划拨土地使用人为什么不能获取收益？

1956年底，我国社会主义改造基本完成，确立了社会主义公有制，而在国有土地使用层面，与之相适应的就是国有土地行政划拨制度。作为一种生产资料，城市国有土地由政府以行政配给的方式调拨给各个机关、团体、企业或居民无偿、无期限、无流动地使用。从社会主义改造完成后的三十年里，行政划拨一直是我国国有土地使用的唯一合法形式。
改革开放后，为适应市场经济，1987年，深圳作为试点城市，先后通过协议、招标和公开拍卖方式进行了土地有偿出让的实验。1990年，国务院颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，国有土地使用权出让制度正式成为取得国有土地使用权的基本制度，形成了国有土地使用权出让与行政划拨双轨并存的局面。
土地划拨制度立足于社会主义公有制，本质是公益性用地的供给与管理制度，底层逻辑是行政机关、军队、医院、非营利性教育组织等不能直接从事市场营利活动的单位组织与基础设施用地只能通过行政划拨方式满足用地需求，划拨土地主要是面向公益性事业。如果允许划拨土地使用人从划拨土地中获取收益，那么公益事业就会沦为少数人闷声发大财的工具，就会侵害公共利益，从这个角度就不难理解，为什么要从制度上禁止土地使用人从划拨土地中获取收益。
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四规定，划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。第四十五条规定，在签订土地使用权出让合同，补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金且满足其他法定条件后，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权才可以转让、出租、抵押。显然，划拨土地使用权以不能转让、出租、抵押为原则，就算经批准可以转让、出租、抵押，也必须补交土地出让金，从而实现划拨土地使用人不能获益。条例第四十六条还规定，对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款，从而进一步织密了划拨土地使用人不能获取收益的制度。
房屋与土地往往紧密联系，如果只限制划拨土地使用权转让、出租、抵押，针对划拨土地上房屋转让、出租、抵押不予明确规定，同样不能杜绝划拨土地使用权人获得收益的情况。《城市房地产管理法》第四十条规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当经过审批，由受让方办理土地使用权出让手续，并缴纳土地使用权出让金。第五十一条规定，拍卖设定抵押的国有划拨土地上房屋时，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人才能优先受偿。第五十六条规定，将以划拨土地上房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《城市房地产管理法》，通过限制划拨国有土地使用权或划拨国有土地上房屋转让，以及补缴土地出让金或响应收益的方式，实现划拨土地使用人不能获得收益的法律效果。土地划拨制度或许有着特定的时代背景，也包含浓厚的意识形态色彩，但禁止划拨土地使用人获得收益，确实是出于公益性目的，是对公共利益最朴素的坚持。