《行政处罚法》追诉时效的规定

导读：我国《行政处罚法》于1996年03月17日通过，对于追诉时效，历次修订几乎无变化，但条文中的“发现”、“连续”、“继续”等表述，一直以来都有在司法实践中都有不同的理解。
一、行政处罚的追诉时效
时效是法律的一个制度，比如民事诉讼时效、行政处罚追诉时效、刑罚追诉时效等等。行政处罚追诉时效通俗地讲是指追究法律责任的最长时间，在追诉时效内，可处罚，超期则不再处罚。行政处罚立案、法制审核、处罚决定等程序，必需要考虑追诉时效的问题。我国行政处罚法规定了追诉时效，历次修订基本上没有太大的变化。
1996年行政处罚法
第二十九条 违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。
前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
2009年行政处罚法
第二十九条 违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。
前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
2017年行政处罚法
第二十九条 违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。
前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
2021年行政处罚法
第三十六条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。
前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
二、行政处罚追诉时效的内涵
行政处罚追诉时效虽然只有一百多字，但是内涵是比较丰富的。这也是法律的抽象性特点，一条看似简单的法律条文规定，而背后蕴含的法理、立法目的等可能极为丰富，甚至可能是一项专门性的制度，即使是一个词也会有极为丰富的解释，一个条文论述起来长篇累牍也难以尽说，还可能会有多种不同的理解，可能同词而意义不同。
为什么要规定追诉时效呢？
可能是出于很多种考虑，但这些制度的目的，较少会随法律一并公布。一般而言追诉时效，主要考虑稳定性，比如一个行政违法行为，如果没有及时处理，因其长期稳定持续存在，其背后的经济利益会转让多次，如果多年以后再追究，会损害善意第三者的信赖利益；效率性，避免执法者怠于执法、懒政；成本考虑，时间越长执法成本、对行政相对人的损害成本均会较大，除此之外可能还会有较多其他考虑因素。时效的背后有一种经济利益，比如实践中拆除违法建筑的情况，通常会有人发出灵魂拷问，为什么我建设的时候没来拆等我花了一百几十万元建设之后再来说我违法？
我国行政处罚法第三十六条规定的追诉时效中，有以下几方面的内容：第一、追诉时效的法律效力；第二、一般违法行为的追诉时效；第三、特殊领域的追诉时效；第四、其他法律规定的追诉时效；第五、如何理解未被发现；第六、如果已被发现，未被追究责任，过了两年，是否仍可追究；第七、追诉时效从何时起开始计算；第八、违法行为持续、继续怎么理解。
三、追诉时效的实务理解
（一）追诉时效的法律效力。
过了追诉时效，依法不可再给予行政处罚。实践中，较多规定将没有过追诉时效列为立案条件，比如《自然资源行政处罚办法》第十二条“符合下列条件的，自然资源主管部门应当在10个工作日内予以立案：……（五）违法行为没有超过追诉时效。”。《国家外汇管理局行政处罚办法》第二十三条“经审查，同时符合下列立案标准的，予以立案：……（四）相关外汇违法行为没有超过追诉时效。”。《生态环境行政处罚办法》第十九条“经审查，符合下列四项条件的，予以立案：……（四）违法行为未超过《中华人民共和国行政处罚法》规定的追责期限。”。
（二）追诉时效的期限。
第一、一般违法的追诉时效是2年。一般行政违法行为，追诉时效是两年，两年内未被发现的不再给予行政处罚。
第二、特殊情形的追诉时效是5年。涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，3追诉时效延长至五年，五年内未被发现的不再给予行政处罚。注意这里有一个条件即有危害后果，如果没有危害后果则仍适用一般的时效。
第三、其他法律规定的追诉时效期限的处理。法律另有规定的情形除外，即有其他法律专门规定的，适用专门的规定，比如《中华人民共和国治安管理处罚法(2012修正)》第二十二条“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算；违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”。又比如《中华人民共和国税收征收管理法》第八十六条“违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为，在五年内未被发现的，不再给予行政处罚。”。
（三）如何理解发现。
第一、未被发现应怎么理解。怎么才算是发现，是否一定要正式立案才算是发现，由哪些机关、哪些人发现，行政处罚法条文中并没有明确规定。从有效打击违法，不放纵违法的角度来分析，条文中的“未被发现”可作扩大解释，发现违法行为的机关不应限定，发现的形式也无需过于严格，即任何一机关发现违法，移送违法线索，无论是否立案，主要进入调查、取证、检查等程序，或者群众向某职权机关举报等形式都应认定为发现。全国人大常委会法制工作委员会2004年12月25日曾对如何认定行政处罚追诉时效“二年未被发现”的理解作出《答复》即全国人大常委会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见法工委复字〔2004〕27号：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”在对违法违纪律师行政处罚中，一些地方司法行政机关对该条款中“二年未被发现”的认定问题存在不同理解。我部认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对律师违法违纪行为的发现都应该具有《中华人民共和国行政处罚法》规定的法律效力。因此上述任何一个机关对律师违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”；群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。以上当否，请函复。答：同意你部的意见。
第二、如果已被发现但是未被处罚过了两年是否适用追诉时效。条文中没有这方面的规定，对行政处罚法追诉时效的文义理解，追诉时效只是规定了未被发现的情形，对于已经被发现的，则不存在超过追诉时效的问题。实践中，有些逃避追究的违法当事人恶意逃匿导致案件无法进一步办理，所以这种情况下，不适用追诉时效。有人会担心，这样的话，追诉时效是不是会被行政机关搁置，立案而拖着不查。这种担心是没有必要的，因为行政处罚法规定了办案时限，即第六十条“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”。此外，《人民司法》2000年第6期《人民司法》研究组认为：“《行政处罚法》第29条第1款规定：“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚……”第2款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，应当区别“发现违法行为后未予处罚”与“违法行为未被发现”的不同。被告当时已经发现了原告私自建房，但未处罚，不属“违法行为在2年内未被发现的”情形，不适用《行政处罚法》第29条的规定。”也是认为已发现的，不适用2年追诉时效的限制。
（四）涉及公民生命健康安全、金融安全的理解。
涉及公民生命健康安全、金融安全的违法行为追诉时效为五年，涉及公民生命健康安全、金融安全的理解可能也会有不同。一般是指涉及食品、食用农产品、医疗器械、特种设备等公民生命健康安全领域的违法行为，以及操纵股价、内部交易、虚假陈述、非法集资等金融安全领域的违法行为。
第一、如何界定“涉及公民生命健康安全”，可以参考行政法规和国务院部门的贯彻规定理解和执行，具体涵盖食品、药品、医疗器械、化妆品、家用电器、特种设备、食用农产品、生猪屠宰等领域。
1.《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（国务院令第503号）
第二条本规定所称产品除食品外，还包括食用农产品、药品等与人体健康和生命安全有关的产品。
2.国务院法制办公室秘书行政司关于《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》适用问题的复函（国法秘教函〔2011〕39号）
3.国家质量监督检验检疫总局、商务部、国家工商行政管理总局关于贯彻《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》实施产品质量电子监管的通知（国质检质联〔2007〕582号）
4.商务部关于贯彻《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》严格做好生猪屠宰监管工作的意见（商运发〔2007〕415号）
5.国家食品药品监督管理局关于印发《关于贯彻落实＜国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定＞的实施意见》的通知（国食药监办〔2007〕541号）
6.国家工商行政管理总局关于贯彻《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》的实施意见（工商办字〔2007〕176号）
7.国家质量监督检验检疫总局关于做好《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》贯彻实施工作的通知（国质检法〔2007〕376号）
8.农业部关于贯彻落实《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》的意见(农市发〔2007〕21号)
第二、如何界定“涉及金融安全”的违法行为，可以参考最高人民法院的有关规定理解和执行，具体应包括非法吸收公众存款、非法集资等违法行为，以及操纵股价、内幕交易、虚假陈述等违法行为。
——最高人民法院印发《关于为维护国家金融安全和经济全面协调可持续发展提供司法保障和法律服务的若干意见》的通知（法发〔2008〕38号）
“二、制裁金融违法违规行为，大力整顿规范金融秩序
要依法制裁金融违规行为。要防止一些民间机构和企业，通过高利率变相吸收公众存款、非法集资等扰乱国家正常金融秩序行为。……
要保障证券市场的稳定运行。证券市场的稳定运行和健康发展，直接关系到金融秩序和社会的稳定。当前，一些证券机构、上市公司、投资机构操纵股价、内幕交易、虚假陈述等违法行为时有发生，……”
（五）追诉时效的起算问题。
追诉时效的起算问题，在司法实务中最容易产生争议，尤其是“违法行为有连续或者继续状态”的理解，可能不同的人会有不同的理解，司法判决中常常裁判尺度不一。
第一、一般情况下的追诉时效从何时起计。从违法行为发生之日起计算，具体是指违法行为完成或者停止之日。
第二、违法行为有连续或者继续状态的从何时起计。违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
1、对于违法行为连续的理解。
违法行为连续状态是指一个违法故意，实施多个独立行政违法行为，触犯同一个行政法律规范（即同种行政违法行为），简而言之即同种多次行政违法。可参考国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函（国法函〔2005〕442号）“湖北省人民政府法制办公室：你办《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》（鄂法制文［2005］8号）收悉。经研究并商全国人大常委会法工委行政法室，现函复如下：《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。”。那么，连续状态中的行政违法行为有无时间间隔的规定，间隔超过了两年，是否仍属于违法行为连续状态呢？行政处罚法条文中并没有这方面的规定。
2、对于违法行为继续的理解。
违法行为继续状态通常的理解是指一个违法行为实施后，该行为及其造成的不法状态处于不间断持续的状态。对于这个问题的理解，主要争议是究竟是指单纯“行为上”的继续，还是“结果上”的继续。
《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》法工办发〔2012〕20号“全国人大常委会法工委：近日，地方在执法实践中发现，部分建设项目违反规划许可、工程建设强制性标准，相关责任单位的违法行为在2年后才被发现。地方在查处时大致有两种意见：一是认为依照《行政处罚法》第二十九条第一款，发现相关责任单位实施违法行为时超过2年，不应再追究其违法责任；二是认为违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，其行为有继续状态，应当自纠正违法行为之日起计算行政处罚追诉时效。我部认同第二种意见，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。以上意见妥否，特请示，盼复。”全国人大法工委“经研究，同意你部意见。”。国务院法制办公室《对国家工商总局关于公司登记管理条例适用有关问题的复函》国法函〔2006〕273号“国家工商行政管理总局：你局《关于提请解释〈公司法〉、〈公司登记管理条例〉有关适用问题的函》（工商法函字[2006]81号）收悉，经研究，现就公司登记管理条例适用有关问题函复如下：公司登记管理条例对虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资、抽逃出资等行为的处罚，应当按照行政处罚法的有关规定办理。你局提出：虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资、抽逃出资等行为在工商行政管理机关查处前未纠正的，视为违法行为的继续状态。如果违法的公司纠正其违法行为，并达到公司法规定的条件，且自该纠正行为之日起超过两年的，则不应再追究其违法行为。这一理解是与行政处罚法的规定相一致的，我们没有不同意见。”。最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复（〔1997〕法行字第26号）明确，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》法释〔2011〕20号第十一条“土地权利人以土地管理部门超过两年对非法占地行为进行处罚违法，向人民法院起诉的，人民法院应当按照行政处罚法第二十九条第二款的规定处理。”。以上规定均明确违法行为的结果一直持续没有纠正的，则属于违法行为继续状态。
部分规定兼顾考虑了违法行为终了之日起计算，又考虑了违法结果上的继续，比如《环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》环政法函〔2018〕31号，对于未批先建规定了自建设行为终了之日起计算即二、关于“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限“（二）追溯期限的起算时间 根据上述法律规定，“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。因此，“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守 行政处罚法第二十九条的规定，不予行政处罚。”；对违反三同时的违法行为以违法结果继续作为认定标准，即2. 对违反环保设施“三同时”验收制度的处罚，不受“未批先建”行政处罚追溯期限的影响“建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。”。
根据近期公布的《最高人民法院发布耕地保护典型行政案例--六、沈某某诉贵州省黄平县自然资源局撤销行政处罚案》，法院认定事实当事人沈某某未经批准于2013年9月擅自占用贵州省黄平县旧州镇平西坝村何家一组耕地436.38平方米修建房屋用于经营梅乐山庄农家乐。2019年8月5日，贵州省黄平县自然资源局（以下简称黄平县自然资源局）执法人员对沈某某涉嫌违法占地建房现场进行核查，发现该违法行为，之后依法作出行政处罚。沈某某认为过了追诉时效，法院认为“关于建房行为已经超过行政处罚法规定的追诉时效问题，一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定精神，沈某某对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态。本案中，黄平县自然资源局对沈某某的违法行为从立案到作出处罚时，沈某某非法占用耕地仍然处于继续状态，黄平县自然资源局作出行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算，故沈某某的该诉讼意见，理由不能成立，不予采纳。”。