国务院土地二级市场新政中关于完善抵押机制规定的实践解读

2019年7月6日，国务院办公厅发布了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号），其中第十二至十四条对完善土地抵押相关机制进行创新、突破或者明确，需要金融机构捕捉新意用于实践。
01
《意见》第十二条明确不同权能建设用地使用权抵押的条件
以划拨方式取得的建设用地使用权可以依法依规设定抵押权，划拨土地抵押权实现时应优先缴纳土地出让收入。以出让、作价出资或入股等方式取得的建设用地使用权可以设定抵押权。以租赁方式取得的建设用地使用权，承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，其地上建筑物、其他附着物连同土地可以依法一并抵押。
律师解读：
1、划拨方式取得的建设用地使用权依法可以提供抵押，但是债权人行使抵押权时，土地出让金是优先于抵押权人的债权的。
2、以出让、作价出资或入股等方式取得的建设用地使用权设定抵押权，实践中无太多障碍，主要取决于登记是否明确、清晰。
3、确认房地一体抵押原则，也及于租赁并交纳租金的建设用地，该观点较为新颖，在实践操作中较难被金融机构所普遍认可。在实现抵押权时难免与土地出租人的利益产生冲突，需要继续等待有关实施细则等规定作为指导。
02
《意见》第十三条放宽对抵押权人的限制
自然人、企业均可作为抵押权人申请以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权办理不动产抵押相关手续，涉及企业之间债权债务合同的须符合有关法律法规的规定。
律师解读：
1、自然人和非金融机构企业均可作为抵押权人，办理土地及其地上建筑和附作物抵押登记。前提是担保的债权必须为合法债权。
2、商务租赁公司、地产基金、民间借贷等原需要借助转租赁、银行委贷、信托通道、资管计划等办理抵押登记的，在业务办理中可以寻求简化途径。如充分贯彻实施，会对资管类型、转租赁类型的通道业务产生一定影响。
3、各地不动产登记部门彻底贯彻新规尚需时日，部分地区的不动产登记中心在短期内可能仍然仅接受金融机构和自然人作为抵押权人的登记。
03
《意见》第十四条依法保障抵押权能
探索允许不以公益为目的的养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。各地要进一步完善抵押权实现后保障原有经营活动持续稳定的配套措施，确保土地用途不改变、利益相关人权益不受损。探索建立建设用地使用权抵押风险提示机制和抵押资金监管机制，防控市场风险。
律师解读：
1、随着中国社会步入老龄化，养老地产、高端养老院、疗养中心等一系列产业应运而生，只有充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，从根本上解决交易门槛过高、流转不畅的问题，才能促进土地资源合理配置和节约集约利用。
2、独立学院、高端私立国际学校、儿童早期教育中心、各类培训机构等都在现代社会中扮演着重要的角色，获得了广大父母和学生的认可，让这些机构以建设用地使用权、设施进行抵押融资，有利于充分尊重权利人意愿，保障市场主体合法权益，实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用和交易建设用地使用权，实现产权有效激励。
3、近年来国际医疗中心，私立妇产医院等发展迅猛，既满足了人们不断提高的医疗需求，也缓解了公立医院日益紧张的医疗资源，这些企业有着强大的资金需求，也创造了自己独有的价值。允许他们用所有的土地使用权融资，对于完善交易规则，维护市场秩序，保证市场主体在公开、公平、公正的市场环境下进行交易，提高资源配置效率起到了重要的作用。
4、以建设用地使用权和设施办理抵押融资，要做好抵押资金使用监管工作，保证土地用途不改变、利益相关人权益不受损，这就需要各地在《意见》实施过程中不断探索更好的确保政策正确落地的措施。