网络游戏业务合规之监管篇：网络游戏监管机构及其职责划分

自二十世纪末开始，中国网络游戏通过20年的发展，经历行业起步，再到快速增长，市场实际销售收入在2014年突破千亿规模，2017年突破2,000亿人民币规模，并持续保持稳定的增长。2020年10月16日，中国音像与数字出版协会游戏出版工作委员会发布了《2020年度第三季度中国游戏产业报告》，报告显示， 2020年前三个季度中国游戏市场实际销售收入之和已超过2,080亿元（如图1），中国游戏用户规模已超6.6亿人（如图2），网络游戏市场不仅经受住了新冠肺炎疫情的影响，且因疫情催化，用户娱乐需求放大，短期发展势头更加迅猛，长期看规模持续扩大。

图1 中国游戏市场实际销售收入（图片来自《2020年第三季度中国游戏产业报告》）

图2 中国游戏用户规模（图片来自《2020年第三季度中国游戏产业报告》）
网络游戏产业链条，包含游戏剧本创作（含版权授权）、研发制作，游戏的发行、上线运营，再到电竞、游戏直播等衍生活动以及玩具、cosplay等衍生品再到C端的游戏玩家以及用户、消费者等，还包含相关第三方单位（例如上游版权方、代理商、分销商、媒体广告商、平台等）（见下图3）。相关主体、网络游戏内容、运行环节都受法律、法规和部门规章以及相关行业规范的合规要求规制。植德文娱行业委员会拟自即日起推出系列文章，从行业监管、资质证照、合同类型及风险、常见问题研究、知识产权保护等多维度为网络游戏从业者提供可靠且更通俗易懂的风险防范合规指引。

图3 网络游戏产业链概览
本文主要介绍我国网络游戏的监管机构及其职责划分。我们将在后续文章中进一步介绍《网络出版服务许可证》、网络游戏前置审批批准文号、游戏版号等具体资质的申请要求及实务操作。
概述
当前，网络游戏的监管主要涉及国家新闻出版署、工业和信息化部（简称“工信部”）、国家互联网信息办公室（简称“网信办”）及其他相关机构。
文化部（2018年3月，国务院对于文化部和国家旅游局职责整合，组建了“文化和旅游部”）曾是网络游戏行业的重要监管机构。2008年7月11日国务院办公厅发布的《关于印发国家新闻出版总署（国家版权局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（简称“《“三定”规定》”）以及2009年9月7日中央机构编制办对《“三定”规定》作出的解释，规定新闻出版总署负责网络游戏前置审批，网络游戏上线后则由文化部负责监管。2018年4月之后，在国家机构改革的大背景下，文化部在一定程度暂缓了对网络游戏的监管，并于4月份暂停办理网络游戏运营备案。2019年7月10日《网络游戏管理暂行办法》废止，同一天，文旅部发布《关于调整<网络文化经营许可证>审批范围进一步规范审批工作的通知》，根据《文化和旅游部职能配置、内设机构和人员编制规定》，文旅部不再承担网络游戏行业管理职责。自此文旅部正式退出了对网络游戏的监管。
国家新闻出版署：网络游戏出版、发行及运营
国家新闻出版署是目前网络游戏行业主要监管机构，其职责范围包括《网络出版服务许可证》的审批和发放、网络游戏出版的前置审批及游戏版号的下发、进口网络游戏审批以及网络游戏运营的持续监管。
1. 历史沿革
近年来，国务院对相关国务院机构进行了多次改革，职能也进行了多次调整，为了便于理解现行有效法律法规、部门规章等监管文件，需要首先了解国家新闻出版署的演变过程（如图4）。

图4 国家新闻出版署演变示意图
国家新闻出版署前身为2013年3月由国家新闻出版总署和国家广播电影电视总局合并而成的国家新闻出版广播电影电视总局。2018年3月，根据中共中央印发的《深化当和国家机构改革方案》，国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责划入中央宣传部，中央宣传部对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）的牌子（一个机构、两块牌子），国家新闻出版署管理新闻出版行政事务以及出版物相关事务，且不再保留国家新闻出版广电总局。
出于历史规定的原因，如涉及“新闻出版总署”、“新闻出版广播电影电视总局”以及“国家新闻出版署”，在本文及后续系列文章中均为同一监管主体。
2. 国家新闻出版署的职责
（1）《网络出版服务许可证》的审批和发放
严格而言，从事网络游戏出版发行的企业，应当取得《网络出版服务许可证》。2016年3月10日，国家新闻出版广电总局和工信部发布的《网络出版服务管理规定》（以下简称“《管理规定》”）正式实施，该《管理规定》明确了网络游戏作品属于网络出版物，并明确要求从事网络出版服务应当依法经过出版行政主管部门批准，并取得《网络出版服务许可证》。
（2）网络游戏出版前置审批
网络游戏出版前还需履行前置审批程序，取得游戏版号。2009年9月28日，新闻出版总署等发布《关于贯彻落实国务院<“三定”规定>和中央编办有关解释，进一步加强网络游戏前置审批和进口网络游戏审批管理的通知》（简称“《通知》”）明确网络游戏出版前置审批由新闻出版总署负责。国家新闻出版总署在审核网络游戏内容及出版资质后，会向申请的企业下发批准文号及《网络游戏出版物号（ISBN号）核发单》（即“游戏版号”）（见图5示例）。

图5 来自国家新闻出版署游戏审批结果公示信息
（3）进口网络游戏审批
网络游戏公司如果运营一款进口网络游戏，需要向运营单位所在地的省、自治区、直辖市新闻出版局进行申报，并同时出具境外著作权人授权证明文件，省、自治区、直辖市新闻出版局核准后报国家新闻出版署审批；未经国家新闻出版署的审批，擅自在中国境内运营进口网络游戏的，或为境外网络游戏在中国境内提供运营推广服务的，国家新闻出版署有权通知地方新闻出版管理部门依法予以取缔停止运营，并通知电信管理部门取消互联网介入服务，关闭其网站。
（4）网络游戏运营的监管
文旅部退出网络游戏运营监管后，2019年12月9日文旅部文化市场综合执法监督局发布《关于网络游戏市场有关执法工作的通知》，指出对擅自上网出版网络游戏(含境外著作权人授权的网络游戏)、出版传播含有禁止内容的网络游戏等违法违规网络出版行为，文化和旅游行政部门或者文化市场综合执法机构不再适用《网络游戏管理暂行办法》办理网络游戏案件，今后应当依据《网络出版服务管理规定》予以查处。据此，国家新闻出版广电总局（国家新闻出版署）作为网络出版服务的行业主管部门，负责全国网络出版服务的监督管理工作。虽截至发文时暂无后续专门针对网络游戏服务的具体执法监管文件的出台和发布，但依据上述法律、部门规章及规范性文件，文化部对于网络游戏的内容及出版、运营的监管职责已转为国家新闻出版署，我们可以推论国家新闻出版署有权对于网络游戏企业及产品的违法违规行为进行监管。
工信部：网络增值服务许可及网络服务管理
工信部在其职权范围内对网络游戏产业进行监管，主要负责互联网信息服务增值电信业务经营许可证（ICP证）审批及发放，以及对互联网行业的整体监管。
1. ICP证审批及发放
实践中，网络游戏通常是通过提供收费游戏下载服务或提供游戏虚拟道具充值服务，或在网络游戏中通过收费运营、发布广告等经营性活动等获得收入，此种网络游戏运营模式属于《互联网信息服务管理办法》所规定的经营性互联网信息服务。因此需向省、自治区、直辖市电信管理机构（通信管理局）或国务院信息产业主管部门（工信部）申请办理ICP证。
值得提示的是，目前网络游戏运营商在提供网络游戏服务时，通常会覆盖两个或以上省、自治区、直辖市甚至全国范围。根据《电信条例》的规定，经营增值电信业务，业务覆盖范围在两个以上的省、自治区、直辖市的，须经国务院信息产业主管部门审查批准，取得《跨地区增值电信业务经营许可证》，该跨地区许可应当直接由工信部进行审批。
2. 互联网行业的监管
根据《网络出版服务管理规定》，工业和信息化部作为互联网行业的主管部门，依据职责对全国网络出版服务实时相应的监督管理。据此，网络游戏产品和服务作为互联网行业的类型之一，应当符合工信部对于互联网行业的相关管理要求。
其他监管机构
网络游戏公司的设立及运营，网络游戏产品服务的研发、出版及运营，还会受到其他监管部门的监管。
网信办：依据2014年8月26日国务院发布的《关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》，国务院授权网信办负责全国互联网信息内容管理工作，负责监督管理执法；此后网信办相继出台了规范管理移动互联网应用程序（APP）及网络游戏账号的部门规章、集中整治网络平台实名制和防沉迷等保护未成年人相关措施的部门规章、规范性文件等。
市场监督管理局：企业的设立以及运营广告内容的合规性应受到市场监督管理局的监管。
版权局：进口网络游戏的著作权合同登记事项，还应当提交省级版权局及中国版权保护中心进行审批。
补充说明：关于本文语境下网络游戏的定义
依据《“三定”规定》和《网络游戏管理暂行办法（已废止）》的结合理解，以及中国音像与数字出版协会游戏出版工作委员会（简称“游戏工委”）和中国游戏产业研究院等行业内的界定，我们本文及后续系列文章所指的“网络游戏（online game）”指：网络游戏提供者提供的由软件程序和信息数据构成，通过所有互联网（包括有线互联网和移动通讯网络等）供公众在线交互使用或提供下载的互联网游戏作品，主要包括但不限于客户端游戏（Download online game，细分为大型角色扮演类网络游戏（MMORPG）和休闲游戏两类）、网页游戏（Web game）、移动游戏（Mobile game，手机等手持移动终端网络游戏和单机游戏）、其他具有联网功能的游戏、联网的对战游戏平台以及单机游戏的网上下载。