理行为、公告行为、传唤行为、表明行为等。对于上述行政行为不能简单将其界定为程序性行政行为而认定其不属于可诉行政行为，而应该具体问题具体分析，对通知或告知等程序性行政行为是否具有可诉性的认定，应该考虑以下因素：
- 对公民的权利义务有无实质影响。根据《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第1条第2款第（10）项中所规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”（以下简称“实际影响”条款），已经成为实践中法院据以判定程序性行政行为可诉性的直接依据。但如果该程序性行为已导致了对实体权利的影响，阻碍了实体权利的获得或者导致实体权利的限制或剥夺的，那么也是可诉的。因此，在判定程序性行政行为是否具有可诉性，应考虑该行为是否对公民、法人或其他组织的权利产生了实质影响。
- 有无针对实体性行政行为的权利救济途径。我国设立行政诉讼的目的系为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，在行政机关对案涉当事人做出程序性行政行为导致行政相对人无法通过诉讼的方式实现对其权利的救济，则司法机关应评价该程序性行政行为的可诉性。
具体到本案，乐山市人力资源和社会保障局做出的《工伤认定时限中止通知书》（以下简称《中止通知书》）属于工伤认定程序中的程序性行政行为，如果该行为不涉及终局性的问题，对相对人的权利义务没有实质影响的，属于不成熟的行政行为，不具有可诉性。但本案中，乐山市人力资源和社会保障局做出的《中止通知书》已经对相对人权利义务产生了实质影响，并且无法通过向提起针对相关的实体性行为的诉讼获得救济的，则具有可诉性，属于人民法院的受案范围。
行政权创设的基本目的，在于国家行政机关通过行使行政行为实现对特定管理秩序的维护与监管。因此，行政机关在履行职责的过程中，应做到依法全面履职，对于有具体法律规定的应严格按照规定程序和期限做出相应的行政行为，不能以程序性的行政行为为由拒不履行或怠于履行依法应作出的终局性行政行为，以此逃避其应履行的法定职责。