规则内外：闲置土地的认定与处置（上）

指导律师：罗金川
随着社会经济不断发展，人口的持续增长和建设用地空间的逐步收缩，导致人口与土地之间的矛盾进一步加剧，土地开发的需求攀升，导致土地价格“水涨船高”。同时，一些闲置用地对土地资源造成浪费，影响城市建设。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步明确全面提高资源利用率，要求加强土地节约集约利用，加大批而未供和闲置土地处置力度，盘活城镇低效用地。
近年来，国家有关部门进一步加大对闲置土地的认定和处置力度，实践中不少企业因土地开发迟滞等问题面临相关主管部门的调查。土地资产价值高昂，涉案企业通常会采取多种手段积极应对，但是，因土地闲置调查与处置程序相对复杂，涉及问题情况不一，如缺乏及时、有效指引将可能陷入“南辕北辙”的境地。为此，本文结合实务经验，对闲置土地认定及调查程序进行梳理，并对涉及的重点难点问题进行拆解，以期对闲置土地调查、认定与处置提供有益的参考。
一、闲置土地定义及认定标准
根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
（一）闲置土地认定基本标准
结合上述规定，区分是否“动工开发”，以下情形可能被认定为闲置土地：
1.尚未动工开发：超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年
动工开发日以《建设用地使用权出让合同》（以下简称“出让合同”）或《划拨决定书》约定、规定的动工开发时间为准，但是，也存在部分出让合同或划拨决定并未载明开工日期，或政府机关实际交付宗地的时间晚于约定的动工开发期限，此情形应以宗地实际交付日期为准。
关于是否属于“已动工开发”，则根据《闲置土地处置办法》第三十条的规定进行判断：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。
从土地开发利用角度来说，出让合同和划拨决定书载明的开工日期并非一律不可变更，受让人因客观原因确实无法按期开工的，可结合当地政策或出让合同和划拨决定书载明的条款向出让人提出延建申请[1]，经批准同意的，开工时间可顺延。因此，如土地使用权人因故确实无法按期开工的，应及时申请延期，并加快建设进度，避免被认定为闲置土地。
2.已动工开发：需要从开发建设用地面积及投资额两个维度进行判断，开发建设用地面积或投资额无法达到标准且中止开发建设满一年的，均可能被认定为闲置土地
(1) 开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，且中止开发建设满一年：此处的建设用地总面积应以出让合同或划拨决定中载明的宗地面积为准。
(2) 已投资额占总投资额不足百分之二十五，且中止开发建设满一年：关于投资额，根据《闲置土地处置办法》第三十条的规定，均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。
（二）部分重点难点问题
因宗地开发建设情况复杂，上述认定规则能够为闲置土地认定提供必要指引，但实践中仍有部分疑难问题容易引发争议。此处结合司法裁判尺度予以阐明：
1. 闲置土地认定及处置的客体仅为国有建设用地
《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”我国实行严格的土地用途管制制度，按照土地利用总体规划确定具体土地的用途，分为农用地、建设用地和未利用地；结合上述闲置土地的界定，为防止国有建设用地出现不必要的闲置与浪费，特设置闲置土地处置制度，督促国有建设用地使用权人及时履行土地建设开发职责；闲置土地处置制度调整的客体仅为国有建设用地，而国有农用地、国有未利用地以及集体土地并未纳入闲置土地处置制度的调整范畴。因历史遗留问题致使土地登记用途为旅游用地、农业观光用地、综合用地等情形的，属于土地用途分类不明确，可否纳入国有建设用地闲置处置范围，需要确定该国有土地的具体用途，若确定属于国有建设用地的则纳入闲置土地处置范围。至于如何确定国有土地的具体用途，不能以土地现状及土地实际使用情况为准，而是应当从用地单位取得土地的途径、方式、目的及其办理行政许可、规划报建等情况，以及政府及其职能部门征收出让涉案土地、作出建设规划许可证、项目用地选址意见书等行政事项予以综合、全面地判定，从而确定涉案土地是否属于国有建设用地，土地使用权人是否负有开发建设的职责，是否应纳入闲置土地调整的范畴。[2]
因此，进行土地闲置认定时，首先需界定目标宗地是否为国有建设用地，如涉及历史遗留等宗地用途不明确的，应进一步调查明确土地用途后方可确定是否纳入闲置土地处置范围。
2. 是否动工开发以取得施工许可证为重要标准
土地作为土地使用权人的重要资源，虽未进行开发建设，但大多进行有限利用，并非完全空置。当被行政机关启动闲置土地调查程序时，往往以宗地利用为由抗辩，但往往无法得到行政机关及裁判机关的支持。
比如，在澄迈绿丰农业开发有限公司（以下简称“绿丰公司”）诉海南省澄迈县人民政府、海南省人民政府无偿收回国有建设用地使用权及行政复议一案[3]中，绿丰公司在通过出让方式取得的宗地上建设一栋二层楼房、种植林木，出租给农民养殖等，行政机关及法院认为：因该建设行为没有取得施工许可证，不能认定涉案土地已经动工开发建设；且种植林木、出租养殖等系绿丰公司按农用地性质对涉案土地进行经营管理，不属于建设开发行为，不能据此认定涉案土地没有闲置。
再如，在海南中元实业发展有限公司（以下简称“中元公司”）诉海南省琼海市人民政府无偿收回国有土地使用权行政处罚[4]一案中，中元公司利用涉案土地养殖鱼虾，且开挖池塘，建筑厂房、宿舍，也没有向规划主管部门申请报建，并以此主张已对涉案土地项目进行投入并开工建设。最高院认为，中元公司上述建设利用土地行为不是法律规定和出让合同约定的建设利用行为，涉案土地在法律上一直处于闲置状态。
3. 闲置土地认定以宗地为单位，而非以整体项目为单位
实践中，部分建设项目分期进行建设，建设单位就项目涉及的多个地块分别与行政机关签订出让合同。在实际开发建设中，建设单位可能将多个地块统筹开发建设，因建设时序不同，不同宗地的开发建设进度亦存在区别。此时，建设单位认为是否构成闲置土地应以整个项目综合考量：即使单宗地建设进度滞后，只要整体项目建设规模或投资不构成闲置土地的条件，则项目内所有地块均不宜认定为闲置土地。比如，在鸿扬实业定安建筑安装工程公司（以下简称“鸿扬公司”）诉海南省定安县人民政府、海南省人民政府无偿收回土地使用权行政处罚及行政复议一案[5]中，鸿扬公司自1994年取得涉案土地使用权后，一直未对涉案土地进行开发建设，超过出让合同约定的动工开发日期满一年以上，构成闲置土地，并且未按其与定安县国土局签订的《限期开发协议书》约定期限对涉案土地进行开发建设。2016年10月13日，定安县政府作出无偿收回宗地的决定。鸿扬公司申请再审认为涉案土地是与本公司的上级单位海南鸿扬实业集团有限公司开发的土地作为整体项目进行开发的，系鸿扬钓鱼台宾馆项目的配套工程，整体项目投资已经超过25%，不属于闲置土地。最高院经审查认为“土地出让合同是以宗地为单位签订，是否属于闲置土地根据出让合同约定的动工开发日期计算。确定是否属于闲置土地当然应当以宗地为单位，而不是以整体项目为单位。不能以整体项目中其他相关当事人在另外宗地的投入，作为本案当事人在本宗土地上的投入；更不能以整体项目投入超过25%，否定本宗土地未动工开发、未作任何投入的事实”。
[1] 比如北京市《国有建设用地使用权出让合同》中即载明“受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年”。
[2] 相关裁判案例，澄迈绿丰农业开发有限公司诉海南省澄迈县人民政府、海南省人民政府无偿收回国有建设用地使用权及行政复议一案，（2020）最高法行再425号。
[3] 相关裁判案例，澄迈绿丰农业开发有限公司诉海南省澄迈县人民政府、海南省人民政府无偿收回国有建设用地使用权及行政复议一案，（2020）最高法行再425号。
[4] 相关裁判案例，海南中元实业发展有限公司诉海南省琼海市人民政府无偿收回国有土地使用权行政处罚一案，（2019）最高法行申9398号。
[5] 相关裁判案例，鸿扬实业定安建筑安装工程公司诉海南省定安县人民政府、海南省人民政府无偿收回土地使用权行政处罚及行政复议一案，（2018）最高法行申8877号。