民事诉讼独任制改革的逻辑和进路思考

编者按
2019年12月28日，第十三届全国人大常委会第十五次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》。2020年1月15日，最高法院召开民事诉讼程序繁简分流改革试点动员部署会，同日印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》，正式启动为期2年的试点工作。其中，扩大独任制适用范围对审判组织形式与审判程序、审级设置严格捆绑的传统模式进行了调整，对于推动司法资源与诉讼程序的精准匹配，更好地发挥独任制与合议制的制度优势，在更高层次上实现司法公正与效率的平衡具有重要意义。
文章立足于改革实践，对本次试点扩大独任制改革的制度定位作了准确阐述，从审判组织、诉讼程序、审级制度三个维度对独任制改革作了系统分析，并就确保独任制改革的实际效果进行了深入思考。
自“一五改革纲要”起，审判组织改革一直是人民法院司法改革的重中之重。合议庭作为基本审判组织，占据了改革规划的大量笔墨。但司法实践中，由于长期以来将审判组织与诉讼程序捆绑，加之社会经济发展带来的民事案件的高速增长，致使立法上作为合议制补充的独任制，成为事实上最为主要、适用最为广泛的审判组织形式。在这种审判组织与诉讼程序的对位模式下，审判资源、程序保障与案件类型及难易程度之间的匹配失序，制约了民事诉讼的繁简分流，不利于构建轻重分离、快慢分道的诉讼格局。于千呼万唤中始出来，经全国人大常委会授权，最高法院于2020年1月发布了《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》（以下简称“实施办法”），其中扩大独任制适用范围无疑是亮睛之笔，受到广泛关注。实践中，如何在实施办案总体框架的顶层设计下，发挥基层首创优势，准确把握独任制适用扩大的逻辑基础，科学探索具体实施进路，至关重要。
一、如何理解民事诉讼独任制改革的制度定位
对于民事诉讼独任制适用范围扩大化有两种对立观点，一种观点认为，出于诉讼效率的追求，独任制扩大化是题中之义。特别是在诉讼爆炸、“人案矛盾”剧烈的现实背景下，应当做到“能独尽独”。另一种观点认为，程序公正自始至终是法院的最高价值追求，对效率的追求不以减损公正为前提，必须谨慎对待独任制适用范围的扩大，并担忧此项举措是否会影响当事人的诉讼程序保障及司法裁判的质量。两种观点各有所持，均有所理，那么应该如何看待扩大独任制适用范围此项改革措施？
首先，必须辩证看待独任制及合议制的价值功能，以多元价值匹配多元需求。合议制裁判是由多名法官或法官及陪审员组成合议庭对待决问题共同裁判，并对裁判结果共同负责，其特征是多人参与、平等参与、共同决策、独立审判。与之相对，独任制是由一名法官独立行使审判权并承担相应的司法责任。乍看之下，两者主要区别在于承审法官的人数不同，并由此可能带来的决策质量、效率和资源投入的差异。前者由于多人参与决策，评议不一致时需采取多数决，故不能如独任制审判迅速裁判，但也正因多人参与，较能保证裁判的客观公正；后者由一人决定，决策效率高，司法资源的耗费亦轻。
然而，这并不意味着独任制的价值基础纯粹是“效率”取向，合议制的功能也不仅仅是确保司法裁判公正。从准确裁决纠纷来看，独任制优势在于承审法官独立办案，责任专一、权责明晰，以此迅速负责地作出裁决；合议制则胜于合议庭成员经集思广益，审慎周详地处置案件。然而，纠纷裁决的质量效率并不完全与承审法官的人数呈正反比，而是因适用的情境而异。独任法官承审的案件如系新型疑难复杂案件，也会因个体能力限制造成案件拖延不决、品质不高，合议庭审理的普通案件，如因合议庭成员因精力有限或责任分散等原因，未能确实有效评议，裁判质量未必就优于独任审判。从统一法律适用来看，合议制因吸收多名法官或陪审员参与，体现了司法民主性。尤其当司法需要承担起确定政策、创制规则、维护秩序或司法审查的职能时，参与决策的法官的人数意味着代表不同群体或不同意见的人数可能增多，因而决策的结果可能更具有普遍性和正当性。简言之，相较于独任制，合议制裁判有利于统一不同法官对法律适用问题的认识，使个体差异化的法律见解逐步同质化。从提升裁判主体素质来看，合议制尚具备了培养、训练新任法官的功能。法律的生命在于经验而非逻辑，面对实际案件如何迅速、正确裁决，既需要厚实的理论基础提供指引，也需要相当经验阅历予以滋养。合议制审判中，法官通过参与案件评议培养、训练自己的法律思维，并从资深法官处吸取裁判经验而得到快速成长。
任何一项制度都不可能承载制度设计者的所有期许，满足司法实务的所有需求，独任制与合议制如前述分析具有不同的价值功能，采取何种审判组织形式取决于司法实践中的价值追求、司法实践中产生的客观需求。近年来，经济社会快速发展，人民法院受理的案件持续高速增长，过去五年全国法院受理的案件从1420余万件增长至2800余万件，促使法院不断提高纠纷处理的承载能力。与此同时，各种新业态新模式蓬勃发展，社会价值日趋多元，带来大量新类型疑难纠纷，对法院以裁判创制规则规范经济社会生活的需求日益增长。毋容置疑，多元的现实需求，必须以不同价值功能的制度设计予以回应。纵观各国诉讼制度的建构，均将两种不同的审判组织形式根据案件轻重和难易、审级的高低进行匹配。由此，扩大独任制适用范围的改革实践必须全面辩证看待两种审判组织的优缺点，根据当前司法实践的实际需求，予以精准匹配，做到扬其长、避其短。
其次，必须辨析审判组织与诉讼程序的作用差异，精细化平衡公正与效率。民事诉讼作为当事人因私权纠纷请求国家司法救济的专门性活动，按照诉请救济的案件类型和性质，投入不同的司法资源、设计不同的诉讼程序、赋予不同的审级保障，是对公共司法资源公平合理分配的必然要求。
根据现有的民事诉讼立法，适用普通程序审理的案件应当适用合议制，将诉讼程序与审判组织捆绑在一起，带来的弊端是难以对效率与公正之间的张力进行精确调节。普通程序不能适用独任制，加剧了司法资源和司法需求之间的紧张关系，法院为了适用独任制就不得不扩大适用简易程序；加之立法没有按照案件类型、标的额等明确标准对简易程序的适用范围进行细化，造成简易程序扩大化。简易程序的扩大化，在实践中大量应当适用简易程序的案件，事实上按照普通程序审理，没有体现简易程序的功能价值。
从制度功能而言，审判组织与诉讼程序并不具有当然的对位关系，两者作用各异。诉讼程序主要是对诉讼活动过程的规制，不同的诉讼程序，意味着对诉讼活动规则的范围、精密与严格程度都有所不同，因而，诉讼程序对于诉讼的作用主要在于以公正的审判规程保证诉讼活动公平、有序和具有效益。审判组织形式则是国家对审判人力的投入，其对诉讼的作用在于以合理的人力投入来保证对案件事实的认定和法律的适用尽可能正确。此次民事诉讼程序繁简分流改革，将审判组织与诉讼程序松绑，建立独任简易程序、独任普通程序、合议普通程序的分层结构，无疑是诉讼精细化的体现，是对案件、审判组织、诉讼程序三要素进行有效匹配的司法资源配置方式调整，从而在公正和效率两个端点之间更为灵活的寻找平衡点，真正做到案件繁简分流、轻重分离、快慢分道。因此，在改革试点的实施过程中就要准确把握这项改革的实质内涵，避免以往“效率—公正”非此即彼的思维定势，形成以回应当事人需求与社会价值取向为重心的精细化调节模式，通过细致的技术构建多元的民事诉讼模式。
二、民事诉讼独任制改革的三维考察——审判组织、诉讼程序、审级制度
首先，扩大独任制适用，应当以审判组织的决策质量为前提，确保审判资源与案件的适配性。基于对事物的认识规律，简单或一般的民事案件通常由审判员一人足以作出符合认知规律的正确判断，而疑难复杂的案件则需要由相对多的审判人员共同决策才能保证作出正确的判断。这种对应关系的内在规律，应是合理定位合议制与独任制适用范围的基本理论依据。然而，司法实践中关于案件或纠纷的难易都不过是相对而言的模糊概念，民事诉讼立法上的解释也并不存在一条明确的界限。按照一般司法经验判断，民事案件可大致分为简单案件、普通案件、疑难复杂案件，如果说简单案件与普通案件之间尚存在一定的模糊地带，那么疑难复杂案件要相对容易识别的多。部分诉讼法学者提出了可资参考的类型化分类，如王亚新教授将一审民事诉讼分为一般的简单案件、复杂案件、“难办案件”、法律上有特殊意义的案件，侯猛教授把经常需要请示的“重大、疑难案件”、“新类型案件”、“敏感案件”统称为“难办案件”，并进一步把“难办案件”区分为事实认定困难、法律适用有争议或没有可适用的法条、政治和社会影响较大、利害关系复杂。这些分类与实务部门将“难案”称之为“重大、疑难复杂案件和新类型案件”的表述大致相同，基本反映了“难案”的判断标准。
“实施办法”第十六条以正面概括方式明确了基层法院独任制审理案件的范围为小额诉讼程序、简易程序审理的案件，以及虽然事实不宜查明、但法律适用明确的案件，同时第十七条又以反面列举排除的方式明确了必须组成合议庭审理案件的九种情形。其中，第（一）至（三）项主要考虑案件重要性及社会影响力因素，第（四）项考虑了案件事实查明及法律适用因素，第（五）项则兼顾了法律适用统一的需求，第（六）至（八）项属于民事诉讼法出于审判监督程序需要必须组成合议庭审理的情形，第（九）项属于兜底条款。对照最高法院多次强调加强个案监督的“四类案件”类型，第（一）至（三）项以及第（五）项所列情即属需要纳入监督范围的案件。有鉴于此，应当依托现已建立的“四类案件”发现机制，于立案阶段先行甄别并对上述情形适用合议制审理。至于新类型和疑难复杂案件，在未经严格的诉答程序前尚难形成定论，则宜由独任法官在承审过程中根据实际情况裁定转换。
在完成重大疑难复杂案件与合议制审判的匹配后，对于其余“简单”案件投入怎样的审判资源仍需要进一步细分。独任制与简单，乃至一般案件的匹配，是基于对独任制法官作为理性个体的认识为基础的。即每个法官的能力素养都能够确保驾驭简单、一般案件。审判组织最终还是具体化为每个法官，只有法官的个体素质能够承担起“自由判断”的责任时，才能确保独任制适用与简单、一般案件的匹配。诚然，全国法院全面推进司法人员分类管理改革的背景下，专业化路线推动法官队伍整体素质普遍提升，但在完善审判组织制度时，不能因此概括而论的以法官素质已经得到普遍提高为由而绝对化独任制的适用。目前，我国法官制度仅设审判员，缺乏其他同为大陆法系国家的法官职务的层次性。如日本及我国台湾地区法院均设了实任法官、候补法官、试署法官等拥有不同案件审理权限的法官职务，德国则以终身职和试用职任用法官，并将试用法官排除于独任制的适用范围。虽然，经统一遴选产生的法官均具有较强的理论功底，但司法是一项高度倚重经验的职业，在适用独任制审判形式时不能忽视办案人员的个体差异。如有些法院根据办案资历等因素，提出将法官分为资深法官、普通法官和初任法官，并分别担当疑难复杂、普通和简单案件的审判职责，具有非常强的现实意义。申言之，改革试点的实施过程中，应该从实际情况出发，寻求合议制和独任制适用范围的最佳分界点。
讨论中争议比较大的问题在于，刚刚遴选产生的初任法官（一般任职一年以内）应首先在合议庭内跟案，还是上来就可以独任审理案件。由于目前基层法院案件处理的实际需要，以及初任法官任职前的现实履职情况较为复杂，很难“一刀切”的把握。有的初任法官在担任法官助理时，已经通过主持庭前会议、参与调解、草拟文书等积累了较为丰富的司法经验，甚至少数极为优秀的法官助理在处理案件的老练程度上已不逊色于一般的法官，但也有的法官助理由于书记员缺乏等原因，经年累月仍主要从事庭审记录、卷宗整理等事务性工作，这就未必能在案件处理时独当一面。
由此可见，严格规定初任法官必须通过合议制参审，抑或一律可以独任审理各类案件，都可能“削足适履”而未必适合实际情况和实践需求，因此可以留由试点法院根据具体人员情况予以确定。但就总体原则而言，初任法官应当仅允许其承审独任制简易程序案件，如承审过程中无法在简易程序最长四个月的审限内审结，除非系公告送达等特殊原因，则一般可认为案件的难度已经超出其能力承受范围，由其转为普通程序继续独任审理，在诉讼效率和诉讼质量都无法得到充分保障。这种情况下，更宜组成合议庭继续审理，一方面可以通过审判组织的强化弥补个体能力的不足；另一方面，则发挥了合议庭培养、训练新任法官的价值功能，使年轻法官在合议审理中承继审判经验，在实战中磨砺司法技能，得到快速成长。
值得一提的是，在当事人程序选择权理论引入我国诉讼实践后，理论和实践中亦会有是否应当赋予当事人对审判组织形式合意选择的争论。就此而言，应当看到诉讼程序的选择有别于审判组织的选择，前者事关当事人的诉讼利益，基于意思自治和私权处分原则，可赋予其一定的合意选择，后者系司法公共资源的配置，应当取决于案件审理的实际需要，而非当事人的自由意志，因此不宜赋予当事人对审判组织形式的合意选择权。
其次，扩大独任制适用，应当以程序适用的繁简适当为原则，确保当事人的程序保障性。根据目前的司法统计资料，我国民事诉讼中简易程序适用率普遍在80%以上，部分地区适用率已超过90%。从民事诉讼相关法律规定看，我国现行《民事诉讼法》第157条规定将民事诉讼简易程序的适用范围确定为“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件”，该模糊化的概念经2015年最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（以下简称《民诉法司法解释》）得以相对明确的界定。根据该《民诉法司法解释》第256条规定，事实清楚，是指当事人对争议的事实陈述基本一致，并能提供相应的证据，无须人民法院调查收集证据即可查明事实；权利义务关系明确是指能明确区分谁是责任的承担者，谁是权利的享有者；争议不大是指当事人对案件的是非、责任承担以及诉讼标的争执无原则分歧。
从一般的司法体验来讲，当事人诉至法院的案件中，双方陈述基本一致，且对案件的是非、责任承担等无原则分歧的并不是常态。即便存在这种情况，在大力推进诉前调解等多元化纠纷解决的背景下，也未必大量进入诉讼环节。然而，对照上述诉讼法规定及司法解释，可以发现以往司法实践中许多并非“简单”的案件出于扩大独任制适用范围的需要，而被决定适用简易程序予以审理。法院在立案时采用“简单推定说”，将所立案件推定为简单案件，优先按简易程序处理，并认为从盖然性上简单民事案件要远远高于复杂案件，且后续可以通过程序转换制度保障当事人诉讼权利不因程序简化而受侵害。显然，这种简单案件远远多于复杂案件的盖然性认识，过于简化了案件难易分类的复杂性。从审判经验来讲，民事案件就其性质而言，有简单、一般、复杂之分，非易即难的两分法将大量普通案件划入简单案件，以简易程序审理。但是，这些划入“简单案件”的普通案件，并非当事人对事实认识基本一致、且对责任分担无原则性分歧，甚至是当事人对事实陈述各异，诉辩攻防激烈。
因此，往往在举证期限、庭审程序、文书制作等方面，都无法按照简易程序作为普通程序简化版的定位予以实施。从统计来看，简易程序案件多次庭审较为普遍，简易程序案件适用简式裁判文书不到1%。究其原因，主要为无视案件难易“一刀切”地适用简易程序，使简易程序向普通程序靠拢，该简不简、该繁不繁。
此次改革试点将诉讼程序与审判组织松绑后，法院内部基于扩大适用独任制而适用简易程序的动因得以消弭，更可以按照案件的难易程度，精准匹配以相应的诉讼程序，既保障当事人的诉讼程序权利，又更好发挥简易程序简化审的功能作用。具体言之：
一是应当对原来司法实践中的“简单推定说”予以修正，根据案件标的额大小、案件类型以及当事人的意愿等要素确定案件所适用的具体程序。基于诉讼成本与诉讼收益相适应的基本理念，应由当事人根据自己的价值取向对自己程序保障权作出理性的处分。目前，民事诉讼法第157条及其司法解释第264条，赋予了当事人就适用简易程序的程序选择权。对此，实践操作中可于立案后就简易程序在审理方式、庭审模式、文书简化规则等方面的限制向当事人进行充分阐释，由其在庭审前选择是否适用简易程序。
二是应当严格按照简易程序简化审的要求，高效迅速审结案件。如在庭审过程中，简化一般庭审程序关于当事人诉辩称、法庭调查、法庭辩论等阶段限制，直接围绕诉讼请求或案件要素进行；在庭审记录上，以庭审录音录像取代传统庭审记录，解决因书记员记录速度掣肘庭审效率的情况；在裁判文书制作中，大力推进裁判文书简化适用，广泛采用表格式、要素式、令状式等文书样式；在审理期限上，严格简易程序审限延长的审批，以此确保当事人选择适用简易程序时，对诉讼效率价值追求这一目的实现。
再次，扩大独任制适用，应当准确把握审级制度功能定位，确保二审裁判的正当性。根据民事诉讼法规定，人民法院审理第二审民事案件，由审判员组成合议庭审理。此次“实施办法”对此亦作出了重大调整，即在事实清楚、法律适用明确的两类案件中，可以由法官一人独任审理。一是第一审适用简易程序审理结案的；二是不服民事裁定的。由于该项独任制适用的扩大，涉及到二审审判组织形式的调整，应当放在审级制度的背景下予以审视。
我国现行法院体制实行四级法院两审终审制，由于现行诉讼制度没有区分事实审与法律审，导致审理模式同质化，四级法院职能定位不清。基于此，党的十八届四中全会《决定》提出：“完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。”最高法院根据四级法院在不同审级中的职能作用，持续推动审级功能定位的合理化。通过适当扩大基层法院案件管辖范围，重点发挥基层法院解决纠纷的功能定位，中级法院则重在发挥两审终审作用，把好案件质量关，高级法院通过审理重大影响案件和再审案件，统一省级行政区划内的法律适用标准，最高法院则担负保证国家法律统一正确实施，推动司法政策形成的职责。由此可见，基层法院与中级法院就一、二审担负的职责并不相同，一、二审承载的功能也迥然相异。如果说一审仅是公正高效解决纠纷本身，在此过程中需要考虑解决纠纷的资源与需求的匹配，二审则不仅要考虑审判力量的客观需要，更需要通过行使审判权的组织形式来体现审级监督的慎重。毕竟，通过集体主义决策机制从客观上和感觉上都有助于增强终审判决的可信度和权威性。在各个国家的司法金字塔结构中，越接近塔顶的程序，政策决策职能越突出，对统一和一致性要求越高，因而判决的程序就越强调合议制。因此，“实施办法”对二审适用独任制的范围予以严格限定极为必要。
需要注意的是，在当前基层法院仍普遍存在简易程序扩大化适用的背景下，改革试点过程中有必要对二审适用独任制的范围采取更为谨慎的态度，建立严格的甄别机制，否则可能“拔出萝卜带出泥”，影响案件司法质量并减损二审裁判的权威性和正当性。具体操作而言，几项措施可供参考：一是对第一审适用简易程序提起上诉的案件，可以根据诉讼标的额大小、案件类型等多重判断标准设定适用条件，进一步控制二审独任审理的范围。二是借助信息化手段，对上诉的简易程序案件的难易程度进行标示，如是否经过专业法官会议讨论及意见的分歧情况等，这些都有助于准确甄别案件是否适合独任制审理。三是考虑到“实施办法”中关于“事实清楚、法律适用明确”这一标准在上诉立案阶段较难判断，可将案件随机分配至合议庭后，由合议庭评议确定是授命一名法官独任审理，抑或组成合议庭进行审理。
三、怎样确保民事诉讼独任制改革的实际效果
首先，要坚持改革的目标导向性。习近平总书记指出过，司法体制改革成效如何，说一千道一万，要由人民来评判，归根到底要看司法公信力是不是提高了。因此，改革的推进必须始终坚持“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的总目标，紧紧围绕这个目标来推进改革、改进工作，解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。民事诉讼程序繁简分流改革是为了在更高层次上实现司法公正与效率的平衡，绝不是仅仅为了缓解法院“案多人少”的审判压力。因此，在改革推进中必须杜绝“减负减压论”等错误观点的干扰，对独任制适用做到“该独则独”，而非一味强调“能独尽独”；在诉讼效率的追求上要以确保司法质量和充分保障当事人程序权利为前提，切忌一味贪快求快，影响人民群众对司法公正和司法公信力的感受度。事实上，相较于此前推进的司法责任制等四项基础性改革，扩大独任制适用范围对法院而言属于“做加法”的改革，将审判组织形式从合议制改为独任制本身并不存在多大的难度，但要把这项改革真正做“好”却不易。这项改革的难点在于如何以细致的机制设计和改革技巧，精确化调节民事诉讼过程中案件、审判组织、诉讼程序以及审级制度等各要素之间的配置关系，以确保司法资源供给与司法需求、司法公正与司法高效之间的平衡有序。
其次，要注意改革实施的协同性。司法体制改革进入系统集成的综合配套阶段，各项改革措施的整体性、协同性、耦合性强，独任制适用范围的改革也不例外。从世界各国独任制审判的演进史来看，独任制适用范围的扩大均以职业化程度较高的法官队伍为前提，并且考虑到由于合议制所具有的发挥集体智慧和内部监督制约功能的消弭，需行之以配套的审判监督制约、法律适用统一等机制予以保障，以防止损害司法公正及司法公信力。一是要加强法律适用统一。依托专业法官会议、审判委员会等制度功能，以及建设法律适用疑难问题网上咨询系统、类案及关联案件检索机制等，进一步完善法律适用统一平台载体。需要注意的是，根据完善司法责任制的相关意见，专业法官会议一般适用于合议庭审理的案件，此次改革实施后，应当将独任制普通程序审理的案件纳入其中，确保专业法官会议的制度设计不落空。二是要加强审判监督。发挥好院庭长和专门审判管理部门对“四类案件”的全程管控，将独任制简易程序、独任制普通程序及合议制普通程序之间的程序转换、审限延长等程序性事项，纳入审判监督管理权责清单之内，确保监督制约不缺位。三是要保证独任法官履职资质。严格初任法官的遴选标准和遴选后的培养训练。例如，探索初任法官实习培训机制，对基层法院的初任法官可采用安排至中级法院参与短期（三个月）实训，通过参与合议庭审理二审案件，并经由近距离检视一审案件的实体或程序瑕疵，从中吸取经验教训，锤炼办案思维、积累办案经验。
最后但同样重要的是，要强调试点推进的统一性。民事诉讼独任制改革是对现行民事诉讼制度作出的重大调整，突破了现行民事诉讼法的规定。因此，此项改革经全国人大常委会授权后，由最高法院在北京、上海、江苏、浙江等15省20市先行开展试点。以试点方式推进改革，是长年以来改革方法论和实践论上积累的宝贵经验，即通过试点积累经验、发现问题、解决问题，为全面推开改革奠定基础。但是必须要清醒地认识到，推进司法体制改革，尤其是构建和调整诉讼制度属于中央事权范围，出于法律实施的安定性和法律制度的统一性要求，各地推进此项改革应当始终坚持在顶层设计的总体框架内统一有序推进，特别是各省市高级法院作为所在地区改革推进的主体责任单位，应当加强改革的组织实施，为改革推进提供有力指导，避免不同试点法院在独任制适用范围上“或宽或窄”，影响司法的权威性和改革的严肃性。