新型冠状病毒感染肺炎疫情期间旅游纠纷应对分析

面对新型冠状病毒感染的肺炎疫情不断升级，国家文化和旅游部办公厅2020年1月24日发布《关于全力做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作暂停旅游企业经营活动的紧急通知》（以下简称文旅部通知)，要求：一、即日起，全国旅行社及在线旅游企业暂停经营团队旅游及“机票+酒店”旅游产品。二、已出行的旅游团队，可按合同约定继续完成行程。行程中，密切关注游客身体状况，做好健康防护。各地要深刻认识此项工作的重要性，指导辖区内旅游企业服从服务大局，妥善处理好游客行程调整和退团退费等合理诉求。
与此同时，中国民用航空局要求自2020年1月24日0时起，此前已购买民航机票的旅客自愿退票的，各航空机构及其客票销售代理机构应免费办理退票，不得收取任何费用。随后，中国国家铁路集团有限公司决定，自2020年1月28日0时起，此前在车站、12306网站等各渠道，已购买的全国铁路火车票，旅客自愿改变行程需退票的，铁路部门均不收取退票手续费，购买铁路乘意险的一同办理。
疫情影响之下，游客与旅游业经营者在疫情之前订立的旅游合同能否以疫情为由解除以及相关合同的履行问题，在最近一段时间，或将成为我国旅游行业的关注热点。兰台试以文旅部通知为契入点，从法律角度向游客、旅游业经营者、旅游行业主管部门，提供在疫情期间涉及上述事宜的应对分析，供相关主体参考。
一 关于疫情能否成为旅游合同解除的依据
根据《中华人民共和国传染病防治法》及《突发公共卫生事件应急条例》及其它相关法律和行政法规的规定，国家可以对传染病预防、疫点疫区进行现场控制，以及对在中华人民共和国领域内的一切单位和个人采取有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施。本次新型冠状病毒感染的肺炎疫情已被归为“乙类传染病、甲类管理”，全国各地均已启动重大突发公共卫生事件响应，本质上属于当地已发生突发公共卫生事件。
《中华人民共和国合同法》第一百一十七条规定，“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况”。同时，《中华人民共和国民法总则》第一百八十条对此亦有规定。
2003年《最高人民法院关于在防治传染性非典型肺炎期间依法做好人民法院相关审判、执行工作的通知》（已废止，但具有参考意义）第3条第3项规定，因政府行为导致合同疫情期间当事人无法复工或合同不能履行的，应按照不可抗力的相关规定处理。
经检索“非典”时期的相关争议案例，兰台发现，对于非典疫情是否构成合同解除、主张损失赔偿的不可抗力因素，司法观点系根据具体案情具体分析认定。例如，湖北省高级人民法院(2007)鄂民四终字第47号美国东江旅游集团公司与长江轮船海外旅游总公司租赁合同纠纷上诉案，湖北省高院认为，虽然“非典”疫情对涉案租船合同的履行造成了较大影响，但这一影响尚未达到令合同目的不能实现的程度，东江公司以“非典”疫情之发生单方面行使合同解除权的做法本院不予支持，在法定要件尚不具备的情况下其单方解除涉案租船合同构成违约。“非典”疫情应该属于该款所指的突然发生且无法预见、并对其效果不能防止或避免、致使中国或国际旅游市场发生重大变化的不可抗力事件，在疫情影响期间，东江公司无法按原先约定的条件履行合同，其依约有权暂停租用，或要求长江海外酌情减免租金。在辽宁省高级人民法院(2013)辽审二民抗字第14号大连鹏程假日大沐有限公司与大连正典表业有限公司房屋租赁合同纠纷再审案中，辽宁高院认为，因“非典”疫情和政府有关部门因此而下发的停止野生动物经营的通知，只是对正典公司的部分经营活动造成影响，尚不足以导致其与鹏程公司之间的租赁合同“直接”或“根本”不能履行，本案的案情不符合《最高人民法院关于在防治传染性非典型肺炎期间依法做好人民法院相关审判、执行工作的通知》中所指出的“因政府及有关部门为防治‘非典’疫情而采取行政措施直接导致合同不能履行，或者由于‘非典’疫情的影响致使合同当事人根本不能履行而引起的纠纷”的情形，故本案不能据此认定为双方合同的解除系不可抗力的原因所致。
结合前述司法裁判观点，兰台认为，司法裁判倾向于将非典疫情认定为构成不可抗力情形，但只有因非典疫情影响确实导致合同目的完全无法实现的，方符合合同解除的法定条件；而对因非典疫情解除合同而造成的损失，受损失一方可以依据不可抗力规定要求减免或者分担。
此外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条规定，“合同成立后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除”。
查阅非典疫情是否属于情势变更的相关案例，司法裁判观点虽表述不一，但兰台认为，司法裁判关于情势变更的认定仍系根据具体情况具体认定。例如，烟台市中级人民法院（2018）鲁06民终268号李培艳、莱州市永安路街道西关居民委员会追偿权纠纷二审案，烟台中院认为，“非典”疫情系不可预知的灾害，上诉人李培艳承租的宾馆停业，造成经济损失是客观存在的，并有西关居委会两委成员签字确认，该损失超出了市场风险的范围，原审适用情势变更原则适当减免部分租赁费，于法有据。在广西壮族自治区高级人民法院(2007)桂民四终字第1号惠州市国航汽车贸易有限公司、连万生与广西航空有限公司租赁合同纠纷案中，广西高院认为：“非典”这一突发事件的发生，虽然给酒店业的经营造成一定的影响，但不能必然导致上诉人承租大厦经营酒店目的的落空，上诉人申请停业是其经营策略而非“非典”导致的必然结果。故“非典”对上诉人与广升公司之间租赁合同的履行基础不构成实质影响，不能成为可变更或解除租赁合同的情势变更状况。
因此，关于疫情能否成为旅游合同解除的不可抗力因素，应视疫情对该合同的影响程度而定，确实造成合同难以履行的，游客和旅行社均可依据不可抗力或情势变更的相关规定维权。
二 关于旅游合同无法履行引起的退费问题的处理建议
根据《合同法》《旅游法》的相关规定，旅游合同不能继续履行的，游客有权解除合同。
如果游客和旅行社双方愿意推迟履行合同的，只要不违反法律法规的强制性规定，应该尊重双方协商的结果。
对于游客提出解除合同，如果是游客参团的，在组团社扣除已向地接社或者履行辅助人支付且不可退还的费用后，应将余款退还游客。尚未出行并已经支付了费用的游客，其要求旅行社退还相应费用，合法有据。
但因疫情发生并非旅行社问题，旅行社向游客全额退费非法律规定的强制性责任和义务，属于履行社会责任。中国旅行社协会2020年1月26日向境内外旅游供应商及旅游业者的公开信表示，退改优惠措施应由旅游业者制定安排，并非强制要求所有旅行社全额退费。因此，游客因疫情而取消行程发生的损失，目前而言，应当依据双方合同约定的权利与义务，各自承担相应责任。
北京时间2020年1月31日凌晨，世界卫生组织已将新型冠状病毒感染的肺炎疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件”。因境外行程导致的类似问题，特别是在因疫情影响取消行程后，相应机票的退改问题上，亦应视疫情影响程度作出判断。对于本次疫情能否成为解除合同的依据已作前述分析，虽不可抗力或情势变更可作为解除合同的依据，但并非在所有旅游服务合同中不加区分一概适用，仍应具体情况具体分析。对此，《最高人民法院公报》2005年第2期孟元诉中佳旅行社旅游合同纠纷一案即为典型案例，该案二审法院北京市一中院认为，“一方当事人提出解除合同时，有权要求对方当事人采取合理措施，尽可能减少因解除合同所造成的损失，但无权在未与对方协商一致的情况下，即单方面强行解除合同，并要求对方承担解除合同的全部损失。本案中，上诉人提出解除合同和要求退款是可以理解的，但中佳旅行社亦有权提出异议。在双方没有达成一致时，仍应继续履行合同所规定的权利和义务，违反合同约定的一方，应承担合同违约的责任。上诉人在双方未对是否解除合同达成一致意见时，拒绝对方减少损失的建议，坚持要求对方承担解除合同全部损失，并放弃履行合同，致使损害结果发生，故应承担全部责任”。
虽然目前我国新型冠状病毒感染肺炎疫情影响范围广，但该疫情在其他各国确诊的人数以及影响程度不同，各国出台的政令也不一致，故并不必然导致在涉境外出行旅游服务合同中可构成不可抗力或情势变更。并且，因国际行程而需要退费的，必须根据各国对疫情所采取的政令分别对待处理。如果没有特殊政策，相关费用应按合同约定处理。
三 关于游客因疫情滞留境外而产生额外费用的处理建议
按照文旅部通知统一要求，国内旅游团队业务和“机加酒”服务已于2020年1月24日起停止，对于部分出境团队，在保证安全的情况下27日之前还可以继续出行，但27日之后包括出境团队在内的所有团队游业务和机加酒服务将全部暂停。游客和旅行社可根据合同和相关法律协商解决后续问题。但此次疫情的发生让许多出行的游客滞留他乡，根据《旅游法》第八十一条的规定，突发事件或者旅游安全事故发生后，旅游经营者应当立即采取必要的救助和处置措施，依法履行报告义务，并对旅游者作出妥善安排。如，为旅游者安排食宿等。滞留期间增加的食宿费用，由旅游者承担；因返程增加的费用，应由旅行社与旅游者合理分担。此外，如遇特殊情况，例如2020年1月31日，外交部发言人华春莹表示，考虑到近日湖北特别是武汉中国公民在海外遇到的实际困难，政府将尽快派民航包机将滞留游客直接接回武汉，此类返程费用将由国家相关部门予以承担。旅行社因此未实际支出的返程费用，应向游客及时退还。
四 关于因疫情产生的旅游投诉问题的应对建议
近日来，因旅游停团涉及的群众数量多，范围广，各地文化和旅游局在疫情期间频繁接到相关投诉。对于旅游投诉所反映情况，若只涉及因疫情产生的退票、退费等纠纷，在无明确法律规定且司法实践存在不一致的情况下，各地文旅局对该类纠纷有条件的情况下，可组织纠纷双方进行协商调解，协商调解不成的，建议游客待疫情稳定后，可按照旅游合同条款向仲裁机构申请仲裁或向法院起诉。此外，若相关投诉中发现存在旅游违法违规行为的，各地文旅局应依据法律规定及公布的权力清单内容，严格查处，保护游客的合法权益。
下述调解建议供各地文旅局在组织调解时参考：
第一，建议双方协商变更或延迟旅游行程。
第二，双方不能达成一致的，未发生实际费用且旅行社无实际损失的，建议旅行社本着承担社会责任的大局意识，向游客全额退回费用；若已发生实际费用或旅行社产生相应损失的，可建议旅行社先行与航空公司、地接社、目的地资源供应商等确定能否退费，对不能退费或产生的其他损失，可建议由旅行社和游客按照公平原则各自分担。
五 疫情稳定后旅游行业主管部门需加强对旅游违法行为的监管
受目前新型冠状病毒感染肺炎疫情影响，全国旅游行业处于低潮期，待疫情稳定之后，我国旅游业通常将面临一段时间的恢复期，例如2003年非典疫情稳定后，国家旅游局（已撤销，现为中华人民共和国文化和旅游部）就曾发文《国家旅游局关于认真做好旅游业恢复期间“非典”防控、安全防范和市场规范工作指导意见的通知》。
旅游行业的规范有序发展，一直是民众关注的热点问题，对于旅游违法违规行为，国家层面的相关规定主要有《旅游法》《旅行社条例》《旅行社条例实施细则》《旅游行政处罚办法》《中国公民出国旅游管理办法》等。在疫情过后旅游业恢复发展初期，为激活旅游市场开展一些优惠价格促销活动是必要的，但要防止旅游市场价格混乱，如《旅行社条例》第六十条规定，“旅行社要求导游人员和领队人员接待不支付接待和服务费用、支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队，或者要求导游人员和领队人员承担接待旅游团队的相关费用的，由旅游行政管理部门责令改正，处2万元以上10万元以下的罚款”；更要防止旅游业经营者在恢复期为了大量揽客，旅行社进行虚假宣传，误导旅游者，违反《旅游法》第九十七条规定等情形。
庚子鼠年新春佳节，遭遇此次严重疫情，全国上下严防严控，兰台愿与各位，和祖国共克时艰，相信乌云终会散去。也谨以本文，与大家共商共论，希望对各位有所裨益。
附：规定摘录
1、《民法总则》
第180条因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。法律另有规定的，依照其规定。不可抗力是指不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。
2、《合同法》
第117条因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或全部免除责任，但法律另有规定的除外。
第118条当事人一方因不可抗力不能履行合同的，应当及时通知对方，以减轻可能给对方造成的损失，并且应当在合理期限内提供证明。
3、《旅游法》
第67条因不可抗力或者旅行社、履行辅助人已尽合理注意义务仍不能避免的事件，影响旅游行程的，按照下列情形处理：
（一）合同不能继续履行的，旅行社和旅游者均可以解除合同。合同不能完全履行的，旅行社经向旅游者作出说明，可以在合理范围内变更合同；旅游者不同意变更的，可以解除合同。
（二）合同解除的，组团社应当在扣除已向地接社或者履行辅助人支付且不可退还的费用后，将余款退还旅游者；合同变更的，因此增加的费用由旅游者承担，减少的费用退还旅游者。
（三）危及旅游者人身、财产安全的，旅行社应当采取相应的安全措施，因此支出的费用，由旅行社与旅游者分担。
（四）造成旅游者滞留的，旅行社应当采取相应的安置措施。因此增加的食宿费用，由旅游者承担；增加的返程费用，由旅行社与旅游者分担。
第81条 突发事件或者旅游安全事故发生后，旅游经营者应当立即采取必要的救助和处置措施，依法履行报告义务，并对旅游者作出妥善安排。
第97条旅行社违反本法规定，有下列行为之一的，由旅游主管部门或者有关部门责令改正，没收违法所得，并处五千元以上五万元以下罚款；违法所得五万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；情节严重的，责令停业整顿或者吊销旅行社业务经营许可证；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处二千元以上二万元以下罚款：
（一）进行虚假宣传，误导旅游者的；
（二）向不合格的供应商订购产品和服务的；
（三）未按照规定投保旅行社责任保险的。
4、《最高人民法院关于审理旅游合同纠纷案件适用法律问题的若干解释》
第13条因不可抗力等不可归责于旅游经营者、旅游辅助服务者的客观原因导致旅游合同无法履行，旅游经营者、旅游者请求解除旅游合同的，人民法院应予支持。旅游经营者、旅游者请求对方承担违约责任的，人民法院不予支持。旅游者请求旅游经营者退还尚未实际发生的费用的，人民法院应予支持。
5、《最高人民法院关于在防治传染性非典型肺炎期间依法做好人民法院相关审判、执行工作的通知》（法[2003]72号，已废止）
第3条第3项 因政府及有关部门为防治“非典”疫情而采取行政措施直接导致合同不能履行，或者由于“非典”疫情的影响致使合同当事人根本不能履行而引起的纠纷，按照《中华人民共和国合同法》第一百一十七条和第一百一十八条的规定妥善处理。
6、《旅行社条例》（国务院令第550号，国务院令第666号予以修改）
7、《中国公民出国旅游管理办法》（国务院令第354号）
8、《旅行社条例实施细则》（国家旅游局令第30号）
9、《江苏省旅游条例》