新能源项目用地合规系列文章之——序言

新能源项目投资造价高、运营周期长、占地面积广。通常情况下，一个10万千瓦的光伏项目投资高达数亿元，而电站的生命周期在20年甚至25年以上，占地更是需要两三千亩。在多种因素的合力之下，新能源项目在开发之初就存在巨大法律风险。而如何获得权属清晰、稳定可靠的土地使用权成为新能源开发企业面临的首当其冲的现实问题。
以光伏项目为例，笔者以“光伏”“土地使用权”为关键词，在Alpha中检索近三年的相关案例。本次检索获取了自2020年3月20日至2023年3月20日，共747篇裁判文书。具体检索结果如下：
从案件性质来看，以民事案件为主，有571件，占案件总数量的76.44%。其次是行政（59件）、刑事（31件）、国家赔偿（2件）以及执行（84件）。[1]其中民事案件以合同、准合同纠纷（341件）和物权纠纷（116件）为主，占全部民事案件的80%。

图一：物权纠纷

图二：合同、准合同纠纷
从案件标的额角度分析，标的额为100万元以下的案件数量最多，有361件；100万元至500万元的案件有55件；500万元至1000万元的案件有24件；1千万元至2千万元的案件有24件；2千万元至5千万元的案件有23件；5千万元至1亿元的案件有13件；1亿元至5亿元的案件有11件；5亿元至50亿元的案件有1件。

图三：案件标的额
从地域分布来看，当前案例主要集中在安徽省、河南省、江苏省，分别占比16.60%、12.32%、10.31%。其中安徽省的案件数量最多，达到124件。

从上述数据中不难看出，近年来我国新能源项目开发企业面临的与土地相关的法律纠纷具有以下显著特点：数量多、标的额大、地域分布广、案由复杂多样。同时，通过对上述案例进行进一步分析，本文总结出新能源项目开发过程中主要牵涉以下几个方面的用地法律问题。
首先，“拿地”程序繁杂。以划拨为例，新能源开发企业拟通过划拨方式取得项目用地的，首先，需要向相关部门申请核发选址意见书并进行项目用地预审。其次，需要申请核发建设工程规划许可证。最后，才能够向县级以上地方人民政府自然资源主管部门申请用地。实际上，新能源项目开发企业不论以划拨、出让或其他方式取得项目用地，从流程上来看都是十分繁杂、琐碎的。但毫无疑问的是，企业必须严格履行相关法律法规对于“拿地”程序的规定。一旦程序不合法，便可能导致项目用地所涉土地使用权权利瑕疵，从而给新能源开发企业的经营稳定性与可持续性带来巨大挑战。实践中，新能源开发企业因“拿地”流程不合规承担行政处罚或刑事责任的案例屡见不鲜。例如内蒙古山路能源集团有限责任公司违法占用耕地建设光伏电厂案。该案经土默特右旗国土局下达责令停工通知书，责令退还违法占用的土地、没收地上建筑物并处罚款849.47万元。同时，土默特右旗国土资源局向土默特右旗公安局移送追究该公司法定代表人刑事责任。[2]
其次，用地方式限制严格。新能源项目开发企业依法依规取得项目用地使用权后，需要严格按照规定或约定的用途使用土地。新能源开发企业违规变更土地用途的，不仅存在土地被收回的法律风险，同样可能面临行政处罚。更有甚者，可能承担刑事责任。
再次，生态保护与用地建设之间存在张力。近年来，我国一直将生态文明建设放在前所未有的战略高度。党的二十大报告指出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。明确我国新时代生态文明建设的战略任务，总基调是推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。新能源项目的发展也应当遵循绿色发展的基本原则，注重保护生态环境。近年来，我国多地已经尝试通过“光伏+生态治理”模式，实现经济效益与社会效益的最大化。例如，毛乌素沙地边缘的国家能源集团宁夏电力公司200万千瓦光伏项目是我国“光伏+矿区生态治理”的示范项目。然而，实践中也存在大量以牺牲生态为代价推动光伏、风电发展的项目。例如，陕西靖边电力有限公司的100兆瓦光伏电站项目中，某电力公司将毛乌素沙漠几十年来辛苦种植的治沙林木三千余亩全部推平，[3]这一举动在当时引起了轩然大波。
复次，征地程序复杂、征地费用争议大。新能源项目所使用的土地涉及征收集体所有的土地的，应当及时开展社会稳定风险评估工作。社会稳定风险调查重点围绕项目建设实施的合法性、合理性、可行性、可控性和政治性等方面开展。调查范围覆盖所涉及地区的利益相关者，充分听取、全面收集群众和各利益相关者的意见，包括合理和不合理、现实和潜在的诉求等。[4]例如，2023年2月，粤盛宁夏同心县100MW光伏治沙复合发电项目拟征收集体土地，依据《宁夏回族自治区土地管理条例》、同心县土地利用总体规划等相关政策按要求，开展《粤盛宁夏同心县100MW光伏治沙复合发电项目拟征收集体土地》社会稳定风险评估工作，并进行相关风险调查。此外，新能源开发企业应当依法及时支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，保障被征地农民的合法权益。例如在桂平市蒙圩镇棉宠村第1生产队、桂平市蒙圩镇棉宠村第2生产队土地租赁合同纠纷二审案中，案涉被征用的71.154亩土地的青苗补偿234808.2元应属谁所有成为案件的争议焦点。
最后，土地税费种类多、缴纳标准不一。税收是我国财政收入的重要组成部分，新能源项目的开发建设需要按照我国《税法》等相关规定缴纳税费。从占用土地的位置、类型来看，新能源项目可能缴纳土地使用税及耕地占用税。但根据项目类型的不同，土地税费的征收标准也是不同的。例如，实践中存在纯地面电站，同时也存在农光互补、渔光互补、牧光互补、林光互补光伏电站，此种情形下是否需要缴税、缴何种税、缴多少税以及是否存在减征、免征情形均需要明确。
总体而言，新能源项目的开发建设是一项系统性工程。土地问题是不仅是这个系统性工程中的“老大难”，也是第一个“拦路虎”。新能源项目用地问题具有高度综合性、复杂性与专业性，因此项目用地合规管理是新能源开发企业风险管理的重要工作之一，其对于新能源项目的良性发展具有重要意义。有鉴于此，笔者试图撰写新能源项目用地合规系列文章。旨在对新能源项目从选址、开工建设、投产运营直至“退出”过程中涉及的土地法律问题进行全面梳理，全方位提示新能源项目从“出生”到“退出”的法律风险，从土地合规角度为新能源开发企业的经营发展保驾护航！
[注释]
[1]以上分类为Alpha检索软件分类方式。
[2]《公开通报的6起国土资源违法违规案件情况》，登录网址：https://www.mnr.gov.cn/dt/zb/2015/wf/beijingziliao/201508/t20150805_2128730.html，最后访问时间：2023年3月22日。
[3]刘继瀛、宋冬冬、何芳艳：《新能源项目用地法律制度理论与事务》，武汉大学出版社2022年版，第15页。
[4]《【公示】粤盛宁夏同心县100MW光伏治沙复合发电项目拟征收集体土地社会稳定风险评估公告公示》，登录网址：https://mp.weixin.qq.com/s?src=11×tamp=1679463392&ver=4421&signature=ub2*dGC-1zmfr3iuWoTYahLhTX5VUC9X2WjZEnclVBe0JWxMsBaZ0ilejBWT1sssS3Wt69foVvutrPYzO8uXU9cOvKiI2m4ao2AkXxfKjh8yM*U0bdoUsB-rYF-MjxkY&new=1，最后访问时间：2023年3月22日。
[5]《粤盛宁夏同心县100MW光伏治沙复合发电项目拟征收集体土地社会稳定风险评估公告公示》，登录网址：http://www.tongxin.gov.cn/xwzx/gsgg/202302/t20230217_3964096.html，最后访问时间：2023年3月22日。
[6]参见（2020）桂08民终1913号。