《深圳经济特区城市更新条例（征求意见稿）》重点条款之实时解读

引言
今天下午（7月20日），深圳市人大常委会发布关于《深圳经济特区城市更新条例（征求意见稿）》公开征求意见的公告，酝酿多年的《深圳经济特区城市更新条例》终于进入了立法并颁布实施的快车道。以多年来城市更新实施工作存在的问题为导向，由深圳市政府起草的《深圳经济特区城市更新条例（草案）》经市政府六届一百九十二次常务会议审议通过，并于2020年6月30日正式提请市六届人大常委会第四十二次会议第一次审议。根据会议审议意见，市人大常委会法工委对草案进行了修改完善，形成了《深圳经济特区城市更新条例（征求意见稿）》（以下简称“《条例》”）。本次《条例》一旦最终正式颁布，将成为规范深圳城市更新活动的首部地方性法规，成为深圳城市更新规范性文件的核心。
2004年，深圳出台了《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》，自此拉开了深圳旧改市场的序幕。2009年，深圳率先在全国范围内提出“城市更新”概念，先后出台了《深圳市城市更新办法》（以下简称“《更新办法》”）和《深圳市城市更新办法实施细则》（以下简称“《更新办法实施细则》”）两大核心政策文件，随后辅以若干配套规范性文件和操作指引等，使城市更新制度日臻完善。2016年，深圳开展城市更新“强区放权”改革部署，将城市更新职权下放至区级后，各区纷纷因地制宜，出台符合各区区情的城市更新规范性文件，市区两级城市更新部门从不同角度进一步深化和精细城市更新的相关规定。历经十年城市更新工作沉淀，深圳城市更新已形成以《更新办法》为核心的“1+N”城市更新规范文件体系，其中包括地方政府规章、配套规范性文件、操作指引及技术标准四个层面，覆盖了计划、规划、实施主体确认、用地审批等全流程管理规范，构成了独具特色的深圳城市更新规范性政策体系。
对于土地资源稀缺的深圳而言，城市更新已经成为其拓展城市空间的重要供给渠道之一。据不完全统计，2019年度深圳市全年实际供应建设用地1580.5公顷，深圳城市更新单元项目签订土地出让合同87份，累计供应用地面积259.6公顷，占深圳全年供应用地的16.4%。但是随着城市更新的不断深入推进，一些问题也陆续暴露出来：如“钉子户”搬迁问题层出不穷，类似木头龙旧住宅改造项目久拖不决，累积了大量社会风险；城市更新项目存在碎片化分布问题，缺乏统筹规划，大型公共设施和公共利益用地无法落地；政策间衔接错位，且政策时效较短，制度设计不稳定等问题，这些问题已成为制约深圳城市更新有序推进的深层次障碍，仅依靠现有的政策规定难以全盘破解，迫切需要特区立法提供制度支撑，推动城市更新工作纵深发展。
《条例》相比于《更新办法》《更新办法实施细则》等核心文件，除了优化原有城市更新制度外，在旧住宅改造、搬迁补偿安置标准和征收等方面均有新的创新和突破。基于此，本文将着重对《条例》中的部分亮点条款和创新条款进行评析和解读，以期能助益城市更新相关主体业务的开展。由于时间关系，本文如有纰漏之处，还请各位读者指正。
《深圳经济特区城市更新条例（征求意见稿）》
第二条【适用范围】本条例适用于特区内的城市更新活动。
本条例所称城市更新，是指对城市建成区内具有以下情形之一的区域，根据城市规划和本条例规定的程序进行综合整治或者拆除重建的活动：
植德解读：
《条例》相较《更新办法》，将功能改变纳入综合整治范畴，不再单列一类，将城市更新改造方式调整为综合整治类和拆除重建类两种方式。多年以来，市场主体参与较多的主要是拆除重建类城市更新以及旧工业区和城中村的综合整治，将功能改变并入综合整治，一方面可调整功能改变类改造方式在城市更新项目作用发挥不足的问题，另一方面可优化综合整治的复合式改造模式，强调综合整治在城市更新项目中逐渐凸显的改造优势。
第三条【基本原则】城市更新应当遵循政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、利益共享、公众参与的原则。
植德解读：
《条例》将《更新办法》规定的城市更新工作基本原则中的“保障权益”调整为“利益共享”，参考深圳土地整备利益统筹的做法，更加强调政府、市场主体、权利主体三方共享更新利益的原则。“利益共享”原则具体表现为政府立足于公共利益和城市整体利益，要求市场主体无偿移交用地、配建公共设施，用以改善民生；市场主体通过开发建设，分享土地发展权益和增值收益；权利主体则通过物业安置和货币补偿共享城市更新成果。
第四条【工作要求】城市更新活动应当增进社会公共利益，符合下列要求：（一）完善公共服务配套设施，提升城市机能；（二）坚持绿色节能改造，推进可持续发展；（三）加强城市基础设施建设，改善人居环境；（四）加强历史风貌保护，保持城市特色风貌；（五）增强城市发展新动能，优化城市发展空间和战略布局。
植德解读：
《条例》首次提出了城市更新工作的实施要求应当以社会公共利益为导向，其中特别强调了城市更新工作应当加强和完善公共服务配套及基础设施建设，这对于深圳这座医疗、教育资源短缺的移民城市来说无疑是重大利好，另外同时对城市更新工作提出绿色和加强历史风貌保护的要求，也是顺应城市可持续发展要求的举措。
第七条【实施方式和基本程序】城市更新可以由物业权利人自行实施，或者委托具有房地产咨询服务、开发资质的企业（以下统称市场主体）实施，也可以由政府主导并委托市场主体实施。符合规定的，也可以合作实施。
植德解读：
《条例》再次将城市更新市场实施主体需具备相应资质写进规定。实施主体需要具备房地产开发资质的限制条件初见于《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施（深府办(2016)38号）》。本次《条例》则放宽了限制范围，即“具备房地产咨询服务”的主体也可以成为城市更新实施主体。在实践中，由于城市更新项目独特的单元性质和拆迁特性，多数市场主体会就单个城市更新项目成立独立的项目公司与原权利主体签订搬迁安置补偿协议，并单独开发该项目。2016年的《暂行措施》颁布后，市场上出现大量项目公司没有房地产开发资质而无法被确定为实施主体的情况，这一定程度上影响了城市更新项目的开发效率。本次《条例》对限制范围的放宽则有望加快一些项目的开发进度。
第十一条【公众参与】
市城市更新部门、区政府应当建立健全城市更新公众参与机制，充分征求利益相关人和社会公众意见，保障公众在城市更新政策制定、计划规划编制、实施主体确认等环节以及搬迁补偿安置方案等内容的知情权、参与权和监督权。
植德解读：
“公众参与”一直是深圳城市更新的基本原则之一，《条例》专设一条“公众参与”内容强化公众参与城市更新的权利，即公众除了享有知情权、参与权外，还享有监督权。但公众如何在城市更新项目中行使监督权，《条例》并未进一步释明，有待后续规范性文件予以明确和保障。
第十六条【计划申报要求】
城市更新单元计划实行动态申报。申报城市更新单元计划时，城市更新单元范围内的物业权利人城市更新意愿、合法用地比例、建筑物建成年限等应当满足规定要求，其中，城市更新意愿应当符合以下规定：
（一）城市更新单元内用地为单一地块的，全体共同共有人或者占产权份额2/3以上的按份共有人同意进行城市更新；建筑物区分所有的，专有部分占建筑物总面积2/3以上的物业权利人且占总人数2/3以上的物业权利人同意进行城市更新，其中，
旧住宅区所在地块，应当经专有部分占建筑物总面积95％以上且占总人数95%以上的业主同意进行城市更新，自发布征集意愿公告之日起12个月内未达到城市更新意愿要求的，3年内禁止纳入城市更新单元计划。
拆除范围内用地包含两个或者两个以上地块的，符合前述规定的地块的总用地面积应当不小于拆除范围用地面积的80%。
……
植德解读：
深圳城市更新中的旧住宅改造项目之所以推进困难，在程序上很大程度归因于需要满足双百要求，即更新意愿达到100%、搬迁补偿安置协议签约率达到100%。《条例》将更新意愿100%调整为95%，将有效应对钉子户拆迁难的问题。同时《条例》规定若在1年内达不到95%以上更新意愿的，将受到3年禁止准入的门槛限制，这也从一定程度上给旧住宅小区的业主施加一定压力，避免项目久拖不决。
第二十条【规划修改程序】
已批准的城市更新单元规划，自批准之日起两年内不允许对其强制性内容进行修改；自批准之日起两年后对城市更新单元规划强制性内容进行修改的，由市政府或者其授权机构批准。
……
植德解读：
《条例》规定经批准的城市更新单元规划在两年内不允许是对其强制性内容进行修改，将会在一定程度上避免之前市场“乱调规”现象的频生。尽管深圳城市更新的诸多操作细则（例如容积率调整规定、地价计收规定等）已经就相关城市更新单元规划的制定标准限制得相当严格，但本次将不得调整规划中的强制性内容写进《条例》，则进一步加强了措施力度。
第二十四条【协议文本及产权冻结】拆除重建类城市更新项目中，市场主体与物业权利人通过签订搬迁安置协议方式形成实施主体的，双方应当遵循平等、公平的原则签订搬迁安置协议。
市城市更新部门应当制定并发布搬迁安置协议示范文本，规范协议生效时间、生效条件、协议有效期、权利义务转让、产权冻结期限、禁止加改扩建、违约责任等内容。
市场主体应当将已签订的搬迁安置协议报区城市更新部门备案，区城市更新部门负责将备案信息推送区住房建设部门。
搬迁安置协议签订后，市场主体可以按约定向不动产登记机构申请预告登记，预告登记的时限由双方自行约定，但城市更新项目调出城市更新单元计划的，预告登记自动失效。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，不动产登记机构不予受理不动产转移、抵押或者变更登记等业务。
植德解读：
深圳城市更新一直遵循“政府引导、市场运作”的原则，尤其是在搬迁补偿安置等相关事宜上，每个项目的补偿标准由各方主体自主协商确定，没有一个社会或区域公认的标准。随着深圳房地产市场价格的不断上涨，项目原权利主体的补偿预期也与日俱增，改造主体补偿压力巨大，因此导致许多项目推不进、拆不动，由此引发的社会矛盾也比较突出。《条例》此次借鉴深圳棚户区改造模式的特点，引入搬迁安置协议示范文本，并强调协议有效期和产权冻结期限等内容，倒逼各主体加快推进项目实施。但对于搬迁补偿协议未根据示范文本的要求约定协议有效期、产权冻结期限等必要文本条款能否向政府部门进行备案的问题，《条例》并没有明确，有待政府部门进一步明确。
《条例》借鉴物权法预告登记制度，规定对签署搬迁补偿安置协议的不动产物业可进行预告登记，是本次《条例》的一大亮点和创新点。作为市场主体，该预告登记方式可谓是利好政策，可有效避免权利主体“一物两卖”、任意毁约等情形。但该政策的有效落地和执行还需要依靠后续不动产登记部门出台具体的操作实施细则，细化预告登记的办理资格条件和程序等。同时，预告登记不是城市更新实施过程中的必要环节，如何促使权利人放弃物权上的部分权益，使预告登记达到其政策效果，还需要在市场上进一步检验。
第二十五条【搬迁补偿标准】城市更新搬迁安置补偿采用产权置换、货币补偿或者两者相结合等方式，由物业权利人自愿选择。
历史违建，以及旧工业区、旧商业办公区合法建筑的搬迁安置补偿标准按照我市房屋征收相关规定确定。
其他情形建筑的搬迁安置补偿，由市场主体与物业权利人自行协商确定。
不属于《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》、《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》和《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》处理范围的违法建筑，原则上不予补偿。
第二十六条【旧住宅区搬迁补偿标准】旧住宅区的合法建筑采用原地产权置换的，按照套内面积不少于1:1的比例进行补偿，产权置换面积因误差导致不足的，由市场主体按照该项目商品房备案销售价赔偿；超出面积误差在3%以内的，物业权利人可以不再支付超面积部分的房价；采用异地产权置换的，安置房面积按照与原地产权置换等价值原则进行折算；采用货币补偿的，货币补偿标准按照我市房屋征收相关规定确定。安置补偿费应当在物业权利人搬离后及时支付。
公共保障住房更新单元的合法建筑采用原地产权置换的，按照套内面积1:1或者建筑面积1:1.2的比例进行补偿。
……
第三十一条【搬迁难诉前救济途径】对于合法旧住宅区城市更新项目，自市场主体选定之日起12个月内签订搬迁安置协议的专有部分占建筑物总面积未达95％时，该项目调出城市更新单元计划；12个月内已签订搬迁安置协议的合法产权比例不低于95％时，市场主体按照本条例第二十六条规定的搬迁补偿标准与未签约业主进行充分协商，协商不成的，可以向项目所在地的区政府申请行政调解，区政府也可以主动调解。
……
第三十三条【旧工业区、旧商业办公区和城中村的解决机制】合法旧工业区、旧商业办公区申请纳入拆除重建类城市更新单元计划的，建筑物建成年限原则上不得少于15年。建筑物建成年限达到15年并且符合本条例第二十七条第二款规定的条件，或者建成年限虽未满15年，但经鉴定危房等级为D级，经区政府批准纳入拆除重建类城市更新单元计划的，可以参照本条例第三十一条、第三十二条的规定执行。
城中村拆除重建类城市更新项目中已处理确认的历史违建，经协商、行政调解后仍无法达成搬迁安置协议的，可以参照本条例第三十二条的规定执行。
植德解读：
《条例》将搬迁补偿标准与深圳棚户区改造和房屋征收相关政策进行衔接，明确了旧住宅区、旧工业区、旧商业办公区的搬迁补偿标准，对于市场主体而言，具有可执行性，可降低权利主体不合理的市场预期。同时结合《条例》第三十一条、第三十三条，若权利人未同意该补偿标准，未签约的，市场主体可以向区政府申请行政调解，区政府也可以主动调解。
……
第二十八条【旧住宅区咨询委员会】区政府负责设立城市更新咨询委员会（以下简称咨询委员会），作为合法旧住宅区拆除重建必要性的咨询机构。咨询委员会由1名主任委员和18名委员组成，主任委员由各区政府分管城市更新的区领导担任，委员包括公务委员和专家委员，其中，公务委员在市城市更新部门和区政府相关主管部门中产生，不超过8名。……
区城市更新部门应当在受理街道办事处的计划申报后、作出审查结论前，组织召开城市更新咨询委员会会议。会议由主任委员负责召集，与会人数不少于15名时，会议方为有效。
咨询委员会会议形成的咨询意见，应当获得参加会议人数4/5以上多数通过。咨询意见认为旧住宅区项目具有拆除重建必要的，区城市更新部门方可将城市更新单元计划报请区政府审批，区政府参考咨询意见作出审批决定。
植德解读：
《条例》新增旧住宅区咨询委员会，该委员会出具的意见将作为合法旧住宅区纳入城市更新单元计划的条件，在事实上确立了一项前置审批条件，同时也变相增加了城市更新项目立项的审批难度。
第二十九条【旧住宅区市场主体选定】对于合法旧住宅区城市更新项目，区政府应当在城市更新单元规划批准后，组织制定搬迁安置指导方案和市场主体公开选择方案，经专有部分占建筑物总面积95％以上的物业权利人同意后，公开选择市场主体，由选定的市场主体与所有物业权利人签订搬迁安置协议。选定的市场主体应当符合国家房地产开发企业资质管理的相关规定，与城市更新规模、项目定位相适应，并具有良好的社会信用。可以采用业主票决等公开、公平、公正的方式确定市场主体。
植德解读：
《条例》将公开选择市场主体的权利主体同意比例提升至95%以上，且仅以专有部分占建筑物总面积比例为准，删除了对权利主体人数比例的要求。但对于旧住宅改造项目而言，权利主体众多，95%的通过比例非常高，如果届时无法达到该比例，公开选择市场主体也会面临较大的考验。
第三十二条【个别征收模式】当已签订搬迁安置协议的合法产权比例不低于95％且符合房屋征收相关规定的，市、区政府可以依法对未签约部分房屋实施个别征收。对征收决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。
政府实施个别征收的，按照套内面积1:1置换或者进行货币补偿确定征收标准。政府实施个别征收取得的物业权利，在不低于原有搬迁补偿标准的基础上，由政府相关部门与市场主体重新协商签订补偿方案。
植德解读：
《条例》创设的“个别征收”模式是本次立法最主要亮点，即政府可对少数未签约业主的房屋实施征收和补偿，房屋被征收到政府名下后，政府以权利人身份与市场主体签订补偿方案。从市场主体角度看，该模式有利于解决城市更新“钉子户”拆迁难问题，但该规定本身面临种种质疑，其将如何落地执行仍需要政府后续进一步解读和明确，具体为：
政府的征收行为是具有公共利益性质的，政府将零散分布的未签约物业通过征收方式取得后，再将被征收物业的权益以搬迁补偿形式转移给实施主体，实施主体是否就有权对该被征收的物业享有经营性开发权益，是否需要开发转化为公共设施内容，需要后续相关规范性文件予以确认。
本次《条例》与之前的草案版本相比，一个突出的变化在于删除了“司法裁决机制”内容。在原先草案版本中，政府借鉴香港等城市经验创设了“司法裁决机制”，即“市场主体按照条例规定的标准补偿未签约业主，并要求未签约业主限期搬离。未签约业主未在规定期限内搬离的，市场主体可以作为原告，以未签约业主作为共同被告，向人民法院提请诉讼。”该机制想要通过民事诉讼的方式突破城市更新中搬迁难的困境，表明了政府寻求解决搬迁难的态度和制度创新精神，但制度本身因涉及到法律合规、实操等诸多问题，也遭受到不少质疑的声音。本次征求意见稿将该制度删除，也表明政府在解决搬迁问题上所做的妥协。
第五十八条【旧住宅区更新罚则】其他单位和个人违反本条例第十五条第五项规定，擅自在旧住宅区开展现状调研、意愿征集等城市更新单元计划申报前期工作的，区城市更新部门应当责令限期改正；逾期不改正的，处200万元以上300万元以下罚款；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
植德解读：
自《更新办法实施细则》实施以来，政府将旧住宅改造项目的前期工作交由各区政府进行组织，但在实践中仍存在不少开发商私自进驻旧住宅小区开展意愿征集、签署搬迁补偿协议等情况。虽然各区也针对禁止开发商私自进驻旧住宅改造项目问题出台规范性文件，但收效欠佳。本次《条例》将禁止市场主体参与旧住宅项目前期工作事宜纳入到地方性法规层面，并进一步明确较大数额的行政罚款，表明了政府严格监管旧住宅改造项目的态度。
第五十九条【违法拆除罚则】拆除建筑物之前未按照要求进行备案的，由区住房建设部门责令限期改正，并按拆除部分建筑面积每平方米处以2000元罚款，未按要求备案造成损失的，依法承担赔偿责任；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依法追究刑事责任。
植德解读：
针对建筑物拆除的时间，各区政府出台的城市更新实施办法均明确规定市场主体在取得实施主体确认文件以及签订项目实施监管协议之前不得启动搬迁和拆迁。但实践中，为确保对被搬迁物业的控制权，防止被搬迁物业被转卖或被抵押，市场主体往往会采取提前拆除被搬迁物业的手段。但如果后续该市场主体未被确认为实施主体，其丧失对项目的改造权利后，极有可能与被搬迁人就被拆除的物业引发纠纷，激发社会矛盾。因此，为确保建筑物在实施主体确认并签署监管协议后再进行拆除，《条例》对提前拆除建筑物的行为，规定了相应的行政处罚内容，对于行为严重的，可能追究其刑事责任。
小结及后记
本次《条例》无论是从立法的位阶还是创新的制度，对深圳城市更新制度而言都是一次较大的革新，充分发挥出了深圳特区“敢为人先、大胆探索、改革创新”的先锋带头作用。但本次《条例》的出台，难免也会引发较大社会讨论热度和争议，如《条例》内容对旧住宅改造项目倾向性地设置了较多条款（旧住宅改造项目本身体量不大，且大部分以棚户区改造为主），对城市更新项目中体量较大的旧工业区、城中村改造项目缺乏强有力的创新支持政策，整体结构存在一定的失衡；《条例》创新个别征收制度的诸多细节问题未能体现，还仍然存在实施操作的难度；《条例》缺乏税收、融资等政策支持，未能有效解决城市更新项目面临的突出问题等。
《条例》尚处于征求意见阶段，诸多问题还未有定论，本文仅对本次《条例》的部分亮点条款和创新条款进行了解读。待《条例》正式稿颁布，本所将就其对政府、原权利主体、开发商等各方主体的影响进行深入探讨，并结合本所在城市更新实务工作中的经验，就正式稿对城市更新项目投融资、并购等非诉讼法律业务及城市更新争议解决业务的影响进行深入剖析，敬请关注。
感谢实习生孔圆圆对本文的贡献！
1 “《条例》”缩写在本文中未有特别说明的，均指《深圳经济特区城市更新条例（征求意见稿）》。
2.http://www.sz.gov.cn/szcsgxtdz/gkmlpt/content/7/7753/post_7753886.html#19172