2020年是国民经济发展内外部环境都尤为特殊的一年。为切实维护金融体系稳定运转，推动社会经济在新常态下稳健发展，金融监管机关在2020年积极推进各项修法工作，先后修订了《中国人民银行法（修改建议稿）》《商业银行法（修改建议稿）》及《中国银保监会行政处罚办法》等法律法规，并适时出台《金融控股公司监督管理试行办法》《商业银行互联网贷款管理暂行办法》《系统重要性银行评估办法》等新的监管规范，以健全顶层设计，强化监管手段和措施，规范行业发展。
在疫情防控与监管趋势加强的背景下，商业银行合规经营与风险防范面临严峻挑战。为全景回顾2020年度银行合规监管业态，兰台金融团队银行组全面检索梳理了银行业监管机构的公开处罚信息，并分类归纳了2020年度银行业处罚情况，在此基础上筛选出8个具有代表性的银行重点合规领域进行详细分析，并提出防范合规风险的建议措施，以期为银行优化内控机制、防控合规风险提供参考。
一、2020年度银行业行政处罚概况
经金融团队律师检索，2020年1月1日至2020年12月31日，中国人民银行及其分支机构（以下简称“人民银行（分支机构）”）、中国银保监会及其派出机构[1]（以下简称“银保监会（局）”）对国有商业银行、股份制商业银行、地方性商业银行、农村商业银行等银行及其员工共作出1690份处罚决定[2]，其中银保监会（局）公示的处罚信息有1253条，人民银行（分支机构）公示的处罚信息有437条。
（一）处罚业务类型情况
从处罚的业务类型看，处罚数量排名前十的业务类型为信贷业务、反洗钱、内控管理、账户管理、征信业务、金融统计、票据业务、理财业务、同业业务、关联交易。
（二）处罚对象分布情况
经金融团队律师检索，在1690份处罚决定中，以银行机构为处罚对象的处罚决定有863例，以对违规事项负有主要或直接责任的个人为处罚对象的处罚决定有827例，在同一个处罚决定书中既处罚银行机构又处罚个人的（即“双处罚”）处罚决定有79例。
1.对银行机构的处罚情况
2020年度，人民银行（分支机构）及银保监会（局）作出了863例针对银行机构的行政处罚决定，处罚类型以罚款、没收违法所得、警告、责令改正、责令给予纪律处分为主。
其中，2020年度银行业最高罚款金额为人民币5050万元，处罚事由为：银行理财产品管理不规范，包括保证金相关合同条款不清晰、产品后评价工作不独立、未对产品开展压力测试相关工作等；风险管理不审慎，包括市场风险限额设置存在缺陷、市场风险限额调整和超限操作不规范、交易系统功能存在缺陷未按要求及时整改等；内控管理不健全，包括绩效考核和激励机制不合理、消费者权益保护履职不足、全行内控合规检查未涵盖全球市场部对私产品销售管理等；销售管理不合规，包括个别客户年龄不满足准入要求、部分宣传销售文本内容存在夸大或者片面宣传、采取赠送实物等方式销售产品等。
2.对银行员工的处罚情况
2020年度，人民银行（分支机构）及银保监会（局）作出了827例针对对违规事项负有主要或直接责任的个人的行政处罚决定，处罚类型以警告、罚款以及限制从事银行业工作为主。
其中，银保监会（局）对个人作出的最高罚款金额为人民币50万元，处罚事由为市场风险限额调整和超限操作不规范、产品营销行为不规范、内控管理不到位、贷款管理不到位等违规行为。
二、重点合规业务领域
基于对银行行政处罚信息的整理与分析，我们聚焦于8个具有代表性的银行重点合规领域，涉及银行信贷业务、票据业务、银行理财业务、商业银行保理业务、银行征信业务、银行反洗钱业务、银行内控管理及商业银行关联交易，重点解析相关合规风险。
（一）信贷业务合规观察
信贷业务是银行的主业，也是银行合规业务的重中之重。2020年度与银行信贷业务相关的处罚决定有604例，其中较多的处罚案例涉及银行对个人的授信、对公授信和对地方政府的授信。基于此，笔者对上述三类授信业务进一步分析如下：
1.个人授信业务
（1）2020年处罚情况分析
经金融团队律师检索，2020年被处罚的银行信贷业务中有21.5%（130/604）的行政处罚与银行对个人的授信业务有关，处罚事由主要包括以下几个方面：“个人贷款资金管控不到位/管理不尽职”、“发放虚假个人贷款/个人贷款交易背景不真实/向提供虚假资料的借款人发放个人贷款”、“个人贷款未按约定用途使用/个人贷款被挪用/信用卡资金被挪用，违规流入房市、股市及购买理财产品等”、“违规与第三方合作办理个人贷款业务”。
（2）主要监管规定及处罚依据
①主要监管规定
文件名称 | 文号 | 发文机关 |
主席令第三十四号 | 全国人民代表大会常务委员会 | |
主席令第五十八号 | 全国人民代表大会常务委员会 | |
中国银行业监督管理委员会令〔2010〕第2号 | 中国银行业监督管理委员会 |
②主要处罚依据
条文 | 主要内容 |
第四十六条：银行业金融机构有“严重违反审慎经营规则”等情形的，由国务院银行业监督管理机构责令改正，并处二十万元以上五十万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 第四十八条：银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的，银行业监督管理机构除依照本法第四十四条至第四十七条规定处罚外，还可以区别不同情形，采取纪律处分、警告，处五万元以上五十万元以下罚款、取消直接负责的董事、高级管理人员一定期限直至终身的任职资格，禁止直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员一定期限直至终身从事银行业工作。 | |
个人贷款支付后，贷款人应采取有效方式对贷款资金使用、借款人的信用及担保情况变化等进行跟踪检查和监控分析，确保贷款资产安全。 | |
一、严禁违规提供“首付贷”等购房融资： (一)严禁房地产开发企业、房地产中介机构违规提供购房首付融资。 (二)严禁互联网金融从业机构、小额贷款公司违规提供“首付贷”等购房融资产品或服务。 (三)严禁违规提供房地产场外配资。 (四)严禁个人综合消费贷款等资金挪用于购房。 | |
六、坚持分类调控、因城施策，防范房地产领域风险 （二十一）分类实施房地产信贷调控。 （二十二）强化房地产风险管控。 （二十三）加强房地产押品管理。 | |
二、严格落实贷款管理制度，确保信贷业务依法合规：各银行业金融机构应严格落实贷款受理环节、贷款调查环节、贷款风险评价和审批阶段和贷后检查阶段各环节和阶段的贷款管理制度。 |
2.对公授信业务
（1）2020年处罚情况分析
银行对公授信业务的处罚主要集中在“固定资产贷款”和“流动资金贷款”两大类业务中。
经金融团队律师检索，2020年被处罚的银行信贷业务中有1.2%（7/604）的行政处罚与银行固定资产贷款业务相关，处罚事由主要包括以下几个方面：“未按项目实际进度发放固定资产贷款”、“办理固定资产贷款不审慎”、“违规向企业发放固定资产贷款用于土地征收”和“固定资产贷款调查不尽职导致资金被挪用”。
有12.6%（76/604）的行政处罚与银行流动资金贷款业务有关，处罚事由主要包括以下几个方面：“流动资金贷款被挪用于房地产融资/固定资产投资/收购本行不良资产/股权投资/偿还银行承兑汇票垫款”、“违规向房地产开发企业/房地产项目提供融资”、“对借款人的集团客户未实行统一授信管理”、“流动资金贷款业务严重违反审慎经营规则”、“流动资金贷款管理未尽职”、“贷后管理不到位”、“贷前调查不尽职”、“以贷转存”等。
（2）主要监管规定及处罚依据
①主要监管规定
文件名称 | 文号 | 发文机关 |
主席令第三十四号 | 全国人民代表大会常务委员会 | |
主席令第五十八号 | 全国人民代表大会常务委员会 | |
中国银行业监督管理委员会令2009年第2号 | 中国银行业监督管理委员会 | |
《项目融资业务指引》 | 银监发〔2009〕71号 | 中国银行业监督管理委员会 |
②主要处罚依据
条文 | 主要内容 |
第四十六条和第四十八条针对银行业金融机构“严重违反审慎经营规则”的后果进行了明确约定，主要内容已在上文详述，在此不再赘述。 | |
强化房地产风险管控。银行业金融机构要建立全口径房地产风险监测机制。将房地产企业贷款、个人按揭贷款、以房地产为抵押的贷款、房地产企业债券，以及其他形式的房地产融资纳入监测范围，定期开展房地产压力测试。加强房地产业务合规性管理，严禁资金违规流入房地产领域。各级监管机构要重点关注房地产融资占比高、贷款质量波动大的银行业金融机构，以及房地产信托业务增量较大、占比较高的信托公司。 | |
贷款人应与借款人约定明确、合法的贷款用途。流动资金贷款不得用于固定资产、股权等投资，不得用于国家禁止生产、经营的领域和用途。流动资金贷款不得挪用，贷款人应按照合同约定检查、监督流动资金贷款的使用情况。 | |
三、加强风险防范和市场监管 （五）加强房地产信贷风险管理。 （六）继续整顿房地产市场秩序。 （七）进一步加强土地供应管理和商品房销售管理。 （八）加强市场监测。 | |
《商业银行授信工作尽职指引》第四十一条 | 商业银行授信实施后，应对所有可能影响还款的因素进行持续监测，并形成书面监测报告。重点监测“客户是否按约定用途使用授信”等内容。 |
3.地方政府授信业务
（1）2020年处罚情况分析
经金融团队律师检索，2020年银行被处罚的信贷业务中有2.5%（15/604）的行政处罚与银行对地方政府的授信有关，处罚事由主要是“违规向地方政府/地方政府融资平台提供融资”。
（2）主要监管规定及处罚依据
①主要监管规定
文件名称 | 文号 | 发文机关 |
主席令第三十四号 | 全国人民代表大会常务委员会 | |
主席令第五十八号 | 全国人民代表大会常务委员会 |
②主要处罚依据
条文 | 主要内容 |
第二十一条:银行业金融机构应当严格遵守审慎经营规则。 第四十六条和第四十八条针对银行业金融机构“严重违反审慎经营规则”的后果进行了明确约定，主要内容已在上文详述，在此不再赘述。 |
此外，无论被授信主体为何者，银行在授信之时均需要遵循规范的贷前调查、贷中审查和贷后检查流程（以下简称“贷款三查”）。经金融团队律师检索，2020年银行被处罚的信贷业务有9.6%（58/604）的行政处罚与银行违反“贷款三查”制度有关，处罚事由主要是“贷款三查不到位”、“贷款三查不尽职”、“信贷业务三查管理不尽职”、“贷款三查严重违反审慎经营规则”等。
4.防范授信业务合规风险的建议
（1）严格落实“贷款三查”制度
如上所述，“贷款三查”制度适用于银行的各类授信业务，银行因未能落实“贷款三查”制度而受到处罚的案例亦不在少数，因此建议银行在授信业务开展过程中严格落实“贷款三查”制度。
需要特别关注的是，信贷资金的投放均有明确的用途限制，例如个人贷款需用于个人消费、生产经营或者住房按揭等用途，对公贷款需用于日常生产经营周转、固定资产投资或企业并购等用途。实践中常常出现违规挪用贷款用于投资房地产、股票、购买理财产品、收购银行不良资产等违规现象。对此，近日北京银保监局要求辖内各行对2020年下半年以来新发放的个人消费贷款和个人经营性贷款合规性开展全面自查，重点排查是否存在由于授信审批不审慎、受托支付管理不到位、贷后管理不尽职等情形导致消费贷、经营贷资金被违规用于支付购房款等问题，并要求银行对发现的问题立即整改，加强内部问责处理[3]。基于此，建议银行充分落实监管要求，持续做好贷款用途监控，降低贷款被违规挪用的风险。
（2）对房地产企业/项目融资予以更多关注
银行向房地产企业/项目提供融资虽不为监管所禁止，但“我国房地产相关贷款占银行业贷款的39%，还有大量债券、股本、信托等资金进入房地产行业……房地产是现阶段我国金融风险方面最大的灰犀牛”[4]，因而禁止银行违规向房地产企业/项目提供融资已经成为近年来监管关注的重点。
除此之外，房地产开发企业资质及开发项目的合规性亦为合规重点，《中国银保监会关于开展银行业保险业市场乱象整治“回头看”工作的通知》（银保监发〔2020〕27号）已将银行“未严格审查房地产开发企业资质，违规向‘四证’不全的房地产开发项目提供融资”作为2020年银行机构市场乱象整治“回头看”工作要点之一。基于此，建议银行对房地产企业/项目融资予以更多关注，严格执行房地产贷款业务各项规制要求，在控制整体增量的同时严守房地产贷款项目红线。
（3）及时调整贷款业务结构
《中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会关于建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度的通知》（银发〔2020〕322号）已于2021年1月1日实施，该通知明确银行业金融机构的房地产贷款占比和个人住房贷款占比均不得超过人民银行、银保监会设定的比例上限。如上文所述，目前有相当一部分比例的银行贷款集中于房地产领域，基于此，建议银行在该监管文件规定的过渡期内及时调整贷款业务结构，严格实施房地产贷款集中度管理，加强对房地产贷款占比、个人住房贷款占比的管理。
（二）票据业务合规观察
票据是中小企业重要的融资渠道之一，也是金融机构资金交易和资产负债管理的工具。票据业务对调节银行信贷结构、提升经营效益、提高市场竞争力起着重要的作用，也容易暴露一些操作和合规风险。2020年度与银行票据业务相关的处罚决定有84例，票据业务合规仍是监管部门持续关注的重点。
1.2020年处罚情况分析
经金融团队律师检索，与银行票据业务有关的处罚事由集中于“办理无真实贸易背景票据业务”、“票据贴现资金回流用于保证金开立银行承兑汇票”、“银行承兑汇票业务保证金来源不合规”、“贷款资金回流质押开立银行承兑汇票”、“票据贴现资金回流出票人”、“滚动贴现商业承兑汇票”、 “违规办理票据转贴现业务规避信贷规模管控”、“银行承兑汇票业务后续检查不到位”等。
2.主要监管规定及处罚依据
（1）主要监管规定
文件名称 | 文号 | 发文机关 |
主席令第二十二号 | 全国人民代表大会常务委员会 | |
主席令第三十四号 | 全国人民代表大会常务委员会 | |
主席令第五十八号 | 全国人民代表大会常务委员会 |
（2）主要处罚依据
条文 | 主要内容 |
商业银行有“违反票据承兑等结算业务规定，不予兑现，不予收付入账，压单、压票或者违反规定退票的”等情形的，由国务院银行业监督管理机构责令改正，有违法所得的，没收违法所得，违法所得五万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五万元的，处五万元以上五十万元以下罚款。 | |
第四十六条和第四十八条针对银行业金融机构“严重违反审慎经营规则”的后果进行了明确约定，主要内容已在上文详述，在此不再赘述。 | |
《中国银监会办公厅关于银行承兑汇票业务案件风险提示的通知》第四条 | 加强对贴现资金划付和使用情况的管理。银行业金融机构要加强贴现资金使用情况的追踪检查，对与企业经营范围或合同约定不符合的资金流转行为要采取严格的控制措施，严禁贴现资金直接转回出票人账户；杜绝随身携带票据和印章，凭传真和电话指挥划款，事后补办贴现资料和划款凭证的情况，严禁机构异地办理票据业务。 |
3.防范票据业务合规风险的建议
（1）重点审查票据业务对应的基础贸易背景的真实性
“票据业务贸易背景尽职调查不到位”是2020年银行机构市场乱象整治“回头看”工作要点之一。近年来，很多巨额票据案件都与开票人虚构基础贸易背景有关。票据业务贸易背景尽职调查不到位，可能引发开立无真实贸易背景的银行承兑汇票和办理无真实贸易背景的票据贴现两类违规行为，助长票据违规套现。
从票据法律属性上看，票据业务的特点之一在于其无因性，即“票据如果具备票据法上的条件，票据权利就成立，至于票据行为赖以发生的原因，在所不问”[5]。基于此，银行在办理票据承兑或贴现业务之前，对贸易背景进行真实性审核是防范票据业务风险的源头。从实操的角度，建议银行在办理票据承兑、贴现等业务的过程中注意审查与贸易背景相关的合同原件、发票、单据等资料是否真实且能够相互对应、交易是否符合企业的注册经营范围，交易金额是否能与企业近期的财务数据、银行流水、纳税记录等相对应。
（2）重点审查保证金来源的合规性
在票据业务中要求开票申请人提供保证金或存单质押的安排目的是为了对银行承兑汇票提供担保，缓释开票申请人到期不能付款的风险。但如开票申请人将其基于贷款或票据贴现授信而取得的资金用作保证金或开立定期存单并进行质押进而申请开立银行承兑汇票，不仅没有起到风险缓释的作用，还会使银行面临合规风险。
因此建议银行重点审查票据业务中客户保证金或存单质押的资金来源，除要求开票申请人做出保证金系自有资金的承诺外，建议关注开票申请人近期是否曾在银行申请办理贷款、汇票贴现或存单质押等业务，以防范开票申请人以贷款和贴现等非自有资金缴纳保证金的风险。
有关银行理财业务、商业银行保理业务、银行征信业务、银行反洗钱业务、银行内控管理及商业银行关联交易的合规观察将会在【金融·看法】专栏持续推送，敬请期待。
参考文献：
[1]中国银保监会官网公示的行政处罚决定分为银保监会机关（银保监会）、银保监局本级（如河南银保监局）、银保监分局本级（如河南银保监局开封分局），而银保监分局本级数据量庞大，故本次统计不包括银保监局分局本级数据。
[2] 本文所载处罚信息来自于中国银行保险监督管理委员会官方网站和中国人民银行及其分支机构官方网站的公示信息，以及威科先行法律信息库（https://law.wkinfo.com.cn/），为律师手工搜集、汇总、整理。金融团队律师在搜集过程中发现官方网站公示信息在不同时点查询存在显示的差异，故本文信息若与官方公示有差异，请以官方信息为准。
[3] 参见上海证券报：《北京市筛查个人信贷资金违规进楼市》，2021年2月1日，https://news.cnstock.com/industry,rdjj-202102-4654324.htm。
[4] 参见新浪网：《郭树清：房地产是现阶段我国金融风险方面最大的“灰犀牛”》，2020年12月1日，http://k.sina.com.cn/article_6824573189_196c6b90502000x7uf.htm。
[5] 王小能著：《票据法教程》，北京大学出版社2001年版，第18页。