关注！通过司法拍卖方式取得的土地使用权之闲置土地认定处置相关问题

引言
目前，在国家层面上有关闲置土地的诸多法律规范中，对于应当纳入闲置土地认定、处置之情形的法律规定较为笼统。实践中，存在许多特殊的具体情形，如权利人通过司法裁定取得土地使用权（且该土地未经认定为闲置土地）的情形下，土地行政主管部门何时应当对其开展闲置土地的认定、处置工作？本文试图通过分析相关法律规范，对此种特殊情形的处理给出建议，以供读者参考。
一、在权利人经司法裁定取得土地使用权的情形下，何时应当对其开展闲置土地的认定、处置工作
《城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”
《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”
根据上述规定，超过动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地应当纳入闲置土地的认定、处置。那么，在经司法裁定取得土地使用权的情形下，权利人的动工开发时间应如何确定？
（一）经司法裁定取得土地使用权的，权利人的动工开发时间不应适用转让土地使用权的相关规定
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条规定：“土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。”第二十条规定：“土地使用权转让应当签订转让合同。”第二十一条规定：“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。”
《昆明市国土资源局昆明市规划局关于进一步规范相关工作的通知》（昆国土资联[2015]9号）第二条第（二）款规定：“企业通过转让方式取得土地使用权的，按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地受让方依法承接原土地出让合同的权利和义务，项目开、竣工时间按照土地出让合同或划拨决定书约定执行。如土地出让合同中未约定开、竣工时间或土地受让方需改变原规划建设条件重建的，按本条第一款规定执行。”
《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”
《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》第二十九条第二款规定：“不动产、有登记的特定动产或者其他财产权拍卖成交或者抵债后，该不动产、特定动产的所有权、其他财产权自拍卖成交或者抵债裁定送达买受人或者承受人时起转移。”
一方面
由上述规定可知，土地使用权转让指的是双方当事人基于各自意思自治，就土地使用权转让相关事宜达成一致，签订书面合同，进行权属变更登记，原土地使用权出让合同和登记文件中的权利、义务也随之转移；但原土地使用权人未按出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。而经司法裁定取得土地使用权则是在司法执行过程中，权利人经基于司法机关转移土地使用权的裁定等，根据《物权法》第二十八条等之规定，自法院裁定生效后直接取得物权，不同于一般的基于自由协商达成的土地使用权转让。
另一方面
司法裁定是一种原始取得物权的方式，权利人出于对司法公信力的信赖，同意经司法裁定取得土地使用权，其信赖利益应依法得到保护；在该土地并未经土地行政主管部门进行闲置土地认定，也暂无证据表明权利人与原土地使用权人存在恶意串通等影响取得土地使用权合法性的情形下，原土地使用权人的开、竣工时间不应由善意第三人承担，否则无疑是让权利人承担原土地使用权人的权利负担，对权利人的合法权益将会有极大损害，对司法公信力而言也是一种极大的伤害。
因此
在权利人经司法裁定取得土地使用权的情形下，不能简单地直接适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条以及《昆明市国土资源局昆明市规划局关于进一步规范相关工作的通知》第二条第（二）款等关于土地使用权转让时，土地受让方自然承接原土地出让合同中约定的项目开、竣工时间的相关规定，而应另行进行确定。
（二）经司法裁定取得土地使用权的，权利人的动工开发时间应如何确定
《闲置土地处置办法》第二十二条规定：“国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。”
正如上述第（一）点的分析，在经司法裁定取得土地使用权，其动工开发时间不能直接适用转让土地使用权时土地受让方自然承接原土地出让合同中约定的项目开、竣工时间的相关规定。
此时，若权利人在取得土地使用权后，及时与土地行政主管部门签订了书面的国有土地使用权出让合同，就开、竣工时间另行进行了约定，那么，该权利人超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，即构成闲置土地，可以进行认定处置；而若权利人在取得土地使用权后，未与土地行政主管部门签订土地使用权出让合同、另行约定开竣工时间，则此时在无其他相反规定的情形下，就应理解为属于“因特殊情况，未约定、规定动工开发日期”的情形。
那么，应如何理解“因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期”？
从其他省市的相关规定来看，所谓“实际交付土地之日”存在不同的规定。
《中山市闲置土地处置实施细则》第十一条规定：“对司法裁定拍卖的土地，在办理不动产登记手续时由市自然资源局与买受人签订出让合同补充协议，买受人须在协助执行通知书签发之日起一年内完成不动产登记手续，并在完成不动产登记手续之日起一年内动工开发。买受人未能按时办理不动产登记手续或动工开发的，以原国有建设用地使用权出让合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期为应动工日期，按照闲置土地处置有关规定处理。”
《河源市区闲置土地处置办法（试行）》第四条：“相关指标的界定：（二）动工开发日期。……司法裁定拍卖土地，以协助执行通知书签发之日为实际交付土地日期。”
根据上述规定，中山市对“实际交付土地之日”的界定为“完成不动产登记手续之日”，但同时规定权利人应在协助执行通知书签发之日起一年内完成不动产登记手续，以对权利人怠于履行权利、规避法律条文的行为进行限制；而河源市的要求则更为严格，规定以“协助执行通知书签发之日”为实际交付土地之日。
然而，就云南省、昆明市来说，目前尚无相关的规范对何为“实际交付土地之日”做出界定。在此情形下，也不宜直接适用其他省市的规定进行认定处置。因而，对于昆明市范围内，对于经司法裁定取得土地使用权的土地动工开发时间，应着眼于国家层面的相关法律规范进行分析。
首先
《闲置土地处置办法》第二十二条规定：“……实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。”根据文义解释，在权利人经司法裁定取得土地使用权，但并未与土地行政主管部门签订书面出让合同的情形下，其实际取得土地使用权一般是基于法院的移交，并由法院开具《交地确认书》。故此时的“实际交付土地之日”，应理解为法院开具的《交地确认书》上确定的日期。而如果法院没有开具《交地确认书》怎么处理？根据实践，也可以依据土地移交笔录、《协助执行通知书》等确定时间。
其次
《闲置土地处置办法》第二十二条规定：“……约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。”根据本条的立法精神，由于在司法裁定变动土地使用权的情形下，司法裁定的生效并不一定意味着实际交付土地，且考虑到司法裁定以物抵债的情况下实践中可能存在的种种阻碍，基于公平合理的原则，也应以法院移交土地的日期（也即法院开具的《交地确认书》、土地移交笔录、《协助执行通知书》等上确定的日期）为“实际交付土地之日”，再以此日为基准往后顺延一年来确定动工开发日期，依法超过动工开发日期满一年未动工的才应纳入闲置土地认定、处置。
因此
在权利人经司法裁定取得土地使用权的情形下，若无其他相反规定，则只有当其未动工开发的时间超过法院出具的《交地确认书》、土地移交笔录、《协助执行通知书》等确定的日期或权利人实际占有土地之日满两年以上，才宜纳入闲置土地的认定处置。
二、经司法裁定取得土地使用权，后又将土地使用权转让给他人的情形下，受让人的动工开发时间应如何确定
在此种情形下，由于相关法律法规暂未进行特殊规定，故应适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移”以及《昆明市国土资源局昆明市规划局关于进一步规范相关工作的通知》第二条第（二）款“企业通过转让方式取得土地使用权的，按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地受让方依法承接原土地出让合同的权利和义务，项目开、竣工时间按照土地出让合同或划拨决定书约定执行。如土地出让合同中未约定开、竣工时间或土地受让方需改变原规划建设条件重建的，按本条第一款规定执行”之规定，受让人自然承接转让人的项目开、竣工时间。也即，只要受让人超过转让人的动工开发日期满一年未动工开发的，即可按照法律规定对其进行闲置土地的认定、处置工作。
综上所述，本律师认为，在权利人经司法裁定取得土地使用权的情形下，若无补充协议或其他能够确定开工时间的依据，则权利人经司法裁定取得土地使用权的动工开发时间应为法院出具的《交地确认书》、土地移交笔录、《协助执行通知书》之日或权利人实际占有土地之日后一年为动工开发时间，根据《闲置土地处置办法》的规定，如超过动工开发时间满一年的，才能认定为闲置土地。