一、基本案情
2020年7月16日，峨眉山市场监督管理局（简称峨眉山市监局）向某公司作出74号《行政处罚决定书》，决定：1.罚款317660.40元；2.没收违法所得42144元。以上罚没款共计359804.40元，请于收到决定书之日起十五日内缴纳罚没款。该处罚决定载明：逾期不缴纳的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，并将依法申请法院强制执行。
某公司不服，于2021年1月6日起诉请求撤销74号《行政处罚决定书》。市中区法院一审行政判决：驳回某公司的诉讼请求。乐山中院2021年7月22日作出（2021）川11行终112号二审行政判决：维持原判。该判决书于2021年7月30日送达某公司与峨眉山市监局。某公司2021年8月13日主动缴纳了74号《行政处罚决定书》中确定的359804.4元罚没款。
2021年8月31日，峨眉山市监局作出《行政处罚履行催告书》，载明：74号《行政处罚决定书》于2020年7月17日送达，某公司未在十五日内缴纳罚款，应从2020年8月2日起每日按罚款数额的百分之三加处罚款……要求某公司收到本催告书后十日内按照74号《行政处罚决定书》确定的方式依法缴纳加处罚款317660.40元。该催告书于2021年9月6日送达。因某公司未缴纳，峨眉山市监局于2021年10月28日向法院申请执行加处罚款317660.40元。
市中区法院一审裁定：不准予强制执行峨眉山市监局对某公司加处罚款317660.40元的强制执行申请。
乐山中院二审裁定：驳回峨眉山市监局复议申请，维持原裁定。
两审法院裁判认为：首先，《行政强制法》第四十五条规定：“加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。”《行政处罚法》第七十二条第一款规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施……（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款……”以上规定表明行政机关加处罚款的标准应当履行告知义务，告知形式有两种：（1）在罚款行政决定中直接告知“逾期不履行的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。”（2）作出单独的加处罚款行政决定。本案中，74号《行政处罚决定书》中载明：“逾期不缴纳的，……每日按罚款数额的百分之三加处罚款。”表明峨眉山市监局已履行告知义务。
其次，《行政强制法》第四章第二节是对金钱给付义务强制执行的“特别规定”，有特别规定的，无需再适用第一节的“一般规定”。在当事人逾期不履行缴纳罚款义务时，加处罚款行政决定自动生效，故作出加处罚款行政决定前无需履行前置催告程序。
最后，峨眉山市监局申请强制执行的加处罚款决定不具备法定执行效力。第一,《行政诉讼法》第五十六条规定:“诉讼期间，不停止行政行为的执行。”第九十七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”表明具有强制执行权的行政机关在执行其作出的行政行为时，不因公民、法人或者其他组织提起诉讼而中断。
《行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”没有行政强制执行权的行政机关在行政相对人有诉权的情况下，申请法院强制执行的，法院一般不予以执行。即没有行政强制执行权的行政机关在诉讼中没有执行权，行政相对人也没有执行义务。
第二，《行政强制法》第十二条第一项规定：“行政强制执行的方式：（一）加处罚款或者滞纳金……”表明加处罚款是行政强制执行的方式之一，属于“执行罚”。加处罚款的前提条件是“当事人逾期不履行”。如上，没有行政强制执行权的行政机关在行政相对人有诉权且提起诉讼的情况下，行政相对人没有执行义务，加处罚款的生效条件便未成就。本着公平合理的原则，相对人履行罚款的期限，应从行政判决生效后起算；加处罚款的时间，应从该履行期限届满后起算。本案中，某公司收到二审行政判决书后，于2021年8月13日（指定履行期限为十五日）缴纳了罚没款，加处罚款的生效条件未成就。
本案入选最高人民法院“人民法院案例库”参考案例，入库编号2024-12-3-001-020。
二、律师评析
本案主要涉及作出加处罚款决定的形式和程序问题，也是实践中争议较大的难点之一。本案作为少数的以“加处罚款”为主要争议点的案例，入选“人民法院案例库”，对于规范行政执法、统一司法裁判标准，具有重大参考价值。
（一）加处罚款的起算时间
如同本案市监局的加处罚款决定，不少执法和司法实践中，往往依据《行政诉讼法》、《行政处罚法》第七十三条“当事人对行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行”，并结合《最高人民法院行政审判庭关于行政处罚的加处罚款在诉讼期间应否计算问题的答复》中“根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，对于不履行行政处罚决定所加处罚款属于执行罚，在诉讼期间不应计算。”等规定，认为行政相对人收到处罚决定书后的十五日内未缴纳罚款的，就应当开始起算加处罚款，仅是扣除复议或诉讼期间。即意味着但凡相对人未在十五日内缴纳罚款的，便要开始承担加处罚款的巨大风险和法律后果。
而最高人民法院通过“人民法院案例库”，以本案为标准，明确将加处罚款的起算时间，根据作出行政处罚的行政机关有无行政强制执行权的不同，分为两种情形：一是，对于有行政强制执行权的机关，因有权自行强制执行，罚款应在收到处罚决定书后的十五日内缴纳，则加处罚款即应从该期限届满日后起算，不因行政相对人复议或诉讼而中断。
二是，对于无行政强制执行权的机关，因为只能申请法院强制执行，但因行政处罚案件尚在诉讼审理中，法院一般不会予以执行，故诉讼中的行政机关没有执行权、则行政相对人也无执行义务、尚不需要履行缴纳罚款。因此，无行政强制执行权的行政机关作出的行政处罚及加处罚款决定，相对人履行罚款的期限，应从行政判决生效后起算，加处罚款应从诉讼终结后行政处罚决定的履行期限届满时重新起算。
同时，对于在法定期限内，行政相对人最终没有申请复议或诉讼的，或者仅提起复议的，因相应期限内相对人的申诉权仍然保留，笔者认为该种情形下，罚款仍应以全部申诉权期限届满后起算、加处罚款以相应的罚款履行期限届满后顺延重新起算。
（二）行政机关有无行政强制执行权的界定
《行政强制法》第十三条规定“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”即，主要根据相关法规，对于某事项，是否规定行政机关应当申请法院强制执行，若规定应当的，该行政机关则无该项强制执行权。如，《国家能源局行政处罚程序规定》第五十一条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，国家能源局及其派出机构依法申请人民法院强制执行。”《上海市查处城乡规划违法行为规定》第二十六条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行罚款、没收违法收入的行政处罚决定的，规划资源管理部门应当在法定期限届满之日起三个月内申请有管辖权的人民法院强制执行。”
（三）对于加处罚款，是否享有复议或诉讼的申诉权
如上，本案中法院认为加处罚款仅需要告知加处标准，意味着将复议或诉讼的申诉权排除在外。对此，笔者持不同意见。
首先，《行政强制法》第三十七条第二款规定“强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：……（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”，即不服强制执行决定的，可以申请复议或诉讼。而加处罚款属于强制执行的一种，行政相对人对于加处罚款应享有同等的救济权利，这是法律的明文规定。
虽然有类似本案中观点认为第三十七条位于第四章第一节，属于“一般规定”，而加处罚款位于第四十五条的“特殊规定”，应优先适用“特殊规定”。但第四十五条也未排除申诉权，规定的是“行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金”，而“依法”当然包括遵循第三十七条。
其次，司法实践中确认加处罚款可以单独提起行政诉讼。在同样的“人民法院案例库”江苏某某公司诉东台市应急管理局行政处罚案例中，裁判要旨明确指出“加处罚款的法律性质是行政执行罚。行政相对人对加处罚款决定不服，可以单独提起行政诉讼。”具有较强的参考指导性。
在广东省高院（2020）粤行申52号案件中，法院同样认为“《行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；……”根据上述规定，加处罚款属于执行罚，……行政相对人不服加处罚款的行政强制执行行为，有权提起行政诉讼。本案中，陈伟成在提起前案诉讼时，涉案行政处罚决定规定的加处罚款的15日履行期限尚未届满，也即对陈伟成加处罚款的条件尚未成就。……并不存在前案对涉案行政处罚决定确定的加处罚款的执行罚进行审查的事实基础，前案审查范围显然仅限于涉案行政处罚决定对陈伟成处以罚款200元的合法性进行审查，不包括对加处罚款进行审查。但是，本案原二审裁定却认为陈伟成所诉涉案行政处罚决定确定的加处罚款的执行罚已为生效的（2018）粤7101行初6280号行政判决所羁束，无需再进行司法审查，该裁判意见可能存在认定事实不清，适用法律错误的情形。”
（四）加处罚款是否应当单独作出
本案中，法院引用《行政强制法》第四十五条、《行政处罚法》第七十二条，认为其中并未明确要求“单独作出”或“禁止在行政处罚决定中一并作出”，得出行政处罚决定中一并写明“逾期不履行的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”、或单独作出加处罚款行政决定两种告知形式均可的结论。即，认为加处罚款不必须单独作出。
作为“人民法院库”案例，具有很强的司法指导性应予以尊重，在一定程度上也代表了很多行政机关、法院裁量的观点。但笔者认为，加处罚款，一方面要从严把握“告知”的标准，“充分告知”，否则不应予以认可；另一方面尽量坚持单独作出。理由如下：
一是，法律明文规定。《行政强制法》第三十五条规定“行政机关作出行政强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应以书面形式作出……”、第三十六条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。”、第三十七条规定“经催告，当事人逾期不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”即，作为强制执行的一种方式，上述规定应同样适用于加处罚款，必须经书面催告、陈述和申辩后，才能作出加处罚款决定。因此，法律规定加处罚款本身就应当是单独作出，如果在《行政处罚决定》中“一并作出”，则严重违反了催告、陈述和申辩等法定程序。
二是，从法理角度，加处罚款是将来“逾期不履行”时才有可能作出、或不作出，并非一般的附条件自动生效。《行政处罚法》、《行政强制法》均规定“逾期不履行的，可以加处罚款”，即，不必然一定加处罚款，并非简单的附条件生效，也存在条件达成时不生效的可能。行政机关需要综合考量履行期限届满后的案情进展、补救措施、相对人经济能力、国家政策等，需要听取相对人的意见和申辩。如果认定行政处罚决定中“一并告知”的效力，则意味着相应的加处罚款的合法性、合理性等可能存在较大问题，所以实践中，常见到存在所谓的“一并告知”加处罚款，而行政机关最终只申请强制执行罚款、并未申请法院强制执行加处罚款，或者不了了之。严重影响了行政执法的严肃性和统一性。
三是，“一并告知”存在很大的文字歧义和不确定性。“逾期不履行的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。”对于该句话的涵义，再结合“可以加处罚款”的法律规定，不论是普通行政相对人，抑或一般的法律专业人士，通常均会理解认为是一种提醒和警示，仅是可能面临加处罚款的风险，起算时间、金额和缴纳方式等亦均存在不确定性；相对人也会因此对行政机关将来另行作出加处罚款决定抱有行政期待性和信赖利益。如果认定该句话等同于单独加处罚款决定的效力，不仅对相对人过于苛刻，也是对行政相对人信赖利益的侵犯。
四是，“一并告知”的形式，侵犯了相对人的复议或诉讼救济权。如前所述，对于行政处罚的行政诉讼，不论从事实基础还是诉讼审查本身，都不可能审查加处罚款的合法性，如果认可“一并告知”的形式，便意味着直接剥夺了相对人对于加处罚款的申诉救济权，与本案的裁判要旨是直接相违背的。
另有观点认为，在加处罚款单独作出行政决定的情况下有复议或诉讼申诉权，在“一并告知”的情况下没有。该观点不仅直接引发加处罚款本身是否具有申诉权的争议，要么有、要么无，不可能因行政机关执法形式的不同而产生本质的区别；还可能引发行政机关以更有利于相对人的方式、单独作出加处罚款决定的情况下，反而比不利于相对人的“一并告知”的方式，承受更重行政负担的矛盾，更可能引导行政机关以不利于相对人的方式开展执法。
三、启示建议
- 对行政机关而言，加处罚款的，建议待罚款履行期限届满后，依法书面催告、给予陈述和申辩权，再单独作出加处罚款行政决定，并给予复议和诉讼的权利。如果实在做不到单独作出的，也应当在《行政处罚决定》中明确、充分告知，如“逾期不缴纳罚款的，本机关按照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，加处罚款的数额不超过罚款的数额。你单位逾期不缴纳罚款的，加处罚款自期限届满次日起自动起算，本机关不再另行告知。”等形式。
- 对行政相对人而言，因本案系“人民法院案例库”案例，具有较强的司法指导性。因此，虽存在观点上的不一致，但为尽可能降低处罚的不利后果，建议行政相对人在收到《行政处罚决定》后，即便对处罚决定不服，最好也先按照决定在十五日内缴纳罚款、或者申请延期、分期等，再另行复议或诉讼；或者在十五日内即启动复议或诉讼程序，杜绝提前起算加处罚款、准予强制执行的可能性。在确定行政判决生效后，及时缴纳罚款，以免产生加处罚款，造成不必要的经济损失。