隐秘角落的利用限度——高速公路桥下空间利用的合法性边界探讨

在城市规模急剧扩张、城市空间高度紧张的今天，如何有效利用空间资源是各地政府都面临的难题。高速公路，尤其是市域内绕城高速公路在缓解城市交通压力、优化城市路网布局、提高出行效率的同时，其隐藏的巨大桥下空间，屡次见诸于人大代表的议案中，成为各地寻求利用之道的首选。但高速公路桥下空间的利用目前在法律、行政法规层面尚无精确的范围依据，具体利用时又面临监管部门权责不清晰、各类建审手续办理的归口部门混乱等现状。这个“隐秘角落”利用的合法性边界在哪里？哪种范围内的利用才可能避免踏入违法或法律行为无效的雷区？本文试结合司法裁判实践和各地政府出台的规范性文件，做初步探讨。
一、法律、行政法规及行业主管部门等关于高速公路桥下空间利用的规定和复函总览


综合梳理前述规定，不难发现，《公路法》和《公路安全保护条例》是以公路安全为中心，从公路防护、养护需要出发列明禁止情形和有条件许可同意利用的情形，挖掘、占用公路或铺设管线等，基本也是限定于有公益属性的基本建设项目。不在此列者，比如常见的利用桥下空间从事仓储、物流、餐饮、市场等，司法实践基本都持否定态度，由此形成的经营合同或租赁合同通常都被认定为无效。
至于是否可用于其他带有公益属性的项目，比如公益性的停车场、新能源充电桩、公共活动场地、体育健身场所等，法律和行政法规均未明确规定。依据《行政法规制定程序条例》（2017年修订）第三十一条的规定，行政法规的规定需要进一步明确具体含义的，由国务院解释。《公路安全保护条例》第二十二条规定的“桥下空间”如何理解，目前尚无权威的定义，交通部虽以复函形式对此界定，但效力层级过低。需要注意的是，《公路法》和《公路安全保条例》属公法领域，对其理解和适用范围的界定不能借鉴司法领域“法无禁止即可为”自治原则简单推定。
二、高速公路桥下空间利用相关裁判意见择要梳理
经检索，“中国裁判文书网”发布的与公路桥下土地（空间）利用相关的纠纷约50余件，多为公路运营管理单位将桥下土地（空间）出租用于仓储、物流、停车场等经营，部分裁判观点择要梳理如下：

从前述裁判规则看，桥下空间用于仓储、物流、汽修厂等非公益性的用途，各地法院基本都是从严适用，相关合同的效力一般都被司法机关否定。
值得一提的是，笔者经办的类似案件，三级法院的认定和前述裁判观点迥异。基本背景是：某高速公路运营单位将绕城、机场高速桥下空间出租给某运输公司，租赁用途为仓储和机械设备停放。后因政府集中开展桥下空间清理整治活动，运输公司转租后在桥下搭建的农贸市场、仓库、修理厂等被执法部门认定为违法建筑，最终统一拆除。运输公司据此起诉高速公路运营单位，要求解除合同并赔偿3000余万元的损失。本案历经一审、二审、再审，西安中院、陕西省高院和最高人民法院均认定：涉案土地使用权租赁合同约定租赁土地用途为物流仓储及机械停放场，未经高速公路运营单位同意不得改作他用。其内容不违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效。《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》的相关规定不属于效力性强制性规定，运输公司主张租赁合同违反上述法律规定因而无效的上诉理由不能成立【详见(2020)最高法民申2116号】。
当然，本案的特殊性有二：第一，运输公司一审的诉请之一是解除合同，其请求权基础是主张合同有效，二审时又主张无效，请求基础矛盾；第二，运输公司转租涉案桥下空间后牟利甚多，且导致租赁事宜无法继续的原因是政府开展集中整治活动，与出租人并无直接的因果关系。前述两点或为三级法院一致驳回其诉请的真实理由。本案中法院关于合同效力的论述确与前述其他案件不同，但囿于其特殊性，似不足以形成普适性的裁判规则。
三、地方政府和行业管理部门秉持公益优先、安全至上的原则在有限范围内允许利用桥下空间的尝试
综合前述，法律、行政法规和司法实践对高速公路桥下空间利用都秉持严格限缩的态度，但无法忽视的事实是：桥下空间被用于商业经营、市场、仓储物流、摆摊设点甚至垃圾倾倒场地的现象屡禁不止，与其单纯封堵，不如引导合理利用。以浙江省交通运输厅为代表的地方政府近年来先后出台规范性文件（目前近二十个区、市已出台规定），对桥下空间的利用原则、范围等做了有益的尝试，因文件基本精神和范围差异不大，选择四个文件摘录如下：

不难看出，各地合理利用桥下空间的原则基本都是公益、安全优先，范围亦集中在城市配套的公用设施、绿化休闲、公益性停车场等。
四、关于高速公路桥下空间利用的边界分析
综合前述，法律、行政法规和司法实践虽然对桥下空间利用的范围持严格限缩的态度，但一味的限制并不能满足城市空间日益扩张的需求，从各地秉持公益优先、安全至上的原则所做的尝试看，我们认为：高速公路桥下空间用于公益性的停车场、充电桩、公共站点、绿化休闲场所、城市养护管理所需的必要设施设备停放场所等，其合法性应属无虞。但具体的利用范围、许可或审批程序亟待位阶更高的规范性文件统一规制，否则极易滑向商业开发的老路，进而危及公路安全和公共利益。从操作层面看，即便利用范围能扩大，具体办理程序仍然面临两个问题：
1、监管权责划分层面
高速公路产权属于建设单位（高速公路经营管理单位），其如何利用原则上属建设单位的权限范畴，但建设项目的绿化、建筑垃圾清运等应取得沿线各区城市管理局的审批，城市管理局同时负责城市规划区范围内的违法建筑物、构筑物的日常巡查、监管以及具体行政执法工作。在集中拆除高速桥下违建行动中，通常也是多部门联合执法，故市政管理层面的权责界限不尽明确。此外，规划、国土、公安消防部门等针对高速公路桥下空间的利用监管，如何区分职责、协调配合，也需明确。
2、建审手续层面
高速公路桥下土地开发利用涉及的审批是否属于市政管理部门或规划部门行政许可的事项，目前并不明确。部分城市如西安、天津、佛山等均对城市道路桥梁下空间利用出台相关规定，但上位法依据均为《城市道路管理条例》，适用的范围也限于市内桥梁下的空间。故，如果利用高速公路桥下空间，首先即面临建审手续如何办理的难题。
对此，我们期待未来能有位阶较高的规范性文件提供指导意见，尤其是：陕西省目前尚未出台相关指导性文件，我们期待行业管理部门和地方政府能效仿其他省市，尽快出台地方性文件，对高速公路桥下空间的利用原则、利用范围和监管、审批程序作出规定，改变桥下空间长期以来要么是滥用后集中整治、要么是无名分的悄然利用、要么干脆闲置浪费的现状。