浅析行政奖励行为的合法性审查

引言
行政奖励，一般是指行政主体为了表彰先进、激励后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性，依照法定条件和程序，对为国家、人民和社会做出突出贡献或者模范地遵纪守法的行政相对人，给予物质的或者精神的奖励的行政行为。国家大事，惟赏与罚。行政奖励由来已久。《吕氏春秋》记载：鲁国法令，凡是为在他国为奴的鲁国人赎身的人，都可以到政府领取奖赏。子贡做了这样一件好事，但推辞了政府的奖赏。孔子听闻后批评他，“赐（子贡）失之矣。自今以往，鲁人不赎人矣。”这个两千多年前的行政奖励案例倡导的是，行政相对人面对行政奖励，不需要谦逊退让，而是要主动接受、担当示范。反之，对于行政机关而言，对于符合法定条件的行政相对人给予行政奖励，则是应当履行的法定职责。行政机关关于行政奖励的具体行政行为，属于司法审查对象，依法可以获得救济。
一、行政奖励行为是可诉的
符合条件的公民有权要求行政机关给予奖励，依法或者依承诺给予奖励是行政机关的义务。行政奖励和行政相对人之间产生实际的法律权利义务效果，是可诉的行政行为。例如，崔某与丰县人民政府行政允诺案：丰县政府发布通知，承诺对于帮助当地完成招商引资项目的引资人给予奖励。崔某认为其运作的外资项目已经落地，不服丰县政府不予奖励的行政行为，遂发起诉讼。徐州法院一审驳回崔某诉请，江苏高院二审改判，要求丰县政府按照通知规定“在本判决生效后60日内依法履行对崔某的奖励义务”【案号：(2016)苏行终字第90号，公报案例】。
二、行政奖励合法性审查，一般着重考虑公益要素和条件要素，二者缺一不可、相辅相成
所谓公益要素，一方面，是因为行政奖励的目的是为了实现某种公共利益；另一方面，无论是物质奖励还是精神奖励，行政机关给付的都是公共资源。强调公益要素的目的，在于限制行政机关过度慷慨，随意处置公共资源。例如，南北朝时，西魏执政宇文泰奖励阵斩东魏名将高敖曹的小卒“布绢万段”，就属于典型的“随意处置公共资源”。因为当时西魏整个国库都未必有这么多布绢，只好改为“按揭付款”，一年给一次，给了四十多年直到宇文氏亡国、杨氏建隋，万段布绢都没给完。【“泰赏杀敖曹者布绢万段，岁岁稍与之，比及周亡，犹未能足。”——《资治通鉴˙梁纪十四》】类似地，近年曾经有过案例，行政机关在招商引资合同中约定将国有土地使用权明确授予行政相对人，这一约定架空了法定的国有土地使用权出让“招、拍、挂”程序，显然是违法的，最终也因此被认定为约定无效。
而所谓条件要素，是指获得奖励必须符合特定的条件，这个条件可能是法定的，可能是约定的，也可能是行政机关单方作出的承诺。在前述宇文泰的例子中，阵斩名将就是“特定的条件”，否则一个小卒也没有机会领取“布绢万段”，更没有机会载入史册。而特定的条件是否公正合理，一般也是司法审查的重点之一。在前述公报案例中，丰县政府单方发布通知给出的“特定的条件”，行政机关也并不享有所谓的“最终解释权”。经审查，江苏高院认为“本案中作为丰县政府所属工作部门的丰县发改委，在被上诉人丰县政府涉诉之后，再对《23号通知》中所作出的承诺进行限缩性解释，有为被上诉人丰县政府推卸应负义务之嫌疑。被上诉人丰县政府以此为由，拒绝履行允诺义务，在一定程度上构成了对优益权的滥用，有悖于诚实信用原则。”
三、司法实践中，除了构成要件分析，往往还要贯彻价值理念，即通过行政奖励行为倡导和发扬社会主义主流价值
例如，南京市浦口区居民袁某向公安机关举报传销线索，最终该局予以立案，但拒绝了袁某的行政奖励申请。袁某不服提起行政诉讼，浦口法院一审、南京中院二审均不予支持，最终由江苏高院再审改判“南京市公安局浦口分局自本判决生效之日起三十日内依法对袁某的案涉举报行为给予行政奖励”。再审判决中，江苏高院专门指出“行政奖励机关对举报人给予奖励,应当实事求是，应当与举报人实施的受奖行为成正比，既不夸大，也不缩小，功大奖大，功小奖小，无功不奖。只有奖励得当，才能提高人民群众举报违法犯罪行为的积极性，才能在社会中起到正向引导作用，才能实现行政奖励的目的。因此，行政奖励机关应当保证行政奖励规定公平、完整的实现。”【案号：(2019)苏行再1号】
结语
行政奖励不是恩赐，而是行政相对人的期待性利益。除了上述援引案例涉及的招商引资、举报违法犯罪等事项，行政奖励在诸如房屋拆迁、社会综合治理、表彰先进、鼓励见义勇为、检举税收违法等领域已经较为普遍。随着行政相对人权利意识的不断增强，此类司法审查案例也会越来越多，在这个互动过程中，行政奖励的实践尺度也将会不断修正完善，并为充分发挥行政奖励的激励性、引导性作用提供指引。