七十年后我们的房子怎么办？--论住宅建设用地使用权的续期

媒体报道
据媒体报道，2012年10月，浙江省温州市民王女士买了套二手房，近期打算卖房时却发现，房子的土地证使用年限过期了。并且，王女士出现的问题在温州并非个案。温州市国土部门给出的解释是，目前国家尚未出台土地证续期具体实施细则，由于其房子土地证到期，在温州如果要续期，必须缴纳占房价总额约三分之一的土地出让金。
对秉承着“恒产恒心”传统理念，在房价不断攀升的今天仍不惜用一辈子储蓄买房的国人来说，温州的这条新闻，无疑万众瞩目。现有法律框架下，如何解决住宅建设用地使用权续期问题亦让法律人关切良多。
土地使用权续期的法律思考
《宪法》第十条和《物权法》第四十七条规定，城市的土地以及法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地属于国家所有。同时，《城市房地产管理法》第三条规定，除划拨国有土地使用权外，国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度；《物权法》第七十、七十一条规定，业主对建筑物内的住宅等专有部分享有所有权，《国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二条规定，除地下资源、埋藏物和市政公用设施外，国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。在我国，房屋所有权和土地使用权分离，业主支付对价购买的分别是房屋的所有权和相应土地在一定期限内的使用权。“所有权”项下业主对房屋拥有占有、使用、收益和处分权，“使用权”项下业主对相应土地拥有一定期限的使用权，使用期满后面临再次出资购买的可能性。
按照《物权法》第一百三十七、一百三十八条以及《城市房地产管理法》第八、十三、十五、十六、十九的规定，目前我国商品住宅等经营性建设用地使用权一般通过招标、拍卖等出让方式设立，国家以土地所有者身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金，且双方应当签署书面的建设用地使用权出让合同，约定土地用途、使用期限、出让金等费用及其支付方式等。按照出让合同约定支付土地出让金为土地使用者的义务；如未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿，同时，土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算。可见，缴纳土地出让金是土地使用者获得相应建设用地一定期限内使用权的前提条件之一。
是否所有的建设用地使用年限届满后，均要缴纳土地使用权出让金呢？《物权法》第一百四十九条将我国建设用地使用权分为“住宅建设用地使用权”和“非住宅建设用地使用权”，其中“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理”，在人们对《物权法》“自动续期”规定的欢喜之余，面对温州房屋土地使用权有偿续期的处理方式，人们又不禁思考在现有法律框架下“自动续期”当如何实现？
《城市房地产管理法》第二十二条规定“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回”，由于《城市房地产管理法》中并未区分住宅建设用地和非住宅建设用地，而以土地使用权出让合同是否约定使用年限为前提，是否存在住宅建设用地使用权期届满，自动续期时，也需履行提前申请续期、重新签订土地使用权出让合同，并支付土地使用权出让金的可能呢，在现有法律框架下并不明朗。
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定了部分土地使用权出让的最高年限“（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年”，随着时间的推移，目前及不久的将来，均不可避免的面临建设用地使用权到期的问题。如届时未申请续期或未办妥续期手续，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第三十九、四十、四十一条之规定，土地使用者将面临交还土地使用证，终止土地使用权，地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得的风险。但若仅因业主未续期，而收回土地连同地上的房屋，不可避免会损害业主的财产权，即使收回，恐也将面临如何补偿业主房屋价值的现实问题。
土地使用权续期的实务操作
除上述法律风险外，土地使用权续期问题在实务操作过程中还存在一定的不确定性。因为《物权法》虽规定“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”，但从字面上，“自动续期”有多种理解，可以理解为国家主动为业主续期，也可以理解为业主申请续期，但是否缴纳相应续期费用，在现有法律框架下并不明确。面对国内如此复杂的房地产市场（地域、价格、人均拥有数量、面积等），如何落实住宅建设用地使用权的自动续期问题的确存在一定难度，包括是否无偿自动续期？如不采用无偿自动续期，则如何有偿自动续期？有偿自动续期的收费标准如何确定？自动续期后的土地使用权年限如何确定？如何保障自动续期的公平、公正？国土、规划、税务等各部门职责和利益如何协调？均需关注和解决。
按照我国《物权法》第一百四十六、一百四十七、一百八十二条、《担保法》第三十六条、《城市房地产管理法》第三十二、三十八条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十三、二十四、二十五、三十三条之规定，“房随地走，地随房走”的“房地一体”原则深耕于我国现有法律框架内，土地、房屋之权利转移（包括房地产转让、抵押等）均要求归属同一权利主体。为此，如采用有偿自动续期模式，恐存在部分业主无钱续期、不同意续期，或一栋楼或一个小区内部分业主同意续期、部分业主不同意续期等问题，不续期业主秉持对房屋的永久所有权，占有、使用、收益和处分其房屋，但因该部分业主对房屋拥有所有权，对相应土地不再拥有使用权，若要转让、抵押房屋将存在困难，进而还会影响社会资产的流动和再融资。
综述
面对“住宅建设用地使用权续期”问题，法律不可避免的滞后性引发我们良多思考，而“现实倒逼法律改革”也是当前法治的趋势之一，可预测性又是法律的基本属性，现有法律框架下，住宅建设用地使用权如何续期值得我们关注和思考，但同时更需要国土、规划、财政、税务、法律等领域的专业人士共同努力研究解决方案，《物权法》作为规定住宅建设用地使用权续期问题的基本法律之一，其立法机关是全国人大，相较于《城市房地产管理法》等法律法规而言具有母法性质，根据《宪法》和《立法法》的规定，全国人大常委会在法律需要进一步明确具体含义时可以进行法律解释，期待全国人大常委会早日出台法律解释，明确关系大众切身利益的住宅建设用地使用权续期问题。