原告之诉求与被诉行政行为无利害关系的，不具备原告主体资格

【裁判要旨】
行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。与被诉行政行为不存在利害关系的，不具有行政诉讼原告主体资格。
【索引词】
原告资格 利害关系
【案情】
2014年中国燕兴兰州公司（以下简称燕兴公司）向城关区人民法院提起行政诉讼，要求兰州市宗教委履行信息公开法定职责，城关区法院作出（2014）城行初字第163号行政判决，责令市宗教委就燕兴公司的政府信息公开申请于本判决生效之日起15日内作出答复。该判决送达后，市宗教委向燕兴公司公开了信息文件五份，其中，有本案被诉的兰民宗发（2013）133号《关于同意设立城关区红山根伊斯兰教活动点的批复》。
2015年5月燕兴公司向武威市中级人民法院提起诉讼，要求依法撤销兰州市宗教委兰民宗发（2013）133号《关于同意设立城关区红山根伊斯兰教活动点的批复》。武威中院以原告无证据证明被告的行政行为与其有利害关系，起诉不符合法定条件，裁定驳回原告燕兴公司的起诉。二审法院上诉人燕兴公司未向市宗教委提交过请求撤销红山根伊斯兰教活动点的申请，直接起诉要求判决被告撤销其批准设立的上述活动点缺乏事实根据，不符合提起行政诉讼的条件。裁定驳回上诉，维持原裁定。之后，燕兴公司于2015年11月16日向市宗教委提出书面申请，要求依法撤销兰州市宗教委兰民宗发（2013）133号《关于同意设立城关区红山根伊斯兰教活动点的批复》，但市宗教委一直未予答复。
2009年12月30日，兰州中院作出（2009）兰法民破字第0001号民事裁定：宣告中国燕兴公司兰州公司破产还债。指定甘肃东方人律师事务所作为燕兴公司的破产管理人。从卷内材料反映，在燕兴公司破产财产中，公司的办公楼东南侧后院及原中国燕兴公司展厅长期被回族占用，修建清真寺。2012年6月21日，火车站街道办向区宗教局出具便函，其内容为：我辖区红山根西路2号，原燕兴公司所有，现已破产，银行查封后院平房由法院判决给伊恒民贸有限公司，姚千镜购买后，捐赠给红山根穆斯林做拜点，现在一直从事宗教活动。
【审判】
一审法院认为，兰州市民族宗教事务委员会作出的兰民宗发(2013)133号《关于同意设立城关区红山根伊斯兰教活动点的批复》，并未确定红山根伊斯兰教活动点位于起诉人享有权利的不动产范围内。起诉人提交的证据，尚不能证明兰州市民族宗教事务委员会作出的兰民宗发（2013）133号《关于同意设立城关区红山根伊斯兰教活动点的批复》的行为与其有何利害关系。起诉人的诉讼请求缺乏事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第五十一条第二款的规定，裁定如下：对中国燕兴兰州公司的起诉，本院不予立案。
上诉人燕兴公司上诉称，一审法院作出的裁定没有事实和法律依据。本案涉及的民族问题应当通过法律途径解决，如果被上诉人的批复合理、合法，依法应当予以支持。如果上诉人的诉请合理，就应当依法判决。不能因为涉及少数民族问题，就采取回避的态度，更何况本案的实质是个别人假借宗教的名义侵蚀上诉人的合法资产。请求二审法院撤销一审裁定，对上诉人提起的诉讼予以立案。
二审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织。本案中，上诉人燕兴公司起诉要求撤销兰州市民族宗教事务委员会兰民宗发（2013）133号《关于同意设立城关区红山根伊斯兰教活动点的批复》，该批复的主要内容仅是依据城关区宗教局提出的申请报告，同意设立城关区伊斯兰教红山根活动点，系宗教活动点的审批行为，不涉及财产内容，故上诉人与被诉的“批复”无利害关系。关于上诉人上诉称，该公司办公楼后院被部分回族占用修建清真寺的问题，可依法通过其他途径予以主张。一审裁定对燕兴公司的起诉不予立案结果正确。上诉人燕兴公司的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
【评析】
一、背景情况介绍
目前我国的行政诉讼法在私益诉讼权利方面，原告必须以保护自身的合法权益为由提起诉讼。且该合法权益须属于行政诉讼法规定的诉讼范围。只有同时具备主体资格，并具备符合法院受案范围、诉讼期限等法定条件，才可以启动行政诉讼程序。行政行为是否实际违法，合法权益是否确实受到了侵害并不是起诉的前提，这里的关键是原告的主观认识，只要原告“认为”自己的“合法权益”受到了行政行为的侵犯就可以依照《行政诉讼法》提起诉讼。但是，只是认为自己的合法权益受到侵犯很显然是一种主观上的认识，如对这种主观上的认识不加任何限制，必然会导致滥诉，因此，起诉人对行政行为侵犯其合法权益的事实应负举证责任。对于不能证明的应不予受理，可以在程序上有效防止滥诉。
二、确立裁判要旨的理由
原告是启动行政诉讼程序的人，是行政诉讼当事人中最为重要的主体之一。两造恒定，原告必须是在行政管理法律关系中处于被管理者的地位的公民、法人及其他组织。与被诉行政行为有法律上的利害关系是原告主体资格的特征。这里的利害关系指的是行政主体的行政行为在客观上已经或者必将对当事人的合法权益产生实际影响。此处的实际影响不仅包括已经发生的，还包括未来必然会发生的，不仅包括不利的还包括有利的。如何判断有法律上的利害关系，需要先看起诉人认为被诉行政行为侵犯或影响的合法权益客观上是否存在，如果所谓的合法权益实际上根本不存在，则谈不上被侵害或影响的问题，也就不可能有法律上的利害关系；其次，看被诉行政行为对所主张的合法权益的侵犯或者影响是否真的已经发生或者发生的可能性必然与否。如果侵犯或影响未发生或者发生的可能性非常之小，则说明损害事实不具有现实性，也就不存在法律上的利害关系;最后，看原告合法权益所遭受的侵害或者影响与被诉行政行为之间是否存在因果关系，如不存在因果关系，则不具有法律上的利害关系。在有了利害关系的这三个判断标准后，在司法实践中还要结合具体案情准确把握，缺少任何一个标准的，可以在立案环节直接裁定不予受理或者在审理环节裁定驳回起诉。
结合本案，上诉人燕兴公司起诉要求撤销兰州市民族宗教事务委员会兰民宗发（2013）133号《关于同意设立城关区红山根伊斯兰教活动点的批复》，该批复的主要内容仅是依据城关区宗教局提出的申请报告，同意设立城关区伊斯兰教红山根活动点，系宗教活动点的审批行为，不涉及燕兴公司的财产内容，故上诉人与被诉的“批复”无利害关系。燕兴公司不具有原告主体资格，一审法院对中国燕兴兰州公司的起诉，应当不予立案。二审法院应当裁定驳回燕兴公司上诉，维持原裁定。
三、运用裁判要旨应当注意的问题
在司法实践中，对原告主体资格的认定上可能会出现一些不恰当的做法，原因之一就是对有法律上的利害关系的认定不正确。这就要求司法实践中对原告主体资格的审查不能仅仅流于形式或者降低审查标准。另外，在不同阶段的审查方式也是有所区别的，如，在行政诉讼的审查起诉阶段，被起诉的行政机关还未进入诉讼程序，无双方抗辩的局面，这时法院对起诉人合法权益是否受到行政行为侵犯的审查找不到客观依据，因此想要作出是否存在法律上的利害关系的认定是比较困难的，所以在程序阶段，如审查起诉阶段和决定是否受理阶段，应采取较为宽松的形式审查标准，只要形式上存在利害关系，符合受理条件即可受理，否则不予受理。这样的审查方式也正好可以避开程序阶段插手实体问题之嫌。在案件受理后，则应当对原告的诉求与被诉行政行为之间是否存在利害关系进行实质性审查。在原告不能就其诉求与被诉行政行为之间存在因果关系完成举证责任时，则可以判断其不具有原告主体资格，应裁定驳回起诉。确定行政诉讼参与人的主体资格无疑为解决行政诉讼案件的首要问题，对起诉人之诉求与被诉行政行为之间是否存在利害关系的判断显得尤为重要。笔者认为运用裁判要旨还需注意当事人的权益保护，将当事人是否具有法律保护的权益，作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准，与行政行为合法性审查原则也相互契合。法院对行政行为合法性的评判，除了依据行政诉讼法等行政基本法，更要依据行政机关所主管的行政实体法；在实体问题上的判断，更多是依据行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件。如果原告诉请保护的权益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，即使法院认可其原告主体资格，但在对行政行为合法性进行实体审查时，仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益之情形，作为认定行政行为违法的标准。也就是说，即使当事人所主张的权益客观存在，也可能会间接受到行政行为的影响，但因不属于行政实体法保护的权益，故并不会得到实体裁判支持，原告最终仍然只能承担不利的后果。申言之，即使法院认可其原告主体资格，受理其起诉，因其所诉请保护的权益并不会在诉讼中得到保护和尊重，其起诉也就丧失了必要性，不具备诉的利益：因而不承认其原告主体资格，也并不会侵犯其任何权益。对于仅具有反射性利益，而非法律上权益的当事人而言，也不能以被诉行政行为被作否定性评价后，可能会间接有利于保护其所主张的权益为由取得原告主体资格。当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。而且，对行政行为合法性的评价，主要依据行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实和法律规定的影响；因而当事人主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对于事后形成的权益或者已经消失的权益，当事人无权提起诉讼，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律有特殊规定。
将当事人是否具有法律保护的权益，作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准，与现行公益诉讼的立法和实践相一致。行政诉讼的宗旨，体现了权利保护和权力监督的统一性。适格原告的起诉，既在主观上维护自身合法权益，又在客观上维护法秩序，监督依法行政，有利于法治国家建设，从而体现出主观为自己，客观为他人的样态。
因而，通过适度扩大原告主体资格、坚持合法性全面审查、严格审查标准等，可以在一定程度上弥合行政诉讼主、客观诉讼的争议。但行政诉讼虽有一定的公益性，却显然不能将原告主体资格范围无限扩大，将行政诉讼变相成为公益诉讼。现行行政诉讼法在确定原告主体资格问题上，总体坚持主观诉讼而非客观诉讼理念，行政诉讼首要以救济原告权利为目的，因此有权提起诉讼的原告，一般宜限定为主张保护其主观公权利而非主张保护其反射性利益的当事人。即使在消费者权益保护、环境污染、公共服务等领域，部分原告提起的诉讼，客观上具备一定程度公益诉讼特点，呈现自益为形式而公益为目的的特征；但在原告主体资格上，一般仍然限于提起自益形式的公益诉讼，仍然坚持原告本人需要提供证据证明其存在与普通公众不同的独特的权益，且该种权益受行政实体法律规范所保护，并存在为被诉行政行为侵害的可能性：法律明确规定其属于可以直接提起公益诉讼的主体除外。因而，在行政机关不依法处理投诉举报事项等行政不作为引发的诉讼中，认可因自己法律上的权益受侵害而投诉举报的当事人的原告主体资格，就比认可因公共利益受损而投诉举报的当事人的原告主体资格，更具有正当性。就本案而言，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五第一款的规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人其他组织。
本案中，燕兴公司起诉要求撤销兰州市民族宗教事务委员会兰民宗发（2013）133号《关于同意设立城关区红山根伊斯兰教活动点的批复》，该批复的主要内容仅是依据城关区宗教局提出的申请报告，同意设立城关区伊斯兰教红山根活动点，系宗教活动点的审批行为。燕兴公司虽然属于行政诉讼法第二十五条规定的公民、法人其他组织，但是被诉的批复并不涉及财产内容，故燕兴公司与被诉的批复无利害关系。
关于上诉人上诉称，该公司办公楼后院被部分回族占用修建清真寺的问题，可依法通过其他途径予以主张。