一
概 述
2021年世界经济活动呈现初步复苏态势，但由于新冠肺炎疫情多点散发、国际旅行限制等，使航空客运量仍然保持低位。国际航空运输协会发布的报告显示，2021年度全球客运总量为23亿人次，较疫情前的2019年减少22亿人次。
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我国民航业整体稳中求进，2021年完成运输总周转量857亿吨公里、旅客运输量4.4亿人次、货邮运输量732万吨，分别同比增长7.3%、5.5%和8.2%，恢复至2019年同期的66.3%、66.8%、97.2%。
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新建迁建运输机场9个，年末全国颁证运输机场达248个。
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航空制造业取得长足进步。截至2021年8月30日，中国商用飞机有限责任公司向客户交付的ARJ21飞机机队航线飞行时间累计超过10万小时。
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国产民机维修基地在成都正式投入运营，后续将为国产民机客户提供更高品质的航空维修服务。
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33家通航制造企业取得国内的生产许可（PC）。
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通航产业保持稳健发展。2021年通航企业逐渐恢复正常运行，通用航空飞行达118.2万小时，同比增长20.1%，
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通航机场达377个，同比增长11.2%；传统通用航空企业达到595家，年增长13.8%；无人机经营企业达到1.27万家，年增长14.4%。
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无人机产业全面快速增长。截至2021年底，无人机实名登记系统注册无人机数量共计83.02万架，较上一年增加30.66万架。全国共有无人驾驶航空企业12663家，中国民用航空局（以下简称民航局）共颁发无人机驾驶员执照超过11.9万本。
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航空争议解决更加多元化。越来越多的国内仲裁机构开始重视并且审理航空争议案件。我国首个法院系统的“航空争议调解中心”在2021年开始办理案件，全年共接收法院立案阶段转送的航空类争议12件，成功结案3件，为航空争议多元化解决积累了宝贵经验。
公开渠道查询数据显示，2021年我国境内发生公共航空运输企业相关一审民事纠纷案件597件、通用航空相关一审民事纠纷案件384件、无人机相关一审民事纠纷案件367件。具体统计数据详见下表：
二
新出台的法律法规和规范性文件
（一）一般性民航规定
1.《民用航空法》修订
2021年4月，全国人民代表大会常务委员会公布了关于修改《中华人民共和国道路交通安全法》等八部法律的决定，对《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）作出修改，将设立国际机场的申请报批部门由国务院民用航空主管部门修改为机场所在地省级人民政府。将从事非经营性通用航空需向国务院民用航空主管部门办理登记改为备案，并相应增加了未按照规定办理备案的罚则。
2.《公共航空运输旅客服务管理规定》正式出台
2021年3月，《公共航空运输旅客服务管理规定》（以下简称《新客规》）正式出台，对1996年和1997年颁布的《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》和《中国民用航空旅客、行李国际运输规则》进行统筹修订。本次修订扩大了适用范围，增加了机场管理机构、航空销售网络平台经营者、航空信息企业等与旅客服务有关的市场主体，明确了其义务和责任。《新客规》还将外国航空承运人、港澳台地区航空承运人在我国境内的经营行为也纳入规制范畴，填补了立法上的空白。
在具体内容上，《新客规》删除了关于行李尺寸、重量、免费行李额、逾重行李费等的统一规定，航空承运人可根据企业经营特点自行制定相关标准并对外公布。同时，《新客规》重点关注客票销售、客票变更和退票、超售等关键环节，提出了承运人及航空销售代理人在旅客订票时的信息告知要求，明确了各情形下客票退改签原则和退款期限，对超售的处置原则进行了规范。
《新客规》将规范重点从管理航空运输流程转向消费者权益保护，对客票销售、退改、行李运输、超售等易于产生纠纷的关键环节提出了明确要求，更好地保护旅客的知情权、选择权和索赔权。
3.多项民航规章修订
2021年3月，《交通运输部关于修改〈大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则〉的决定》发布，增加了“疲劳风险管理系统”的定义。该修改符合国际民航组织对疲劳管理的倡导和要求，有利于我国航空公司提高运行效率和安全水平。
2021年9月，《交通运输部关于修改〈民用航空行政处罚实施办法〉的决定》发布，对民航行政机关实施的行政处罚种类予以调整，规范民航行政机关委托实施行政处罚的形式及受托组织的条件要求。
（二）通用航空领域相关规定
2021年3月，民航局发布《通用航空空管运行规定》，并修订《通用机场空管运行管理办法》，进一步规范通用航空空管运行准则，提升运行安全水平和空域使用率。
2021年4月，民航局发布《直升机航空医疗救护服务指南》和《固定翼飞机医疗救护服务规范》，以提高公共卫生服务能力，助力建构功能完善的通用航空体系。
为贯彻非经营性通用航空由登记核准许可改为备案管理的法律要求，民航局于2021年11月发布《非经营性通用航空备案管理办法（征求意见稿）》，
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拟通过明确备案条件和监督检查工作事项，做好政策衔接与落实，进一步优化通用航空的营商环境，激发市场活力。
（三）无人机管理规定
2021年3月，民航局印发《民用无人驾驶航空试验基地（试验区）管理办法》，进一步明确了民航局、民航地区管理局以及试验区申报、建设主体的职责，提出了对试验区建设及运行进行监督指导、综合评估、交流推广的要求，以及明确试验区设立、暂停与退出机制，持续支持和指导试验区的建设和运行。
2021年12月，民航局就《民用无人驾驶航空器操控员管理规定》公开征求意见，这是对原管理规定进行的第三次修订，主要内容包括修改“驾驶员”为“操控员”，设置执照种类以取代原分类等级，调整了大型无人机操控员执照训练和考试要求等。
回顾过去一年，民航各领域法规体系建设稳步推进，行业运行规范不断完善，政务服务效率逐步提高，有力保障和推动了我国快速增长的民航发展需求。
三
典型案例
【案例1】通航飞机买卖合同纠纷
【基本案情
】
2015年11月2日，申请人A航空技术有限公司与被申请人一B航空技术公司签订《飞机销售合同》（以下简称合同），约定申请人向被申请人一购买1架某型号飞机，总价款为人民币14120000元，合同还约定了付款方式、质量保证、验收程序及交付、双方的逾期违约责任、所有权和风险等事项。被申请人二C通用航空有限公司与申请人签订《连带责任担保协议书》，就被申请人一的履约行为提供不可撤销的连带责任保证担保。
合同生效后，申请人于2015年12月付清全部购机款项。申请人认为被申请人一未按照合同约定交付该架飞机和变更所有权登记，反而于2017年11月8日将该飞机的中国国籍登记注销，违反了合同约定，严重侵害了其合法权益，给其造成了重大损失，遂向北京仲裁委员会提起仲裁，请求解除案涉合同、二被申请人连带退还飞机总价款并承担违约金和利息。被申请人一则主张其已将案涉飞机交付了申请人，申请人购买案涉飞机用于赴境外作业的合同目的已经实现，飞机“三证”（国籍登记证、单机适航证、无线电注册登记证）未办理到申请人名下的原因是其不具备通用航空经营许可资质，因此飞机交由案外第三人托管，以该第三人的名义办妥了“三证”，后来“三证”注销对申请人没有造成损失。
【争议焦点】
案涉飞机是否交付给申请人。
【裁判观点】
根据合同约定，案涉飞机交付的完成，需要经过以下流程：（1）申请人按照《飞机地面检查清单》记录的事项对飞机进行地面检查并进行试飞，在验收合格后签署《客户验收清单》；（2）中国民航适航部门检查人员对飞机进行飞机适航检查，填写《民用航空器适航性评审和检查记录单（标准适航证）》并签字；（3）申请人签署《客户验收清单》并支付全部购机款项后，被申请人一向申请人提供《财产转移证明》。被申请人只提交了《客户验收清单》的复印件，未能提供适航监察员签署的《民用航空器适航性评审和检查记录单（标准适航证）》，也未提交其已向申请人提供了《财产转移证明》的证据，因此，被申请人的交付不符合本案合同关于飞机交付的约定。仲裁庭同时认为：不能以申请人支付了全部合同价款来反推被申请人一交付了飞机，也不能以案涉飞机被用于赴境外作业来证明申请人占有、使用飞机，进而证明被申请人一已交付飞机，因该境外作业是基于申请人与案外第三人的其他合同关系。
鉴于被申请人作为卖方一直未能按合同约定交付飞机和相关文件资料，且已没有交付的可能，申请人作为买方取得法律意义上飞机所有权的合同目的不能实现，裁决案涉合同解除，二被申请人连带退还飞机总价款并承担违约金和利息。
【纠纷观察】
民用航空器作为高价值动产，其交易过程中的权利转移和确认是当事人非常关注的。《民法典》第224条规定：“动产物权的设立和转让，自交付时发生效力，但是法律另有规定的除外。”《民用航空法》第11条虽然规定民用航空器的所有权、占有权、抵押权应当办理权利登记，但结合第14条规定，该登记仅具有对抗第三人的效力，并非交易双方之间权利确认的依据，因此，民用航空器在交易双方之间的所有权转移，仍以交付为标志。
民用航空器属于移动设备，尤其对于使用过的航空器，其交付并不一定通过转移实际占有的方式确认，而是通过签署特定文件予以确认。运输类航空器的交易中采用“卖据（Bill of Sale）”作为交付凭证，而本案交易标的物是通航飞机，合同第23条“所有权和风险”约定：“该架飞机的交付应依法律、法规及双方约定进行，买方签署《客户验收清单》并支付全部购机款项后，卖方向买方提供《财产转移证明》，飞机完整的所有权在该架飞机交付完成且卖方向买方提供《财产转移证明》后由卖方转移至买方，同时，该架飞机毁损、灭失的风险随所有权一并转移给买方。”因此，本案中被申请人一出具的《财产转移证明》是交付凭证。
被申请人一未提供已出具《财产转移证明》的证据，仲裁庭根据《民用航空器国籍登记条例》第7条的规定，认定该文件是申请人办理航空器国籍登记的必备交接文书，结合合同附件约定的详细交付流程，认定被申请人一并未完成法律意义上的完整交付，而被申请人一意图通过申请人支付了全部合同价款、申请人使用案涉飞机赴境外作业反推已“交付”飞机的理由过于牵强，未被仲裁庭采纳。
本案反映出通航飞机交易过程中对于交付环节的忽视，虽然合同中有明确的所有权和风险转移约定，附件中也有详细的交付流程约定，但实践中并未严格履行，造成飞机的物理实际交付状态、权利实际转移状态与当事人的认知相互脱节，存在一定的法律风险。因此通用航空领域当事人之间的交易风险管理，要借鉴运输类航空器交易经验，切实履行交付环节的各项内容，完善相应的文件签署和档案保存，并在航空器的全生命周期中保持连贯，全面、客观反映航空器的实物交付和权利转移。
【案例2】国际物流运输合同纠纷
【基本案情】
案外人C公司与被申请人B现代物流有限公司（以下简称被申请人）于2018年1月1日签订《物流服务协议》，约定C公司委托被申请人办理相关产品的海陆空江运进出物流及报关业务。
2018年4月13日，被申请人承运C公司韩国启运的一票感光板1件89公斤。该货物搭乘CK258航班于4月13日到达上海浦东机场，4月17日办理清关手续后于4月18日上午陆路运至合肥新桥机场监管仓库，初步检测外观无损坏后办理入库，当日下午送货到厂，在仓库搬入时发现货物发生弯曲变形，后经C公司技术上机检测后判定该货物已折损，不具备使用功能。
案涉货物由仲裁申请人A财产保险股份有限公司北京分公司（以下简称申请人）向C公司承保货物运输险。发生事故后，被保险人C公司立即向申请人报案，申请人经现场查勘，认为本次事故属于保单的保险责任范围，且构成推定全损，定损金额49200美元，理算金额48900美元。2019年2月13日申请人向C公司支付保险赔款48900美元。
申请人取得保险代位求偿权以后，于2020年7月21日附呈相关索赔文件，向被申请人提出保险代位求偿请求，被申请人拒赔。2021年6月9日，申请人依据《物流服务协议》的约定向北京仲裁委员会提起仲裁，被申请人答辩认为“本案为航空运输合同纠纷，应当适用1999年《统一国际航空运输某些规则的公约》（以下简称《蒙特利尔公约》）”、“申请人索赔已逾时效，无权索赔”、“即便被申请人有责任，也应当享受《蒙特利尔公约》规定的责任限制”。
【争议焦点】
本案是否适用《蒙特利尔公约》。
【裁判观点】
案涉货损并非发生在《蒙特利尔公约》规定的航空运输期间，《蒙特利尔公约》不适用于本案。依照所适用的国内法律，被申请人应向申请人全额赔偿货物损失人民币330930.75元及其利息。
首先，没有证据表明C公司和被申请人订立过航空运输合同。仅有部分运输方式或其中一段运输区段为航空运输方式，并不能或并不足以将本案合同项下全部运输方式或全程运输均认定为航空运输的性质。
其次，在案证据表明本案航空运输期间发生于仁川至浦东区段。案涉空运单系韩国某运输公司签发，实际承运人为国内某货运航空公司，出发港为仁川，目的港为浦东。而空运单显示的收货人地址，并不表明是空运单承运的区段，没有任何理由认为空运单的实际承运人或签发人必须将货物运至收货人地址，才算履行了空运单所表明的航空运输合同项下的义务。因此，在案证据表明本案的航空运输期间并不包括浦东至合肥的区段。
最后，没有证据表明被申请人是《蒙特利尔公约》项下的航空运输承运人。被申请人未签发过空运单或类似货运凭证。
【纠纷观察】
《蒙特利尔公约》是目前国际范围内调整航空运输承运人责任的主要规则。由于其设定了有利于航空公司的责任条件和责任限额，因此本案的被申请人主张适用该公约，申请人则反对。如构成公约规定的承运人责任，根据第22条第3款的规定，被申请人的责任以每公斤22特别提款权（根据2019年第三次复审后调整的限额）为限，本案货物重量为89公斤，责任限额为1958特别提款权，折合人民币不足2万元。因此，是否适用《蒙特利尔公约》，对于案件结果影响巨大。
《蒙特利尔公约》第18条是关于货物运输承运人责任条件的规定，具体包括：（1）发生“事件”（区别于旅客运输中的“事故”）；（2）该事件发生在“航空运输期间”；（3）该事件导致货物毁灭、遗失或者损坏；（4）产生了实际损失。本案的争议在于第2项条件是否具备。公约该条第3款进一步明确航空运输期间“系指货物处于承运人掌管之下的期间”，第4款原则上规定“航空运输期间”不包括机场外履行的任何陆路、海上或者内水运输过程，同时规定，“但是，此种运输是在履行航空运输合同时为了装载、交付或者转运而办理的，在没有相反证明的情况下，所发生的任何损失推定为在航空运输期间发生的事件造成的损失”。因此，对于本案损失发生于陆运阶段的情况，是否属于航空运输期间，还要看陆路运输是否构成履行航空运输合同的一部分；如果是为了履行航空运输合同的装载、交付或者转运而办理的陆路运输，公约推定仍属于航空运输期间。
仲裁庭裁决注意到了航空运输合同的约定。根据《蒙特利尔公约》第11条第1款，航空货运单或者货物收据是订立合同、接受货物和所列运输条件的初步证据。所谓初步证据，就是除非被其他相反证据所推翻，其应具有当然的证明力。需要注意的是，相较于《华沙公约》的规定，《蒙特利尔公约》并不要求承运人一定要出具正式的航空货运单，根据第4条，也可以出具“任何保存将要履行的运输的记录的其他方法”，并“应托运人的要求，向托运人出具货物收据，以便识别货物并能获得此种其他方法所保存记录中的内容”。案涉空运单并不影响被申请人与C公司之间存在足以识别货物并保存航空运输记录的其他方法，如被申请人举证的报关单、采购订单、商业发票以及直接为C公司开具的“航空运输提单”，可以作为被申请人与C公司之间存在运输合同的证明，并据此判断是否属于航空运输期间。
本案裁决涉及《蒙特利尔公约》货物运输责任中“航空运输期间”的认定，仲裁庭关注了航空运输合同及其初步证据，也关注到了第18条第4款的定义澄清，当然何为“为了装载、交付或者转运而办理的”，需要进一步通过立法或司法解释予以明确。
【案例3】机场航站楼广告资源经营合同纠纷
【基本案情】
2017年5月，申请人A广告公司与被申请人B机场公司签订了《经营合同》，约定A广告公司取得机场航站楼的广告资源使用权，使用期限自2018年2月1日起至2023年1月31日止，A广告公司向被申请人支付广告资源使用费，总额为20多亿元，按季度付款。新冠肺炎疫情发生后，申请人多次向被申请人发函，表示其业务因疫情对机场客流产生的直接冲击而受到影响，希望协商调整广告资源使用费至合理水平，申请免除2020年上半年度两个月的广告资源使用费6000余万元。
【争议焦点】
因疫情导致航站楼客流量下降，A广告公司能否主张减免广告资源使用费。
【裁判观点】
新冠肺炎疫情作为突发性的公共卫生事件，属于不能预见、不能避免并不能克服的不可抗力事件，符合《经营合同》不可抗力条款的约定。尽管国内新冠肺炎疫情控制较好，但仍有局部偶发案例，国外很多国家疫情仍在蔓延，民航局也对国际航班采取了一系列控制措施，因此疫情对机场起降航班数量和乘机旅客的影响，特别是对国际航班数量和国际旅客人流量的影响仍然持续至今。由于机场客流量降低，申请人经营的广告受众明显减少，导致广告效果显著降低，对下游广告用户的广告投放意愿产生影响，从而导致申请人的广告经营业务的经营收入降低。根据被申请人对申请人进行的审计结果显示，申请人2020年1月至8月的主营业务收入较2019年同比下降7000余万元，在此情况下，如双方继续按照原合同的标准履行义务对于申请人明显不公。尽管媒体资源使用费并不等同于国有资产类经营用房租金，但本案涉及的媒体资源主要是被申请人拥有的航站楼空间内设置的广告位，是被申请人国有经营用房空间资源的延伸，可参照适用该省政府关于国有资产类经营用房租金减免的政策。根据公平原则及风险共担原则，参照该省政府关于印发应对新冠肺炎疫情支持企业复工复产若干政策措施的通知，裁决由被申请人减免申请人两个月的广告资源使用费。
【纠纷观察】
航空运输业受疫情及疫情防控措施影响较为直接，民航企业诸多类型合同也面临一定的履行风险，例如机场与驻机场经营的广告、餐饮、零售等经营商之间的经营合同。
本案申请人依据《经营合同》使用机场航站楼内的广告媒体资源，但疫情期间航站楼客流量显著下降导致广告公司所投放的广告效果受损。在未发生疫情时，机场航站楼客流量实则并非调整合同费用的因素，某仲裁机构的仲裁裁决认为航站楼涉案店铺区域的客流量情形属于合同当事人在签约时应自行考虑及承担的商业风险，当事人不能以客流量未达预期要求核减合同费用。而在司法实践中，某法院判决认可新冠肺炎疫情对于航站楼广告位确有一定影响，对疫情期间广告公司两个月的租金予以酌情减免15；也有法院认为疫情期间企业有序复工复产，机场公司没有停止运营，广告合同目的并非完全不能实现，广告公司应承担违约责任，仅免除逾期利息的支付义务16；在机场与其他经营商合同纠纷中，法院考虑到机场作为重要航空港，受到疫情影响更为严重，为合理保护合同双方利益，对被告解约赔偿款作减半处理。17
笔者认为，虽然疫情并未直接导致本案申请人行使经营许可权受到阻碍，但航站楼内的广告位不同于商场、户外道路或居民楼内广告牌，机场航站楼客流量受各国航空业疫情防控政策的制约与调控，客流量下降与广告效果受损的影响已超出双方当事人签订合同时所能预见的程度。结合本案实际情况来看，仲裁庭的裁决符合公平原则及风险共担原则。但是，在面对疫情影响需要适用公平原则时，仍应遵循侧重于保护守约方的原则，不宜简单地豁免债务人的义务而使债权人承受大部分甚至全部不利后果，并且需要综合考虑疫情对合同履行的时间、方式、程度等的影响。
【案例4】货物包机运输合同纠纷案
【基本案情】
大韩航空签发了一份托运人为Expeditors（China）Co.，Ltd的航空主运单，出票承运人代理机构处载明为康捷空公司（国际货运代理人）。康捷空公司向托运人三星通信公司签发了航空分运单，航空分运单的签发人为康捷空公司，同时载明了收货人，起运地为中国天津滨海机场，途经韩国仁川机场，目的地为美国迈阿密机场，两段航程的航空承运人均为大韩航空。涉案货物抵达美国迈阿密机场后丢失，本案原告三星财险公司向托运人承担进出口货物运输保险责任后，以丢失货物的商业发票价格向康捷空公司索赔。康捷空公司辩称其为大韩航空公司的销售代理，其签发航空分运单系履行与大韩航空之间《货运销售代理协议》项下的义务，康捷空公司作为大韩航空公司在装货港的代理，不应承担承运人的责任。康捷空公司将大韩航空申请为第三人参加诉讼程序。在二审中，上诉人康捷空公司请求由大韩航空作为实际承运人承担连带责任或直接承担赔偿责任。
【争议焦点】
本案的争议焦点为康捷空公司应否对三星财险公司的损失承担赔偿责任，以及大韩航空是否应对康捷空公司的赔偿责任承担连带责任。
【裁判观点】
货运代理企业是货主的代理人，或是航空运输公司的代理人，还是缔约承运人，应当依据货运代理企业以谁人名义出具何种单证以及权利义务和责任等多种因素综合进行考量。首先，从涉案航空分运单记载的内容来看，康捷空公司以自己的名义向托运人签发航空分运单，因此康捷空公司与托运人之间构成国际航空运输合同关系。其次，航空分运单是以康捷空公司自己的名义发出的，在没有相反的证据时，该航空分运单可以作为运输凭证。再次，康捷空公司在整个涉案货物的运输过程中既没有以航空公司名义与托运人订立合同，也没有以托运人名义与航空公司订立合同，航空主运单和分运单应属于两个合同关系。故康捷空公司符合《蒙特利尔公约》第39条的缔约承运人的范畴，应对涉案货物丢失在公约规定的赔偿责任限额内向三星财险公司承担赔偿责任。
公约赋予了托运人在追究实际承运人所承运的航段责任时，可以在实际承运人（大韩航空）和缔约承运人（康捷空公司）之间选择起诉对象的权利，但是，康捷空公司无权要求大韩航空向三星财险公司承担赔偿责任，康捷空公司作为缔约承运人可在承担赔偿责任后，可以依据连带责任关系另行向实际承运人主张。
【纠纷观察】
本案具有借鉴意义的是法院在涉及《蒙特利尔公约》所规定的国际航空运输案件中对如何定义缔约承运人给出了清晰的论证，即以其自己的名义向托运人或托运人的代理人签发航空运单，该等运单应符合航空货运单的一般特征，须详细载明运单号、关联的主运单号、航班号、起飞机场、目的地机场、托运人、收货人、承运人等，如果不存在其他能够足以推翻形成运输法律关系的相反证据，则可以以上述运单确定缔约承运人的身份。
从适用国内《民用航空法》的角度看，尽管有学者认为只有符合《民用航空法》第93条规定的“公共航空运输企业”才有资格成为缔约承运人19。但笔者更倾向于上述理解并不是《民用航空法》的本意，《民用航空法》设置缔约承运人规则时应是考虑到货运代理企业组织运输业务是现代航空货物运输业较为普遍的做法，而一般情况下货运代理企业不具备拥有民用航空器、航空人员等条件，不可能成为上述法律规定的“公共航空运输企业”。对此，在司法实践中，不仅有货运代理人或航空公司主张国内货运代理人为缔约承运人身份的案例，20也有法院认可不具备大型公共航空运输承运人资质的货运中心为缔约承运人的案例。21
本案对缔约承运人的论证引发我们对航空货运市场中包机业务模式的思考，包机人是否存在被认定为缔约承运人的可能？上海市浦东新区人民法院作出的2010浦民二（商）初字第1787号货运代理合同纠纷案认为，“订舱是货运代理人向航空公司或航空公司的代理人预定特定舱位为托运人或其代理人安排运输，而包机行为则是货运代理人预定整架飞机为托运人或托运人的代理人安排运输，原告行为的性质并不因订舱由特定舱位变为整架飞机而改变，其所从事的仍是货运代理行为”。在实践中，货运代理人的义务通常有订舱、制单、打板、报关、垫付运费等，而包机人在向托运人提供舱位时通常会同时提供制单、装板、仓储等环节的服务。如包机人以其自身的名义向托运人签发航空运单，在航空运单所记载内容与格式符合一般航空运单的特征时，包机人将被视为缔约承运人，双方建立了运输合同关系，其为托运人提供的上述制单、装板、仓储等服务不影响其缔约承运人的身份认定。在此情况下，如包机人与托运人之间出现货物损失纠纷，包机人可以主张其身份为缔约承运人，在约定的运输范围内享有中国《民用航空法》和国际公约规定的赔偿责任限额保护。此外，包机人承担缔约承运人的责任后亦可以主张由实际承运人对其实际从事的运输范围内的损失承担赔偿责任。
【案例5】飞机及其部件留置权纠纷案
【基本案情】
2014年1月1日，汉莎技术公司与友和道通公司签订一份《飞行部件技术服务协议》，约定由汉莎技术公司为友和道通公司提供对飞机及其部件进行检测、修理、更换、改装等在内的技术服务。其中，第8.2条约定：如友和道通公司未能履行付款义务，汉莎技术公司对于其占有友和道通公司的物品享有留置的权利。
2017年8月至2018年12月，友和道通公司拖欠汉莎技术公司送修合同项下维修费用1187755.92元，连同其他送修合同、交换合同、航材销售合同下的欠款共计1372095.05元。诉讼过程中，汉莎技术公司提交了（2020）深先证字第46900号《公证书》，显示送修合同项下的送修部件“A300发动机反推”仍存放于其厂区B座修理车间的情况，诉讼请求之一为确认汉莎技术公司就全部债权对该送修部件享有留置权。
【审理焦点】
汉莎技术公司对于提供技术服务中形成的债权，是否对飞机部件享有留置权。
【裁判观点】
友和道通公司未到庭应诉，亦未提交书面答辩意见，法院依据汉莎技术公司提交的证据认定案件事实，根据《中华人民共和国担保法》第82条、第84条第1款之规定，因加工承揽合同等发生的债权，债务人不履行债务的，债权人有留置权，即留置按照合同约定占有的债务人的动产，以该财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。本案中，友和道通公司将送修合同项下部件“A300发动机反推”放至汉莎技术公司处进行修理，汉莎技术公司是承揽人，现其修理完毕后，友和道通公司没有支付相关维修费用，且该部件“A300发动机反推”一直留置于汉莎技术公司处，故其有权就其维修的部件“A300发动机反推”享有留置权，该项诉讼请求有事实和法律依据，法院予以支持。判决确认原告深圳汉莎技术公司对送修合同项下的部件“A300发动机反推”享有留置权。
【纠纷观察】
物上留置权是我国法律规定的债的担保方式之一，留置权人依法享有对相应留置物的物权，原《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）、《物权法》均有相关的一般性规定。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）坚持了《物权法》所确立的取消留置权所对应的基础合同类型限制，第448条明确企业之间的商事留置不要求留置的动产与债权属于同一法律关系。本案虽然只针对飞机的部件，但由于在飞机交易中部件是飞机的一部分（无论是否拆离飞机），因此本案仍属于航空领域留置权的典型案例。判决适用《民法典》施行之前的法律，但并未引用民航领域的特别法律。
《民用航空法》是我国调整民用航空活动的基本法律，专设第三章“民用航空器权利”，对民用航空器的所有权、占有权、抵押权、优先权进行了专门规定，明确了权利登记对抗效力，但对于民用航空器的留置权则未作规定。事实上在20世纪90年代《民用航空法》制订过程中，草案曾规定了航空器留置权，但考虑到强调留置权会严重影响航空器的使用效益，妨碍民航发展，因此在最后报审稿时将这一规定删去23。这说明立法机关对于民用航空器上设立留置权持审慎态度。
在《民用航空法》没有规定的情况下，是否可以适用一般法律的规定承认民用航空器上的留置权，甚至可以存在商事留置权？这个问题从东星航空破产引发的“广州白云国际机场股份有限公司诉通用电气商业航空服务有限公司（GECAS）”案24开始，理论界和实务界就存在不同观点，反对者的主要理由包括：（1）物权法定原则以及《民用航空法》作为特别法的有意搁置；（2）《物权法》和《民法典》均规定“船舶、航空器和机动车等物权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，不得对抗善意第三人”，实务中并没有针对民用航空器留置权的登记；（3）每架航空器的交易结构都有其特点，存在“名义所有权人”“受益所有权人”“抵押权人”等不同的权利人，模糊的留置权会极大影响这些权利人的法定权益；（4）国际社会于2001年制定了《移动设备国际利益公约》（以下简称《开普敦公约》）及其《航空器议定书》，创设了一种新的权利——“国际利益”，公约要求各缔约国国内法可以优先于“国际利益”的航空器上权利必须是“明确规定”的；（5）随着我国航空租赁业和航空制造业的发展，国内租赁公司和制造商企业每年从事大量的民用航空器出租、出售业务，其在航空器上的权利也应得到平等保护。
最高人民法院在“广州飞机维修工程有限公司诉泰国东方航空有限公司”航空器留置权纠纷一案25中，并未采纳原告提出的“留置权系法定权利而非合同约定权利，由此引发的争议属于物权争议而非合同争议，不应适用维修合同的仲裁条款”，未直接确认原告对被告送修的四架飞机享有留置权。基于民用航空器留置权的现实意义，建议从源头上通过修改《民用航空法》予以明确，并借鉴《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》的规定，完善实现留置权的程序性内容，如通过法院行使留置权、明确申请扣押民用航空器的请求范围、扣押的执行、扣押的期间、拍卖申请的审查、拍卖前的公告、拍卖的特别通知、拍卖的实施、债权登记、优先权催告等，平等保护航空器上已有权利人的合法权益。
四
热点问题观察
（一）民用航空法律及国际公约的排他性适用
《民用航空法》作为我国调整民用航空活动的基本法律，在第九章“公共航空运输”的第三节“承运人的责任”下，有一个非常特殊的条款，即第131条，规定了《民用航空法》在有关航空运输诉讼中的排他性适用。在司法实践中，很多当事人未关注该条，即使有的案件中承运人一方就此提出法律适用问题，法院也仅理解为“优先适用”，但其实该条是《民用航空法》的特别规定，是立法过程中对相关国际公约的有意参考
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。
《华沙公约》第24条规定：“（1）如果遇到第18（行李、货物运输责任）、19（航空运输延误）两条所规定的情况，不论其根据如何，一切有关责任的诉讼只能按照本公约所列条件和限额提出。（2）如果遇到第17条（旅客人身伤亡）所规定的情况，也适用上项规定，但不妨碍确定谁有权提出诉讼以及他们各自的权利。”这被认为是《华沙公约》创设的排他性适用规定，排除了依据其他国际法或国内法追究航空运输承运人的责任。我国分别于1958年、1978年批准《华沙公约》及其《海牙议定书》。
对《华沙公约》第24条的适用，比较有代表性的是美国最高法院最终裁决的“滕森诉以色列航空公司案”
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。八位大法官的多数派裁决意见认为：本案涉及的是《华沙公约》的“排他性（exclusivity）”问题，即当《华沙公约》不能提供救济时，是否相应地排除了旅客依据其他法律，例如本案中的纽约州法律，来获得损害赔偿？结论是：根据第24条，如果国际航空运输中的人身损害依据《华沙公约》不能获得赔偿，那么就不存在任何救济（if not allowed under the Convention, is not available at all）。分析意见中还提到英国法院在Sidhu案中遇到和本案相同的问题，其判决也认为《华沙公约》：“是为了确保在涉及承运人责任的所有问题上，公约的条款应该得到适用，而旅客不能在提起诉讼的特定国家寻求其他的救济，无论基于普通法还是其他法律。”分析意见还认为已批准公约的其他国家法院也认可其排他性适用的效力。
1999年《蒙特利尔公约》第29条延续了《华沙公约》确立的排他性适用规则。因此，诞生于国际公约并有着广泛国际司法实践支撑的航空承运人责任排他性适用规则，为航空运输纠纷创设了新的“诉因”，当事人和法院无须纠结是合同之诉抑或侵权之诉，抑或新型的“网络服务合同纠纷”，只要涉及旅客、行李或货物航空运输的承运人损害赔偿，就应该适用《民用航空法》（国内运输）或者公约（国际运输）。在《民用航空法》已施行二十五年、《蒙特利尔公约》对我国生效已十六年的当下，强调这一点仍有现实意义。我们以“航空运输”为关键词从裁判文书网收集了2021年作出的9份航空运输案件裁判文书，其法律适用情况如下：
1.应适用《民用航空法》或公约而未适用的5件
，包括：
（1）国内旅客运输，旅客在机上就餐时发现异物，向承运人和食品生产企业进行侵权索赔，法院依据《食品安全法》判决承运人承担惩罚性赔偿责任。
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（2）国际货物运输，因海关查验发生延误，当事人签署的《协议声明书》载有“协议赔偿：如果有出现丢件、扣关，按《华沙公约》执行”。法院认为，“案涉货物运输的目的地为西班牙，本案具有涉外因素”，根据《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》第41条，“双方当事人对案涉合同适用的法律未进行约定，但双方当事人均为我国法人，案涉货物的起运地在我国，故本院根据最密切联系原则，以我国法律作为本案的准据法”，遂依据《合同法》进行审理。
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（3）国际旅客运输，因疫情防控政策的客座率限制，旅客在出发前被告知无法乘坐，法院依据《合同法》进行审理。
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（4）国际货物运输，部分货物在运输期间遗失，在判断当事人之间是货物运输合同关系还是货运代理合同关系时，法院认为原告主张构成货物运输合同关系“却不能提供一份运输合同或对方签发的承运人提单予以证明”；“涉案货物的承运人提单系由某货航签发，两被告均不拥有航空器”、“原告付款及委托报关前已明知或应当明知承运人是某航/某货航”；“被告接收货物的行为并不导致其取得承运人地位”，遂依据《合同法》进行审理。
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（5）国际货物运输，因承运人将货物错运至非目的地，法院认为不属于“运输期间”，不适用《蒙特利尔公约》，适用《合同法》进行审理。
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2.经过其他国内法律的过渡，“优先”而非“排他性”适用《蒙特利尔公约》的2件
，分别为：
（1）国际旅客运输，旅客为中国公民，涉案承运人及其代理人、互联网销售平台均为中国企业，法院根据《中华人民共和国民法通则》第142条第2款规定，判断适用国际条约，再认为“因中国系1999年《统一国际航空运输某些规则的公约》（即《蒙特利尔公约》）缔约国，马某所乘航班为国际航班，属该公约之适用范围，故本案应优先适用公约的规定”。33
（2）国际货物运输，货物在交付之前部分丢失，法院认为涉案航空公司“为外国法人，因涉案货物由中国天津起运，在美国迈阿密机场中转时丢失，引起民事关系的法律事实发生在中华人民共和国领域外”，“本案应属涉外商事案件，应适用涉外审判程序进行审理”，根据《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》第41条，“依照最密切联系原则，应适用中华人民共和国的法律作为解决本案实体争议的准据法”，“另外，由于案涉货物系使用航空器进行的国际运输，出发地为中国天津，发生货物丢失的中转地位于美国迈阿密，中国与美国均为《蒙特利尔公约》的成员国，案涉货物运输协议中亦未明确排除该公约的适用”，根据《中华人民共和国民法通则》第142条以及《中华人民共和国民用航空法》第184条，“故本案涉及航空运输部分的法律适用应当优先适用《蒙特利尔公约》的规定，《蒙特利尔公约》没有规定的，则适用中华人民共和国法律”。
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3.根据运输始发地和目的地准确识别“国际运输”，直接适用《蒙特利尔公约》的2件。
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上述超过一半的案件出现法律适用偏差，并未依据《民用航空法》或公约设定的条件判定承运人责任，包括责任构成基础、责任期间、免责情形、索赔时限、缔约承运人与实际承运人责任、诉讼管辖地等一系列制度安排，也无法体现特别法中对承运人的赔偿责任限额保护。其他的案件虽然适用了《蒙特利尔公约》，但对于公约具体条款的适用，也未遵守《维也纳条约法公约》第三节确立的解释规则，导致个案中对于涉案航空承运人责任的判定均有值得商榷之处。可见，民用航空法律及国际公约的排他性适用，在司法实践中仍存在较大的提升空间。
（二）航空器保险纠纷中的行业特点问题
近年来，随着国内通航的发展，通航事故也时有发生，与之相关的保险索赔纠纷也逐渐增多，其中较常见的一类纠纷是双方对保险合同中个别先决条件的理解。在航空器的保险合同中，保险人一般均会对被保险人遵守民航相关规章提出要求。例如国际航空保险通行的AVN1C保单
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中就有遵守航空安全运营法规的先决条件。在发生保险事故后，保险人以被保险人未遵守航空器运行安全的相关规章为由拒绝赔偿的情况时有发生。例如，在某仲裁机构受理的申请人某通航公司与被申请人某保险公司之间的仲裁案件中，仲裁庭认为，飞行员在事前培训不足对机型不熟悉，对警告信息不了解，事发时漠视风险警告，违反了保险合同下应履行的合同义务，从而支持了保险人拒赔的抗辩。但笔者认为，仲裁庭将飞行员违反航空相关规定视为被保险人违反相关规定的观点并未充分考虑民航的行业特点，值得商榷。
民航业属于高风险、高技术的行业，一旦发生事故，就可能会造成生命、财产的巨大损失。因此，无论是对航空器本身，还是航空器经营人、航空人员，行业主管部门均颁布了具体的规章对相关标准和要求做出了严格的规定。被保险人及航空专业人员遵守航空器运行安全相关的规章和法令是保障航空运行安全的重要前提条件。但是，对于保单中要求被保险人遵守民航规章的先决条件而言，笔者认为此处的“被保险人”不宜扩大解释为包括被保险人的普通雇员。
首先，从保险保障的角度来看，航空保险是航空器经营人乃至整个行业发展的重要保护屏障，如果航空保险对于赔偿条件设置过于苛刻，将失去保险保驾护航的作用。众所周知，随着航空业制造水平的不断提高，完全由于客观原因导致的航空安全事故越来越少，人为因素已经占据航空事故的80%。
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其中绝大多数人为因素均或多或少存在普通雇员（例如飞行员、维修人员）违反民航规章的情形。如果保险人全部以“违反航空器运行相关规章和法令”为由拒绝赔偿，将导致航空保险的目的落空。
其次，保单设置严格的先决条件的目的之一是防范被保险人的道德风险。但航空领域的道德风险较低，一方面是因为飞行员等人员自己也在航空器上，一旦发生事故，其自身也面临严重的人身伤害风险；另一方面，对于即使不在航空器上的地面员工而言，发生人为责任事故后将面临监管部门的严厉处罚，甚至吊销其工作必需的资质许可证。因此，民航一般员工故意违反民航规章的情形较少，几乎不存在保险公司所担心的道德风险。
再次，民用航空是一个高度监管的行业，在国内其涉及的法律法规约40个，部门规章约130个，规范性文件及标准规范上千个，
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其中大部分都是与运行安全相关的规定。如果普通雇员违反这些规定，哪怕只是因疏忽大意而违反了一项很小的规定，就会构成违反保单的先决条件从而无法获得保险赔偿，对被保险人而言无疑是十分不公平的。
最后，在司法实践中，亦有法官支持“被保险人及代表根据保险理论及实践，均指一个单位或公司的法人代表、董事长、副董事长、董事、经理、副经理、总会计师、总工程师或上级单位派驻该公司或单位的代表，不包括一般雇员”
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。
综上，笔者认为由于航空业的发展极大依赖航空保险，因此，航空保险应以赔偿为常态，不赔为例外，在解释保单中限制保险人赔偿责任的先决条件、除外责任等条款时，应将“被保险人”仅解释为其组织机构或有权代表组织机构的管理层的行为，而不包括普通员工的行为，从而更合理地在保险人和被保险人之间分配风险。
五
总结与展望
民航是我国国际化、市场化、专业化、法治化程度最高的行业之一，根据中央全面依法治国战略和加强涉外法治工作要求，近年来，民航业针对疫情期间国际客运航班管控、提高我国国际航空货运能力、支持自贸区/自贸港实现更高水平的对外开放等方面，进行了大量卓有成效的探索。2021年7月6日，民航局召开的民航法治建设领导小组第三次会议提出，要继续“立足当前、着眼长远、统筹国际，聚焦重点问题，加强制度设计，抓好涉外法治”。要统筹航空领域的立法，保持国内法律与我国已经加入和批准的国际条约之间的协调，考虑航空产业链全球市场布局、国际分工合作的特点，强化对国际规则的研究和适用；及时总结行业监管的成功经验，向国际民航界输出航空安全管理、适航审定、消费者权益保护等方面的标准和建议措施；加强航空领域的涉外司法，不断提高专业化程度，服务于我国战略产业发展，服务于国际航运中心建设；加强民航涉外法律人才的培养，在部分高校提高航空法律在高等教育阶段的课程比重，发挥高校、企业、协会、专业机构等方面的积极性，贯通学术研究与实践。
2018年民航局《关于促进航空物流业发展的指导意见》提出大力推进多式联运，形成高效、协同的多式联运物流体系。疫情期间，航空货运与其他运输方式有效协同，确保了我国物流供应链的稳定。2021年发布的《“十四五”民用航空发展规划》进一步提出打造高效的航空物流网，探索建立多式联运物流网络，推动不同运输方式之间标准对接，并在航空运输便捷方面推出“航空物流强链工程”，健全多式联运体系，推动航空物流与产业链供应链协同。2021年底，国务院办公厅专题发布《推进多式联运发展优化调整运输结构工作方案（2021—2025年）》，明确要推动加快建立与多式联运相适应的法律法规体系，进一步明确各方法律关系。随着货物甚至旅客、行李多式联运的蓬勃发展，现有的部门法各自规定“网状责任制”已不能适应实践的需要，需要参考《联合国国际多式联运公约》的立法模式，探索国内立法统一多式联运的责任条件和责任限额。
近年来，我国的无人机行业发展迅速，在个人消费、农林植保、地理测绘、环境监测、电力巡线、影视航拍等领域运用广泛。为推动无人机的健康发展，民航局等部门以及各省市政府已经出台多项政策法规，切实规范无人机个人使用与商业应用，保障航空安全与公共安全。随着无人机商用的加速，无人机落地的深化，可以预见传统的航空法律体系将面临严峻挑战，一个新型法律关系和体系将孕育而生，从而构建更为完善的无人机运营、监管的规则体系，助力民用无人机产业的持续有序发展。
作者简介
高 峰 |
北京仲裁委员会/ 北京国际仲裁中心的独立仲裁员，中国国际经济贸易仲裁委员会、中国海事仲裁委员会、上海国际经济贸易仲裁委员会（上海国际仲裁中心）、上海仲裁委员会、南京仲裁委员会、沈阳仲裁委员会、海南国际仲裁院以及广州仲裁委员会等国内仲裁机构仲裁员，中国法学会航空法学研究会常务理事，中国政法大学航空法研究中心研究员, 中国民航管理干部学院客座教授，中国民航大学以及对外经济贸易大学的校外硕士生导师。
金 喆 | 国浩律师（北京）事务所合伙人，航空业务团队负责人。英国伦敦玛丽女王大学、中国人民大学法学硕士，从事民航领域相关工作十八年。目前是上海国际经济贸易仲裁委员会（上海国际仲裁中心）、中国海事仲裁委员会仲裁员。
金律师充分了解航空公司、通用航空、公务机、民航机场、航空维修企业、航空制造企业的业务运行和法律风险防范，擅长航空租赁/买卖、航空争议解决、航空并购重组、航空保险、航空合规等领域。服务的客户包括中国民用航空局、中国航协、国航、国货航、东航、东航物流、中货航、山东航空、厦门航空、深圳航空、中国商飞、马来西亚航空、新加坡航空等国内外航空企业。其航空业务团队被《商法》评为卓越律所。
李志宏 | 北京仁人德赛（上海）律师事务所合伙人、航空团队负责人。受聘担任上海国际经济贸易仲裁委员会（上海国际仲裁中心）仲裁员、中国法学会航空法学研究会理事、上海市法学会航空法研究会理事、华东政法大学兼职硕士生指导教师、中国民航大学兼职研究员、滨州学院兼职研究员。
李律师是原民航总局与北京大学联合定向培养的首批航空法学员，先后就职于航空公司、飞机制造企业，担任法律顾问、飞机销售合同主管等职务。
李律师的主要业务领域为航空制造、公共航空运输、通用航空及延伸法律服务，目前担任多家大型航空制造企业、航空公司、机场、通用航空企业的法律顾问，与国内外航空界有着紧密的联系。
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概 述
2021年世界经济活动呈现初步复苏态势，但由于新冠肺炎疫情多点散发、国际旅行限制等，使航空客运量仍然保持低位。国际航空运输协会发布的报告显示，2021年度全球客运总量为23亿人次，较疫情前的2019年减少22亿人次。
2
我国民航业整体稳中求进，2021年完成运输总周转量857亿吨公里、旅客运输量4.4亿人次、货邮运输量732万吨，分别同比增长7.3%、5.5%和8.2%，恢复至2019年同期的66.3%、66.8%、97.2%。
3
新建迁建运输机场9个，年末全国颁证运输机场达248个。
4
航空制造业取得长足进步。截至2021年8月30日，中国商用飞机有限责任公司向客户交付的ARJ21飞机机队航线飞行时间累计超过10万小时。
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国产民机维修基地在成都正式投入运营，后续将为国产民机客户提供更高品质的航空维修服务。
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33家通航制造企业取得国内的生产许可（PC）。
7
通航产业保持稳健发展。2021年通航企业逐渐恢复正常运行，通用航空飞行达118.2万小时，同比增长20.1%，
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通航机场达377个，同比增长11.2%；传统通用航空企业达到595家，年增长13.8%；无人机经营企业达到1.27万家，年增长14.4%。
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无人机产业全面快速增长。截至2021年底，无人机实名登记系统注册无人机数量共计83.02万架，较上一年增加30.66万架。全国共有无人驾驶航空企业12663家，中国民用航空局（以下简称民航局）共颁发无人机驾驶员执照超过11.9万本。
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航空争议解决更加多元化。越来越多的国内仲裁机构开始重视并且审理航空争议案件。我国首个法院系统的“航空争议调解中心”在2021年开始办理案件，全年共接收法院立案阶段转送的航空类争议12件，成功结案3件，为航空争议多元化解决积累了宝贵经验。
公开渠道查询数据显示，2021年我国境内发生公共航空运输企业相关一审民事纠纷案件597件、通用航空相关一审民事纠纷案件384件、无人机相关一审民事纠纷案件367件。具体统计数据详见下表：
二
新出台的法律法规和规范性文件
（一）一般性民航规定
1.《民用航空法》修订
2021年4月，全国人民代表大会常务委员会公布了关于修改《中华人民共和国道路交通安全法》等八部法律的决定，对《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）作出修改，将设立国际机场的申请报批部门由国务院民用航空主管部门修改为机场所在地省级人民政府。将从事非经营性通用航空需向国务院民用航空主管部门办理登记改为备案，并相应增加了未按照规定办理备案的罚则。
2.《公共航空运输旅客服务管理规定》正式出台
2021年3月，《公共航空运输旅客服务管理规定》（以下简称《新客规》）正式出台，对1996年和1997年颁布的《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》和《中国民用航空旅客、行李国际运输规则》进行统筹修订。本次修订扩大了适用范围，增加了机场管理机构、航空销售网络平台经营者、航空信息企业等与旅客服务有关的市场主体，明确了其义务和责任。《新客规》还将外国航空承运人、港澳台地区航空承运人在我国境内的经营行为也纳入规制范畴，填补了立法上的空白。
在具体内容上，《新客规》删除了关于行李尺寸、重量、免费行李额、逾重行李费等的统一规定，航空承运人可根据企业经营特点自行制定相关标准并对外公布。同时，《新客规》重点关注客票销售、客票变更和退票、超售等关键环节，提出了承运人及航空销售代理人在旅客订票时的信息告知要求，明确了各情形下客票退改签原则和退款期限，对超售的处置原则进行了规范。
《新客规》将规范重点从管理航空运输流程转向消费者权益保护，对客票销售、退改、行李运输、超售等易于产生纠纷的关键环节提出了明确要求，更好地保护旅客的知情权、选择权和索赔权。
3.多项民航规章修订
2021年3月，《交通运输部关于修改〈大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则〉的决定》发布，增加了“疲劳风险管理系统”的定义。该修改符合国际民航组织对疲劳管理的倡导和要求，有利于我国航空公司提高运行效率和安全水平。
2021年9月，《交通运输部关于修改〈民用航空行政处罚实施办法〉的决定》发布，对民航行政机关实施的行政处罚种类予以调整，规范民航行政机关委托实施行政处罚的形式及受托组织的条件要求。
（二）通用航空领域相关规定
2021年3月，民航局发布《通用航空空管运行规定》，并修订《通用机场空管运行管理办法》，进一步规范通用航空空管运行准则，提升运行安全水平和空域使用率。
2021年4月，民航局发布《直升机航空医疗救护服务指南》和《固定翼飞机医疗救护服务规范》，以提高公共卫生服务能力，助力建构功能完善的通用航空体系。
为贯彻非经营性通用航空由登记核准许可改为备案管理的法律要求，民航局于2021年11月发布《非经营性通用航空备案管理办法（征求意见稿）》，
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拟通过明确备案条件和监督检查工作事项，做好政策衔接与落实，进一步优化通用航空的营商环境，激发市场活力。
（三）无人机管理规定
2021年3月，民航局印发《民用无人驾驶航空试验基地（试验区）管理办法》，进一步明确了民航局、民航地区管理局以及试验区申报、建设主体的职责，提出了对试验区建设及运行进行监督指导、综合评估、交流推广的要求，以及明确试验区设立、暂停与退出机制，持续支持和指导试验区的建设和运行。
2021年12月，民航局就《民用无人驾驶航空器操控员管理规定》公开征求意见，这是对原管理规定进行的第三次修订，主要内容包括修改“驾驶员”为“操控员”，设置执照种类以取代原分类等级，调整了大型无人机操控员执照训练和考试要求等。
回顾过去一年，民航各领域法规体系建设稳步推进，行业运行规范不断完善，政务服务效率逐步提高，有力保障和推动了我国快速增长的民航发展需求。
三
典型案例
【案例1】通航飞机买卖合同纠纷
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【基本案情
】
2015年11月2日，申请人A航空技术有限公司与被申请人一B航空技术公司签订《飞机销售合同》（以下简称合同），约定申请人向被申请人一购买1架某型号飞机，总价款为人民币14120000元，合同还约定了付款方式、质量保证、验收程序及交付、双方的逾期违约责任、所有权和风险等事项。被申请人二C通用航空有限公司与申请人签订《连带责任担保协议书》，就被申请人一的履约行为提供不可撤销的连带责任保证担保。
合同生效后，申请人于2015年12月付清全部购机款项。申请人认为被申请人一未按照合同约定交付该架飞机和变更所有权登记，反而于2017年11月8日将该飞机的中国国籍登记注销，违反了合同约定，严重侵害了其合法权益，给其造成了重大损失，遂向北京仲裁委员会提起仲裁，请求解除案涉合同、二被申请人连带退还飞机总价款并承担违约金和利息。被申请人一则主张其已将案涉飞机交付了申请人，申请人购买案涉飞机用于赴境外作业的合同目的已经实现，飞机“三证”（国籍登记证、单机适航证、无线电注册登记证）未办理到申请人名下的原因是其不具备通用航空经营许可资质，因此飞机交由案外第三人托管，以该第三人的名义办妥了“三证”，后来“三证”注销对申请人没有造成损失。
【争议焦点】
案涉飞机是否交付给申请人。
【裁判观点】
根据合同约定，案涉飞机交付的完成，需要经过以下流程：（1）申请人按照《飞机地面检查清单》记录的事项对飞机进行地面检查并进行试飞，在验收合格后签署《客户验收清单》；（2）中国民航适航部门检查人员对飞机进行飞机适航检查，填写《民用航空器适航性评审和检查记录单（标准适航证）》并签字；（3）申请人签署《客户验收清单》并支付全部购机款项后，被申请人一向申请人提供《财产转移证明》。被申请人只提交了《客户验收清单》的复印件，未能提供适航监察员签署的《民用航空器适航性评审和检查记录单（标准适航证）》，也未提交其已向申请人提供了《财产转移证明》的证据，因此，被申请人的交付不符合本案合同关于飞机交付的约定。仲裁庭同时认为：不能以申请人支付了全部合同价款来反推被申请人一交付了飞机，也不能以案涉飞机被用于赴境外作业来证明申请人占有、使用飞机，进而证明被申请人一已交付飞机，因该境外作业是基于申请人与案外第三人的其他合同关系。
鉴于被申请人作为卖方一直未能按合同约定交付飞机和相关文件资料，且已没有交付的可能，申请人作为买方取得法律意义上飞机所有权的合同目的不能实现，裁决案涉合同解除，二被申请人连带退还飞机总价款并承担违约金和利息。
【纠纷观察】
民用航空器作为高价值动产，其交易过程中的权利转移和确认是当事人非常关注的。《民法典》第224条规定：“动产物权的设立和转让，自交付时发生效力，但是法律另有规定的除外。”《民用航空法》第11条虽然规定民用航空器的所有权、占有权、抵押权应当办理权利登记，但结合第14条规定，该登记仅具有对抗第三人的效力，并非交易双方之间权利确认的依据，因此，民用航空器在交易双方之间的所有权转移，仍以交付为标志。
民用航空器属于移动设备，尤其对于使用过的航空器，其交付并不一定通过转移实际占有的方式确认，而是通过签署特定文件予以确认。运输类航空器的交易中采用“卖据（Bill of Sale）”作为交付凭证，而本案交易标的物是通航飞机，合同第23条“所有权和风险”约定：“该架飞机的交付应依法律、法规及双方约定进行，买方签署《客户验收清单》并支付全部购机款项后，卖方向买方提供《财产转移证明》，飞机完整的所有权在该架飞机交付完成且卖方向买方提供《财产转移证明》后由卖方转移至买方，同时，该架飞机毁损、灭失的风险随所有权一并转移给买方。”因此，本案中被申请人一出具的《财产转移证明》是交付凭证。
被申请人一未提供已出具《财产转移证明》的证据，仲裁庭根据《民用航空器国籍登记条例》第7条的规定，认定该文件是申请人办理航空器国籍登记的必备交接文书，结合合同附件约定的详细交付流程，认定被申请人一并未完成法律意义上的完整交付，而被申请人一意图通过申请人支付了全部合同价款、申请人使用案涉飞机赴境外作业反推已“交付”飞机的理由过于牵强，未被仲裁庭采纳。
本案反映出通航飞机交易过程中对于交付环节的忽视，虽然合同中有明确的所有权和风险转移约定，附件中也有详细的交付流程约定，但实践中并未严格履行，造成飞机的物理实际交付状态、权利实际转移状态与当事人的认知相互脱节，存在一定的法律风险。因此通用航空领域当事人之间的交易风险管理，要借鉴运输类航空器交易经验，切实履行交付环节的各项内容，完善相应的文件签署和档案保存，并在航空器的全生命周期中保持连贯，全面、客观反映航空器的实物交付和权利转移。
【案例2】国际物流运输合同纠纷
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【基本案情】
案外人C公司与被申请人B现代物流有限公司（以下简称被申请人）于2018年1月1日签订《物流服务协议》，约定C公司委托被申请人办理相关产品的海陆空江运进出物流及报关业务。
2018年4月13日，被申请人承运C公司韩国启运的一票感光板1件89公斤。该货物搭乘CK258航班于4月13日到达上海浦东机场，4月17日办理清关手续后于4月18日上午陆路运至合肥新桥机场监管仓库，初步检测外观无损坏后办理入库，当日下午送货到厂，在仓库搬入时发现货物发生弯曲变形，后经C公司技术上机检测后判定该货物已折损，不具备使用功能。
案涉货物由仲裁申请人A财产保险股份有限公司北京分公司（以下简称申请人）向C公司承保货物运输险。发生事故后，被保险人C公司立即向申请人报案，申请人经现场查勘，认为本次事故属于保单的保险责任范围，且构成推定全损，定损金额49200美元，理算金额48900美元。2019年2月13日申请人向C公司支付保险赔款48900美元。
申请人取得保险代位求偿权以后，于2020年7月21日附呈相关索赔文件，向被申请人提出保险代位求偿请求，被申请人拒赔。2021年6月9日，申请人依据《物流服务协议》的约定向北京仲裁委员会提起仲裁，被申请人答辩认为“本案为航空运输合同纠纷，应当适用1999年《统一国际航空运输某些规则的公约》（以下简称《蒙特利尔公约》）”、“申请人索赔已逾时效，无权索赔”、“即便被申请人有责任，也应当享受《蒙特利尔公约》规定的责任限制”。
【争议焦点】
本案是否适用《蒙特利尔公约》。
【裁判观点】
案涉货损并非发生在《蒙特利尔公约》规定的航空运输期间，《蒙特利尔公约》不适用于本案。依照所适用的国内法律，被申请人应向申请人全额赔偿货物损失人民币330930.75元及其利息。
首先，没有证据表明C公司和被申请人订立过航空运输合同。仅有部分运输方式或其中一段运输区段为航空运输方式，并不能或并不足以将本案合同项下全部运输方式或全程运输均认定为航空运输的性质。
其次，在案证据表明本案航空运输期间发生于仁川至浦东区段。案涉空运单系韩国某运输公司签发，实际承运人为国内某货运航空公司，出发港为仁川，目的港为浦东。而空运单显示的收货人地址，并不表明是空运单承运的区段，没有任何理由认为空运单的实际承运人或签发人必须将货物运至收货人地址，才算履行了空运单所表明的航空运输合同项下的义务。因此，在案证据表明本案的航空运输期间并不包括浦东至合肥的区段。
最后，没有证据表明被申请人是《蒙特利尔公约》项下的航空运输承运人。被申请人未签发过空运单或类似货运凭证。
【纠纷观察】
《蒙特利尔公约》是目前国际范围内调整航空运输承运人责任的主要规则。由于其设定了有利于航空公司的责任条件和责任限额，因此本案的被申请人主张适用该公约，申请人则反对。如构成公约规定的承运人责任，根据第22条第3款的规定，被申请人的责任以每公斤22特别提款权（根据2019年第三次复审后调整的限额）为限，本案货物重量为89公斤，责任限额为1958特别提款权，折合人民币不足2万元。因此，是否适用《蒙特利尔公约》，对于案件结果影响巨大。
《蒙特利尔公约》第18条是关于货物运输承运人责任条件的规定，具体包括：（1）发生“事件”（区别于旅客运输中的“事故”）；（2）该事件发生在“航空运输期间”；（3）该事件导致货物毁灭、遗失或者损坏；（4）产生了实际损失。本案的争议在于第2项条件是否具备。公约该条第3款进一步明确航空运输期间“系指货物处于承运人掌管之下的期间”，第4款原则上规定“航空运输期间”不包括机场外履行的任何陆路、海上或者内水运输过程，同时规定，“但是，此种运输是在履行航空运输合同时为了装载、交付或者转运而办理的，在没有相反证明的情况下，所发生的任何损失推定为在航空运输期间发生的事件造成的损失”。因此，对于本案损失发生于陆运阶段的情况，是否属于航空运输期间，还要看陆路运输是否构成履行航空运输合同的一部分；如果是为了履行航空运输合同的装载、交付或者转运而办理的陆路运输，公约推定仍属于航空运输期间。
仲裁庭裁决注意到了航空运输合同的约定。根据《蒙特利尔公约》第11条第1款，航空货运单或者货物收据是订立合同、接受货物和所列运输条件的初步证据。所谓初步证据，就是除非被其他相反证据所推翻，其应具有当然的证明力。需要注意的是，相较于《华沙公约》的规定，《蒙特利尔公约》并不要求承运人一定要出具正式的航空货运单，根据第4条，也可以出具“任何保存将要履行的运输的记录的其他方法”，并“应托运人的要求，向托运人出具货物收据，以便识别货物并能获得此种其他方法所保存记录中的内容”。案涉空运单并不影响被申请人与C公司之间存在足以识别货物并保存航空运输记录的其他方法，如被申请人举证的报关单、采购订单、商业发票以及直接为C公司开具的“航空运输提单”，可以作为被申请人与C公司之间存在运输合同的证明，并据此判断是否属于航空运输期间。
本案裁决涉及《蒙特利尔公约》货物运输责任中“航空运输期间”的认定，仲裁庭关注了航空运输合同及其初步证据，也关注到了第18条第4款的定义澄清，当然何为“为了装载、交付或者转运而办理的”，需要进一步通过立法或司法解释予以明确。
【案例3】机场航站楼广告资源经营合同纠纷
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【基本案情】
2017年5月，申请人A广告公司与被申请人B机场公司签订了《经营合同》，约定A广告公司取得机场航站楼的广告资源使用权，使用期限自2018年2月1日起至2023年1月31日止，A广告公司向被申请人支付广告资源使用费，总额为20多亿元，按季度付款。新冠肺炎疫情发生后，申请人多次向被申请人发函，表示其业务因疫情对机场客流产生的直接冲击而受到影响，希望协商调整广告资源使用费至合理水平，申请免除2020年上半年度两个月的广告资源使用费6000余万元。
【争议焦点】
因疫情导致航站楼客流量下降，A广告公司能否主张减免广告资源使用费。
【裁判观点】
新冠肺炎疫情作为突发性的公共卫生事件，属于不能预见、不能避免并不能克服的不可抗力事件，符合《经营合同》不可抗力条款的约定。尽管国内新冠肺炎疫情控制较好，但仍有局部偶发案例，国外很多国家疫情仍在蔓延，民航局也对国际航班采取了一系列控制措施，因此疫情对机场起降航班数量和乘机旅客的影响，特别是对国际航班数量和国际旅客人流量的影响仍然持续至今。由于机场客流量降低，申请人经营的广告受众明显减少，导致广告效果显著降低，对下游广告用户的广告投放意愿产生影响，从而导致申请人的广告经营业务的经营收入降低。根据被申请人对申请人进行的审计结果显示，申请人2020年1月至8月的主营业务收入较2019年同比下降7000余万元，在此情况下，如双方继续按照原合同的标准履行义务对于申请人明显不公。尽管媒体资源使用费并不等同于国有资产类经营用房租金，但本案涉及的媒体资源主要是被申请人拥有的航站楼空间内设置的广告位，是被申请人国有经营用房空间资源的延伸，可参照适用该省政府关于国有资产类经营用房租金减免的政策。根据公平原则及风险共担原则，参照该省政府关于印发应对新冠肺炎疫情支持企业复工复产若干政策措施的通知，裁决由被申请人减免申请人两个月的广告资源使用费。
【纠纷观察】
航空运输业受疫情及疫情防控措施影响较为直接，民航企业诸多类型合同也面临一定的履行风险，例如机场与驻机场经营的广告、餐饮、零售等经营商之间的经营合同。
本案申请人依据《经营合同》使用机场航站楼内的广告媒体资源，但疫情期间航站楼客流量显著下降导致广告公司所投放的广告效果受损。在未发生疫情时，机场航站楼客流量实则并非调整合同费用的因素，某仲裁机构的仲裁裁决认为航站楼涉案店铺区域的客流量情形属于合同当事人在签约时应自行考虑及承担的商业风险，当事人不能以客流量未达预期要求核减合同费用。而在司法实践中，某法院判决认可新冠肺炎疫情对于航站楼广告位确有一定影响，对疫情期间广告公司两个月的租金予以酌情减免15；也有法院认为疫情期间企业有序复工复产，机场公司没有停止运营，广告合同目的并非完全不能实现，广告公司应承担违约责任，仅免除逾期利息的支付义务16；在机场与其他经营商合同纠纷中，法院考虑到机场作为重要航空港，受到疫情影响更为严重，为合理保护合同双方利益，对被告解约赔偿款作减半处理。17
笔者认为，虽然疫情并未直接导致本案申请人行使经营许可权受到阻碍，但航站楼内的广告位不同于商场、户外道路或居民楼内广告牌，机场航站楼客流量受各国航空业疫情防控政策的制约与调控，客流量下降与广告效果受损的影响已超出双方当事人签订合同时所能预见的程度。结合本案实际情况来看，仲裁庭的裁决符合公平原则及风险共担原则。但是，在面对疫情影响需要适用公平原则时，仍应遵循侧重于保护守约方的原则，不宜简单地豁免债务人的义务而使债权人承受大部分甚至全部不利后果，并且需要综合考虑疫情对合同履行的时间、方式、程度等的影响。
【案例4】货物包机运输合同纠纷案
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【基本案情】
大韩航空签发了一份托运人为Expeditors（China）Co.，Ltd的航空主运单，出票承运人代理机构处载明为康捷空公司（国际货运代理人）。康捷空公司向托运人三星通信公司签发了航空分运单，航空分运单的签发人为康捷空公司，同时载明了收货人，起运地为中国天津滨海机场，途经韩国仁川机场，目的地为美国迈阿密机场，两段航程的航空承运人均为大韩航空。涉案货物抵达美国迈阿密机场后丢失，本案原告三星财险公司向托运人承担进出口货物运输保险责任后，以丢失货物的商业发票价格向康捷空公司索赔。康捷空公司辩称其为大韩航空公司的销售代理，其签发航空分运单系履行与大韩航空之间《货运销售代理协议》项下的义务，康捷空公司作为大韩航空公司在装货港的代理，不应承担承运人的责任。康捷空公司将大韩航空申请为第三人参加诉讼程序。在二审中，上诉人康捷空公司请求由大韩航空作为实际承运人承担连带责任或直接承担赔偿责任。
【争议焦点】
本案的争议焦点为康捷空公司应否对三星财险公司的损失承担赔偿责任，以及大韩航空是否应对康捷空公司的赔偿责任承担连带责任。
【裁判观点】
货运代理企业是货主的代理人，或是航空运输公司的代理人，还是缔约承运人，应当依据货运代理企业以谁人名义出具何种单证以及权利义务和责任等多种因素综合进行考量。首先，从涉案航空分运单记载的内容来看，康捷空公司以自己的名义向托运人签发航空分运单，因此康捷空公司与托运人之间构成国际航空运输合同关系。其次，航空分运单是以康捷空公司自己的名义发出的，在没有相反的证据时，该航空分运单可以作为运输凭证。再次，康捷空公司在整个涉案货物的运输过程中既没有以航空公司名义与托运人订立合同，也没有以托运人名义与航空公司订立合同，航空主运单和分运单应属于两个合同关系。故康捷空公司符合《蒙特利尔公约》第39条的缔约承运人的范畴，应对涉案货物丢失在公约规定的赔偿责任限额内向三星财险公司承担赔偿责任。
公约赋予了托运人在追究实际承运人所承运的航段责任时，可以在实际承运人（大韩航空）和缔约承运人（康捷空公司）之间选择起诉对象的权利，但是，康捷空公司无权要求大韩航空向三星财险公司承担赔偿责任，康捷空公司作为缔约承运人可在承担赔偿责任后，可以依据连带责任关系另行向实际承运人主张。
【纠纷观察】
本案具有借鉴意义的是法院在涉及《蒙特利尔公约》所规定的国际航空运输案件中对如何定义缔约承运人给出了清晰的论证，即以其自己的名义向托运人或托运人的代理人签发航空运单，该等运单应符合航空货运单的一般特征，须详细载明运单号、关联的主运单号、航班号、起飞机场、目的地机场、托运人、收货人、承运人等，如果不存在其他能够足以推翻形成运输法律关系的相反证据，则可以以上述运单确定缔约承运人的身份。
从适用国内《民用航空法》的角度看，尽管有学者认为只有符合《民用航空法》第93条规定的“公共航空运输企业”才有资格成为缔约承运人19。但笔者更倾向于上述理解并不是《民用航空法》的本意，《民用航空法》设置缔约承运人规则时应是考虑到货运代理企业组织运输业务是现代航空货物运输业较为普遍的做法，而一般情况下货运代理企业不具备拥有民用航空器、航空人员等条件，不可能成为上述法律规定的“公共航空运输企业”。对此，在司法实践中，不仅有货运代理人或航空公司主张国内货运代理人为缔约承运人身份的案例，20也有法院认可不具备大型公共航空运输承运人资质的货运中心为缔约承运人的案例。21
本案对缔约承运人的论证引发我们对航空货运市场中包机业务模式的思考，包机人是否存在被认定为缔约承运人的可能？上海市浦东新区人民法院作出的2010浦民二（商）初字第1787号货运代理合同纠纷案认为，“订舱是货运代理人向航空公司或航空公司的代理人预定特定舱位为托运人或其代理人安排运输，而包机行为则是货运代理人预定整架飞机为托运人或托运人的代理人安排运输，原告行为的性质并不因订舱由特定舱位变为整架飞机而改变，其所从事的仍是货运代理行为”。在实践中，货运代理人的义务通常有订舱、制单、打板、报关、垫付运费等，而包机人在向托运人提供舱位时通常会同时提供制单、装板、仓储等环节的服务。如包机人以其自身的名义向托运人签发航空运单，在航空运单所记载内容与格式符合一般航空运单的特征时，包机人将被视为缔约承运人，双方建立了运输合同关系，其为托运人提供的上述制单、装板、仓储等服务不影响其缔约承运人的身份认定。在此情况下，如包机人与托运人之间出现货物损失纠纷，包机人可以主张其身份为缔约承运人，在约定的运输范围内享有中国《民用航空法》和国际公约规定的赔偿责任限额保护。此外，包机人承担缔约承运人的责任后亦可以主张由实际承运人对其实际从事的运输范围内的损失承担赔偿责任。
【案例5】飞机及其部件留置权纠纷案
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【基本案情】
2014年1月1日，汉莎技术公司与友和道通公司签订一份《飞行部件技术服务协议》，约定由汉莎技术公司为友和道通公司提供对飞机及其部件进行检测、修理、更换、改装等在内的技术服务。其中，第8.2条约定：如友和道通公司未能履行付款义务，汉莎技术公司对于其占有友和道通公司的物品享有留置的权利。
2017年8月至2018年12月，友和道通公司拖欠汉莎技术公司送修合同项下维修费用1187755.92元，连同其他送修合同、交换合同、航材销售合同下的欠款共计1372095.05元。诉讼过程中，汉莎技术公司提交了（2020）深先证字第46900号《公证书》，显示送修合同项下的送修部件“A300发动机反推”仍存放于其厂区B座修理车间的情况，诉讼请求之一为确认汉莎技术公司就全部债权对该送修部件享有留置权。
【审理焦点】
汉莎技术公司对于提供技术服务中形成的债权，是否对飞机部件享有留置权。
【裁判观点】
友和道通公司未到庭应诉，亦未提交书面答辩意见，法院依据汉莎技术公司提交的证据认定案件事实，根据《中华人民共和国担保法》第82条、第84条第1款之规定，因加工承揽合同等发生的债权，债务人不履行债务的，债权人有留置权，即留置按照合同约定占有的债务人的动产，以该财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。本案中，友和道通公司将送修合同项下部件“A300发动机反推”放至汉莎技术公司处进行修理，汉莎技术公司是承揽人，现其修理完毕后，友和道通公司没有支付相关维修费用，且该部件“A300发动机反推”一直留置于汉莎技术公司处，故其有权就其维修的部件“A300发动机反推”享有留置权，该项诉讼请求有事实和法律依据，法院予以支持。判决确认原告深圳汉莎技术公司对送修合同项下的部件“A300发动机反推”享有留置权。
【纠纷观察】
物上留置权是我国法律规定的债的担保方式之一，留置权人依法享有对相应留置物的物权，原《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）、《物权法》均有相关的一般性规定。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）坚持了《物权法》所确立的取消留置权所对应的基础合同类型限制，第448条明确企业之间的商事留置不要求留置的动产与债权属于同一法律关系。本案虽然只针对飞机的部件，但由于在飞机交易中部件是飞机的一部分（无论是否拆离飞机），因此本案仍属于航空领域留置权的典型案例。判决适用《民法典》施行之前的法律，但并未引用民航领域的特别法律。
《民用航空法》是我国调整民用航空活动的基本法律，专设第三章“民用航空器权利”，对民用航空器的所有权、占有权、抵押权、优先权进行了专门规定，明确了权利登记对抗效力，但对于民用航空器的留置权则未作规定。事实上在20世纪90年代《民用航空法》制订过程中，草案曾规定了航空器留置权，但考虑到强调留置权会严重影响航空器的使用效益，妨碍民航发展，因此在最后报审稿时将这一规定删去23。这说明立法机关对于民用航空器上设立留置权持审慎态度。
在《民用航空法》没有规定的情况下，是否可以适用一般法律的规定承认民用航空器上的留置权，甚至可以存在商事留置权？这个问题从东星航空破产引发的“广州白云国际机场股份有限公司诉通用电气商业航空服务有限公司（GECAS）”案24开始，理论界和实务界就存在不同观点，反对者的主要理由包括：（1）物权法定原则以及《民用航空法》作为特别法的有意搁置；（2）《物权法》和《民法典》均规定“船舶、航空器和机动车等物权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，不得对抗善意第三人”，实务中并没有针对民用航空器留置权的登记；（3）每架航空器的交易结构都有其特点，存在“名义所有权人”“受益所有权人”“抵押权人”等不同的权利人，模糊的留置权会极大影响这些权利人的法定权益；（4）国际社会于2001年制定了《移动设备国际利益公约》（以下简称《开普敦公约》）及其《航空器议定书》，创设了一种新的权利——“国际利益”，公约要求各缔约国国内法可以优先于“国际利益”的航空器上权利必须是“明确规定”的；（5）随着我国航空租赁业和航空制造业的发展，国内租赁公司和制造商企业每年从事大量的民用航空器出租、出售业务，其在航空器上的权利也应得到平等保护。
最高人民法院在“广州飞机维修工程有限公司诉泰国东方航空有限公司”航空器留置权纠纷一案25中，并未采纳原告提出的“留置权系法定权利而非合同约定权利，由此引发的争议属于物权争议而非合同争议，不应适用维修合同的仲裁条款”，未直接确认原告对被告送修的四架飞机享有留置权。基于民用航空器留置权的现实意义，建议从源头上通过修改《民用航空法》予以明确，并借鉴《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》的规定，完善实现留置权的程序性内容，如通过法院行使留置权、明确申请扣押民用航空器的请求范围、扣押的执行、扣押的期间、拍卖申请的审查、拍卖前的公告、拍卖的特别通知、拍卖的实施、债权登记、优先权催告等，平等保护航空器上已有权利人的合法权益。
四
热点问题观察
（一）民用航空法律及国际公约的排他性适用
《民用航空法》作为我国调整民用航空活动的基本法律，在第九章“公共航空运输”的第三节“承运人的责任”下，有一个非常特殊的条款，即第131条，规定了《民用航空法》在有关航空运输诉讼中的排他性适用。在司法实践中，很多当事人未关注该条，即使有的案件中承运人一方就此提出法律适用问题，法院也仅理解为“优先适用”，但其实该条是《民用航空法》的特别规定，是立法过程中对相关国际公约的有意参考
26
。
《华沙公约》第24条规定：“（1）如果遇到第18（行李、货物运输责任）、19（航空运输延误）两条所规定的情况，不论其根据如何，一切有关责任的诉讼只能按照本公约所列条件和限额提出。（2）如果遇到第17条（旅客人身伤亡）所规定的情况，也适用上项规定，但不妨碍确定谁有权提出诉讼以及他们各自的权利。”这被认为是《华沙公约》创设的排他性适用规定，排除了依据其他国际法或国内法追究航空运输承运人的责任。我国分别于1958年、1978年批准《华沙公约》及其《海牙议定书》。
对《华沙公约》第24条的适用，比较有代表性的是美国最高法院最终裁决的“滕森诉以色列航空公司案”
27
。八位大法官的多数派裁决意见认为：本案涉及的是《华沙公约》的“排他性（exclusivity）”问题，即当《华沙公约》不能提供救济时，是否相应地排除了旅客依据其他法律，例如本案中的纽约州法律，来获得损害赔偿？结论是：根据第24条，如果国际航空运输中的人身损害依据《华沙公约》不能获得赔偿，那么就不存在任何救济（if not allowed under the Convention, is not available at all）。分析意见中还提到英国法院在Sidhu案中遇到和本案相同的问题，其判决也认为《华沙公约》：“是为了确保在涉及承运人责任的所有问题上，公约的条款应该得到适用，而旅客不能在提起诉讼的特定国家寻求其他的救济，无论基于普通法还是其他法律。”分析意见还认为已批准公约的其他国家法院也认可其排他性适用的效力。
1999年《蒙特利尔公约》第29条延续了《华沙公约》确立的排他性适用规则。因此，诞生于国际公约并有着广泛国际司法实践支撑的航空承运人责任排他性适用规则，为航空运输纠纷创设了新的“诉因”，当事人和法院无须纠结是合同之诉抑或侵权之诉，抑或新型的“网络服务合同纠纷”，只要涉及旅客、行李或货物航空运输的承运人损害赔偿，就应该适用《民用航空法》（国内运输）或者公约（国际运输）。在《民用航空法》已施行二十五年、《蒙特利尔公约》对我国生效已十六年的当下，强调这一点仍有现实意义。我们以“航空运输”为关键词从裁判文书网收集了2021年作出的9份航空运输案件裁判文书，其法律适用情况如下：
1.应适用《民用航空法》或公约而未适用的5件
，包括：
（1）国内旅客运输，旅客在机上就餐时发现异物，向承运人和食品生产企业进行侵权索赔，法院依据《食品安全法》判决承运人承担惩罚性赔偿责任。
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（2）国际货物运输，因海关查验发生延误，当事人签署的《协议声明书》载有“协议赔偿：如果有出现丢件、扣关，按《华沙公约》执行”。法院认为，“案涉货物运输的目的地为西班牙，本案具有涉外因素”，根据《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》第41条，“双方当事人对案涉合同适用的法律未进行约定，但双方当事人均为我国法人，案涉货物的起运地在我国，故本院根据最密切联系原则，以我国法律作为本案的准据法”，遂依据《合同法》进行审理。
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（3）国际旅客运输，因疫情防控政策的客座率限制，旅客在出发前被告知无法乘坐，法院依据《合同法》进行审理。
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（4）国际货物运输，部分货物在运输期间遗失，在判断当事人之间是货物运输合同关系还是货运代理合同关系时，法院认为原告主张构成货物运输合同关系“却不能提供一份运输合同或对方签发的承运人提单予以证明”；“涉案货物的承运人提单系由某货航签发，两被告均不拥有航空器”、“原告付款及委托报关前已明知或应当明知承运人是某航/某货航”；“被告接收货物的行为并不导致其取得承运人地位”，遂依据《合同法》进行审理。
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（5）国际货物运输，因承运人将货物错运至非目的地，法院认为不属于“运输期间”，不适用《蒙特利尔公约》，适用《合同法》进行审理。
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2.经过其他国内法律的过渡，“优先”而非“排他性”适用《蒙特利尔公约》的2件
，分别为：
（1）国际旅客运输，旅客为中国公民，涉案承运人及其代理人、互联网销售平台均为中国企业，法院根据《中华人民共和国民法通则》第142条第2款规定，判断适用国际条约，再认为“因中国系1999年《统一国际航空运输某些规则的公约》（即《蒙特利尔公约》）缔约国，马某所乘航班为国际航班，属该公约之适用范围，故本案应优先适用公约的规定”。33
（2）国际货物运输，货物在交付之前部分丢失，法院认为涉案航空公司“为外国法人，因涉案货物由中国天津起运，在美国迈阿密机场中转时丢失，引起民事关系的法律事实发生在中华人民共和国领域外”，“本案应属涉外商事案件，应适用涉外审判程序进行审理”，根据《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》第41条，“依照最密切联系原则，应适用中华人民共和国的法律作为解决本案实体争议的准据法”，“另外，由于案涉货物系使用航空器进行的国际运输，出发地为中国天津，发生货物丢失的中转地位于美国迈阿密，中国与美国均为《蒙特利尔公约》的成员国，案涉货物运输协议中亦未明确排除该公约的适用”，根据《中华人民共和国民法通则》第142条以及《中华人民共和国民用航空法》第184条，“故本案涉及航空运输部分的法律适用应当优先适用《蒙特利尔公约》的规定，《蒙特利尔公约》没有规定的，则适用中华人民共和国法律”。
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3.根据运输始发地和目的地准确识别“国际运输”，直接适用《蒙特利尔公约》的2件。
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上述超过一半的案件出现法律适用偏差，并未依据《民用航空法》或公约设定的条件判定承运人责任，包括责任构成基础、责任期间、免责情形、索赔时限、缔约承运人与实际承运人责任、诉讼管辖地等一系列制度安排，也无法体现特别法中对承运人的赔偿责任限额保护。其他的案件虽然适用了《蒙特利尔公约》，但对于公约具体条款的适用，也未遵守《维也纳条约法公约》第三节确立的解释规则，导致个案中对于涉案航空承运人责任的判定均有值得商榷之处。可见，民用航空法律及国际公约的排他性适用，在司法实践中仍存在较大的提升空间。
（二）航空器保险纠纷中的行业特点问题
近年来，随着国内通航的发展，通航事故也时有发生，与之相关的保险索赔纠纷也逐渐增多，其中较常见的一类纠纷是双方对保险合同中个别先决条件的理解。在航空器的保险合同中，保险人一般均会对被保险人遵守民航相关规章提出要求。例如国际航空保险通行的AVN1C保单
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中就有遵守航空安全运营法规的先决条件。在发生保险事故后，保险人以被保险人未遵守航空器运行安全的相关规章为由拒绝赔偿的情况时有发生。例如，在某仲裁机构受理的申请人某通航公司与被申请人某保险公司之间的仲裁案件中，仲裁庭认为，飞行员在事前培训不足对机型不熟悉，对警告信息不了解，事发时漠视风险警告，违反了保险合同下应履行的合同义务，从而支持了保险人拒赔的抗辩。但笔者认为，仲裁庭将飞行员违反航空相关规定视为被保险人违反相关规定的观点并未充分考虑民航的行业特点，值得商榷。
民航业属于高风险、高技术的行业，一旦发生事故，就可能会造成生命、财产的巨大损失。因此，无论是对航空器本身，还是航空器经营人、航空人员，行业主管部门均颁布了具体的规章对相关标准和要求做出了严格的规定。被保险人及航空专业人员遵守航空器运行安全相关的规章和法令是保障航空运行安全的重要前提条件。但是，对于保单中要求被保险人遵守民航规章的先决条件而言，笔者认为此处的“被保险人”不宜扩大解释为包括被保险人的普通雇员。
首先，从保险保障的角度来看，航空保险是航空器经营人乃至整个行业发展的重要保护屏障，如果航空保险对于赔偿条件设置过于苛刻，将失去保险保驾护航的作用。众所周知，随着航空业制造水平的不断提高，完全由于客观原因导致的航空安全事故越来越少，人为因素已经占据航空事故的80%。
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其中绝大多数人为因素均或多或少存在普通雇员（例如飞行员、维修人员）违反民航规章的情形。如果保险人全部以“违反航空器运行相关规章和法令”为由拒绝赔偿，将导致航空保险的目的落空。
其次，保单设置严格的先决条件的目的之一是防范被保险人的道德风险。但航空领域的道德风险较低，一方面是因为飞行员等人员自己也在航空器上，一旦发生事故，其自身也面临严重的人身伤害风险；另一方面，对于即使不在航空器上的地面员工而言，发生人为责任事故后将面临监管部门的严厉处罚，甚至吊销其工作必需的资质许可证。因此，民航一般员工故意违反民航规章的情形较少，几乎不存在保险公司所担心的道德风险。
再次，民用航空是一个高度监管的行业，在国内其涉及的法律法规约40个，部门规章约130个，规范性文件及标准规范上千个，
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其中大部分都是与运行安全相关的规定。如果普通雇员违反这些规定，哪怕只是因疏忽大意而违反了一项很小的规定，就会构成违反保单的先决条件从而无法获得保险赔偿，对被保险人而言无疑是十分不公平的。
最后，在司法实践中，亦有法官支持“被保险人及代表根据保险理论及实践，均指一个单位或公司的法人代表、董事长、副董事长、董事、经理、副经理、总会计师、总工程师或上级单位派驻该公司或单位的代表，不包括一般雇员”
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。
综上，笔者认为由于航空业的发展极大依赖航空保险，因此，航空保险应以赔偿为常态，不赔为例外，在解释保单中限制保险人赔偿责任的先决条件、除外责任等条款时，应将“被保险人”仅解释为其组织机构或有权代表组织机构的管理层的行为，而不包括普通员工的行为，从而更合理地在保险人和被保险人之间分配风险。
五
总结与展望
民航是我国国际化、市场化、专业化、法治化程度最高的行业之一，根据中央全面依法治国战略和加强涉外法治工作要求，近年来，民航业针对疫情期间国际客运航班管控、提高我国国际航空货运能力、支持自贸区/自贸港实现更高水平的对外开放等方面，进行了大量卓有成效的探索。2021年7月6日，民航局召开的民航法治建设领导小组第三次会议提出，要继续“立足当前、着眼长远、统筹国际，聚焦重点问题，加强制度设计，抓好涉外法治”。要统筹航空领域的立法，保持国内法律与我国已经加入和批准的国际条约之间的协调，考虑航空产业链全球市场布局、国际分工合作的特点，强化对国际规则的研究和适用；及时总结行业监管的成功经验，向国际民航界输出航空安全管理、适航审定、消费者权益保护等方面的标准和建议措施；加强航空领域的涉外司法，不断提高专业化程度，服务于我国战略产业发展，服务于国际航运中心建设；加强民航涉外法律人才的培养，在部分高校提高航空法律在高等教育阶段的课程比重，发挥高校、企业、协会、专业机构等方面的积极性，贯通学术研究与实践。
2018年民航局《关于促进航空物流业发展的指导意见》提出大力推进多式联运，形成高效、协同的多式联运物流体系。疫情期间，航空货运与其他运输方式有效协同，确保了我国物流供应链的稳定。2021年发布的《“十四五”民用航空发展规划》进一步提出打造高效的航空物流网，探索建立多式联运物流网络，推动不同运输方式之间标准对接，并在航空运输便捷方面推出“航空物流强链工程”，健全多式联运体系，推动航空物流与产业链供应链协同。2021年底，国务院办公厅专题发布《推进多式联运发展优化调整运输结构工作方案（2021—2025年）》，明确要推动加快建立与多式联运相适应的法律法规体系，进一步明确各方法律关系。随着货物甚至旅客、行李多式联运的蓬勃发展，现有的部门法各自规定“网状责任制”已不能适应实践的需要，需要参考《联合国国际多式联运公约》的立法模式，探索国内立法统一多式联运的责任条件和责任限额。
近年来，我国的无人机行业发展迅速，在个人消费、农林植保、地理测绘、环境监测、电力巡线、影视航拍等领域运用广泛。为推动无人机的健康发展，民航局等部门以及各省市政府已经出台多项政策法规，切实规范无人机个人使用与商业应用，保障航空安全与公共安全。随着无人机商用的加速，无人机落地的深化，可以预见传统的航空法律体系将面临严峻挑战，一个新型法律关系和体系将孕育而生，从而构建更为完善的无人机运营、监管的规则体系，助力民用无人机产业的持续有序发展。
作者简介
高 峰 |
北京仲裁委员会/ 北京国际仲裁中心的独立仲裁员，中国国际经济贸易仲裁委员会、中国海事仲裁委员会、上海国际经济贸易仲裁委员会（上海国际仲裁中心）、上海仲裁委员会、南京仲裁委员会、沈阳仲裁委员会、海南国际仲裁院以及广州仲裁委员会等国内仲裁机构仲裁员，中国法学会航空法学研究会常务理事，中国政法大学航空法研究中心研究员, 中国民航管理干部学院客座教授，中国民航大学以及对外经济贸易大学的校外硕士生导师。
金 喆 | 国浩律师（北京）事务所合伙人，航空业务团队负责人。英国伦敦玛丽女王大学、中国人民大学法学硕士，从事民航领域相关工作十八年。目前是上海国际经济贸易仲裁委员会（上海国际仲裁中心）、中国海事仲裁委员会仲裁员。
金律师充分了解航空公司、通用航空、公务机、民航机场、航空维修企业、航空制造企业的业务运行和法律风险防范，擅长航空租赁/买卖、航空争议解决、航空并购重组、航空保险、航空合规等领域。服务的客户包括中国民用航空局、中国航协、国航、国货航、东航、东航物流、中货航、山东航空、厦门航空、深圳航空、中国商飞、马来西亚航空、新加坡航空等国内外航空企业。其航空业务团队被《商法》评为卓越律所。
李志宏 | 北京仁人德赛（上海）律师事务所合伙人、航空团队负责人。受聘担任上海国际经济贸易仲裁委员会（上海国际仲裁中心）仲裁员、中国法学会航空法学研究会理事、上海市法学会航空法研究会理事、华东政法大学兼职硕士生指导教师、中国民航大学兼职研究员、滨州学院兼职研究员。
李律师是原民航总局与北京大学联合定向培养的首批航空法学员，先后就职于航空公司、飞机制造企业，担任法律顾问、飞机销售合同主管等职务。
李律师的主要业务领域为航空制造、公共航空运输、通用航空及延伸法律服务，目前担任多家大型航空制造企业、航空公司、机场、通用航空企业的法律顾问，与国内外航空界有着紧密的联系。
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1 高峰，独立仲裁员。金喆，国浩律师（北京）事务所合伙人。李志宏，北京仁人德赛（上海）律师事务所合伙人。
2 《国际航协：2020年—2022年全球航空业累计亏损2010亿美元 亏损收窄但挑战继续》，https://www.iata.org/contentassets/b47faf786e4a4fb58c040dc6f6fbff9b/2021-10-04-01-cn.pdf，访问时间：2022年1月11日。
3 《2022年全国民航工作会议》，载中国民航局网站，http://www.caac.gov.cn/XWZX/MHYW/202201/t202201 10_210827.html，访问时间：2022年1月11日。
4 《全国颁证运输机场达248个》，载中国民航网，http://www.caacnews.com.cn/1/1/202201/t20220110_ 1337623.html，访问时间：2022年1月27日。
5 《ARJ21飞机航线运营超10万飞行小时》，载中国商飞网，http://www.comac.cc/xwzx/gsxw/202108/31/t20210831_7326655.shtml，访问时间：2022年1月27日。
6 《降成本、提效益，国产民机维修基地》，载中国商飞网，http://www.comac.cc/xwzx/gsxw/202111/25/t20211125_7332583.shtml，访问时间：2022年1月27日。
7 《亚翔航空：中国通航报告2021》，https://globalsky.media/market_intelligence/china-ga-report-2021/#，访问时间：2022年1月27日。
8 《2022年全国民航工作会议》，载中国民用航空局网站，http://www.caac.gov.cn/XWZX/MHYW/202201/t20220110_210827.html，访问时间：2022年1月11日。
9 《“十四五”开局行稳致远》，载《中国民航报》2022年1月28日。
10 《新业态 无人机行业飞速发展》，载中国民航网，http://www.caacnews.com.cn/1/6/202201/t20220106_1337505.html，访问时间：2022年1月27日。
11 《非经营性通用航空备案管理办法》于2022年7月13日发布。
12 北京仲裁委员会/北京国际仲裁中心2021年度仲裁案例。
13 北京仲裁委员会/北京国际仲裁中心2021年度仲裁案例。
14 广州仲裁委员会2021年度仲裁案例。
15 （2021）苏04民终1482号。
18 （2021）津03民终1419号。
19 沈志韬：《论国际航空货运代理人法律地位》，载《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2011年第2期第24卷，第30—34页。
21 （2010）新孟民初字第853号。
23 郝秀辉：《航空器权利研究》，载《中国民航学院学报》2005年第1期，第54—60页。
24 （2009）穗中法民四初字第27号。
25 （2020）最高法商初4号。
26 曹三明等主编：《民用航空法释义》，辽宁教育出版社1996年版，第305页。
27 EL AL ISRAEL AIRLINES，LTD. v. TSUI YUAN TSENG，122 F. 3d 99.
28 （2021）川7101民初19号。
34 （2021）津03民终1419号。
35 （2021）沪0115民初2249号、（2020）粤0391民初854号。
36 AVN1C LONDON AIRCRAFT INSURANCE POLICY（Hull，Third Party and Passenger Liability），https://www.iua.co.uk/IUA_Member/Clauses/eLibrary/Clauses_Search.aspx?CAT=Aviation，访问时间：2022年1月19日。
37 周锡良：《加强人为因素研究，提高安全管理水平》，载《中国民航学院学报》2002年第B07期，第52—54页。
38 民航局官网，www.caac.gov.cn，访问时间：2022年1月27日。