简析新《医疗器械生产监督管理办法》及《医疗器械经营监督管理办法》

引言
2022年3月23日，国家药品监督管理局（“国家药监局”）发布了《医疗器械生产监督管理办法》（国家市场监督管理总局令第53号）（“《生产办法》”）以及《医疗器械经营监督管理办法》（国家市场监督管理总局令第54号）（“《经营办法》”）有关事项实施通告，均自2022年5月1日起施行。
作为我国医疗器械监督管理 “基本法”的《医疗器械监督管理条例》（“《管理条例》”）于2021年进行了修订后，《生产办法》及《经营办法》时隔八年后也相应进行了更新，进一步贯彻落实《管理条例》有关医疗器械审评审批改革、鼓励创新、加强医疗器械全生命周期管理，完善监管制度等要求。
1. 全面推行医疗器械注册人制度

2017年10月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，提出推动医疗器械注册人制度，实质是将上市许可与生产许可相分离，允许医疗器械研发机构和科研人员申请医疗器械上市许可。首次正式提出了“医疗器械上市许可持有人” （Marketing Authorization ApplicantHolder，“MAH持有人”）的概念及其权利和义务。
相较于从2014年实施至今的现行办法，《生产办法》及《经营办法》均将医疗器械注册人、备案人，即MAH持有人与医疗器械的生产、经营进行解绑，明确了MAH持有人在医疗器械生产、经营过程中的权利和责任，使其在对医疗器械的安全、有效负责的基础上，放开了MAH持有人进行委托生产、经营的利益诉求，这一举措从制度层面为MAH持有人提供保障。另外，受托企业可以用MAH持有人的注册证申请生产许可证，同时也体现严格落实企业主体责任要求[1]。
2. 简化有关申报资料和程序要求

《生产办法》和《经营办法》均根据贯彻医疗器械注册人制度以及落实“放管服”[2]改革要求的精神，简化了MAH持有人及受托企业的相关申报资料和程序性要求。
2.1《生产办法》
1）MAH持有人委托受托企业
根据现行办法，医疗器械生产企业需使用企业自身持有的医疗器械注册证申请办理生产许可，尚无针对MAH持有人委托受托企业的制度。《生产办法》允许受托生产企业凭MAH持有人的医疗器械注册证办理生产许可，无需与自身生产挂钩。
2）取消委托生产备案限制
根据现行办法，MAH持有人委托生产医疗器械时，需要提交委托生产医疗器械的注册证或者备案凭证复印件、委托方和受托方企业营业执照和组织机构代码证复印件、受托方的医疗器械生产许可证或者第一类医疗器械生产备案凭证复印件等材料，实质上限制了委托生产备案中同一产品同一时期只能委托一家企业进行生产。
《生产办法》删除了现行办法“委托生产管理”一章，实际上解除了委托生产备案中的上述限制。
3) 明确委托生产责任义务
《生产办法》明确了MAH持有人和受托生产企业双方的责任和义务，规定MAH持有人对医疗器械质量安全负责，受托生产企业对生产行为负责，要求双方签订委托生产质量协议，明确受托生产企业负责生产放行、注册人负责上市放行的责任分配。
4）取消“营业执照复印件”作为备案材料
《生产办法》取消了现行办法中申请医疗器械生产许可和办理第一类医疗器械生产备案需提交“营业执照复印件”等材料的规定，贯彻“放管服”改革精神，简化申请人材料提供的负担。
5) 缩短审核时限
《生产办法》将医疗器械生产许可申请审核时限由30个工作日调整为20个工作日，进一步提高审核效率，优化申请人办理时限。
2.2 《经营办法》
1）取消了 “营业执照复印件”“其他证明材料”要求
《经营办法》第十条删除了现行办法中对于申请第三类医疗器械经营的申请人需要提交“营业执照和组织机构代码证复印件”和“其他证明材料”的要求，简化了申请人材料提供的负担，并且明确申请材料的具体要求，删除“其他证明材料”，防止各级主管部门对于政策可能存在的逐层加码。
2）免予提交相应资料
《经营办法》第二十三条规定，同时申请第三类医疗器械经营许可和进行第二类医疗器械经营备案的，或者已经取得第三类医疗器械经营许可进行第二类医疗器械备案的，可以免予提交相应资料。就本条具体实施落地和操作细则，仍有待监管部门进一步明确。
3）缩短审核时限
就医疗器械经营许可证的颁发，《经营办法》第十三条将现行办法规定的“自受理之日起30个工作日内对申请资料进行审核，并按照医疗器械经营质量管理规范的要求开展现场核查”调整为“必要时按照医疗器械经营质量管理规范的要求开展现场核查，并自受理之日起20个工作日内作出决定”，该内容的调整首先缩短了审核时限，其次明确监管部门开展现场核查仅限于“必要时”。
4）部分医疗器械免于经营备案
《经营办法》第二十五条规定，对产品安全性、有效性不受流通过程影响的第二类医疗器械，可以免予经营备案。具体产品名录由国家药品监督管理局制定、调整并公布[3]。
《经营办法》第二十六条明确了从事非营利的避孕医疗器械贮存、调拨和供应的机构，应当符合有关规定，无需办理医疗器械经营许可或者备案。本条对于经营企业本身来说意义不大，但如果存在符合该等要求的下游客户，在此情形下，作为经营企业本身就无需要求下游客户提供相应备案凭证。
5) 取消登载遗失声明的规定
《经营办法》删除了现行办法中要求医疗器械经营企业遗失医疗器械经营许可证的，应当立即在原发证部门指定的媒体上登载遗失声明。自登载遗失声明之日起满1个月后，向原发证部门申请补发的规定。经营企业向原发证部门申请补发的，原发证部门应当及时补发医疗器械经营许可证。
3. 完善监管手段和措施

在现有办法的医疗器械生产、经营许可和备案、监督检查、责任约谈等监管方式方法的基础上，《生产办法》、《经营办法》新增下列措施进一步完善监管制度：
3.1 《生产办法》
1) 建立医疗器械报告制度
《生产办法》规定年度报告、生产产品品种报告、生产条件变化报告和重新生产报告四种报告形式。要求MAH持有人、受托生产企业于次年3月31日前向企业所在地药品监督管理部门提交自查报告。
2) 进一步完善监督检查方式方法
《生产办法》第四十六条规定，药品监督管理部门依法按照职责开展对MAH持有人和受托生产企业生产活动的监督检查。必要时，药品监督管理部门可以对为医疗器械生产活动提供产品或者服务的其他单位和个人开展延伸检查。
3) 细化明确信息公开和责任约谈制度
《生产办法》第八条和第六十六条规定，药品监督管理部门依法及时公开医疗器械生产许可、备案、监督检查、行政处罚等信息，方便公众查询，接受社会监督。MAH持有人、受托生产企业对存在的医疗器械质量安全风险，未采取有效措施消除的，药品监督管理部门可以对MAH持有人、受托生产企业的法定代表人或者企业负责人进行责任约谈。
3.2 《经营办法》
1) 分类分级管理
《经营办法》第四十七条规定，药品监督管理部门根据医疗器械经营企业质量管理和所经营医疗器械产品的风险程度，实施分类分级管理并动态调整。就具体如何分类分级，以及相应动态调整、评估办法以及经营企业需要配合提交的材料，还有待监管部门进一步细化落实。
2) 年度检查计划
《经营办法》第四十八条规定，设区的市级、县级负责药品监督管理的部门应当制定年度检查计划，明确监管重点、检查频次和覆盖范围并组织实施。从监管的角度看，本条有利于监管部门执法检查的计划性和科学性。
3) 延伸检查
《经营办法》第五十四条规定，药品监督管理部门根据医疗器械质量安全风险防控需要对为医疗器械经营活动提供产品或者服务的其他相关单位和个人进行延伸检查。意味着经营企业的供应商可能受到监管部门的延伸检查，这对于经营企业的合规性提出了进一步要求，并且从经营企业的角度应做好供应商管理工作，以应对可能的延伸检查。
4. 进一步加强违法处罚

《生产办法》及《经营办法》均整合了《管理条例》中对于医疗器械生产、经营违法行为处罚的规定，有利于简化条文并且保证了对于违法行为认定和对应处罚措施的一致性。
4.1 《生产办法》
《生产办法》就产品品种情况及相关信息报告以及办理医疗器械生产许可证登记事项变更的违法事项新增两条处罚规定：
1）对于未按照《生产办法》规定报告所生产的产品品种情况及相关信息的，或者连续停产一年以上且无同类产品在产，重新生产时未进行必要的验证和确认并向所在地药品监督管理部门报告的医疗器械生产企业，由药品监督管理部门依职责给予警告，并处1万元以上5万元以下罚款；
2）对于未按照《生产办法》规定办理医疗器械生产许可证登记事项变更，或者未按照国家实施医疗器械唯一标识的有关要求，组织开展赋码、数据上传和维护更新等工作的，由药品监督管理部门依职责责令限期改正，拒不改正的，处1万元以上5万元以下罚款，情节严重的，处5万元以上10万元以下罚款。
4.2《经营办法》
《经营办法》就第三类医疗器械经营企业擅自变更经营场所、经营范围、经营方式、库房地址的违法行为，新增责令限期改正，并处1万元以上5万元以下罚款；情节严重的，处5万元以上10万元以下罚款；造成危害后果的，处10万元以上20万元以下罚款的处罚规定。同时提高了医疗器械经营企业未按照要求提交质量管理体系年度自查报告的罚款上限，药品监督管理部门责令限期改正而拒不改正的，处1万元以上5万元以下罚款；情节严重的，处5万元以上10万元以下罚款（现行办法规定为处5000元以上2万元以下罚款）。
《生产办法》和《经营办法》自2022年5月1日起施行后，2014年7月30日公布的《医疗器械生产监督管理办法》（原国家食品药品监督管理总局令第7号）以及《医疗器械经营监督管理办法》（原国家食品药品监督管理总局令第8号）同时废止。
作为衔接《管理条例》的一体化文件，《生产办法》和《经营办法》从落实医疗器械注册人备案人制度、简化有关申报资料和程序要求、完善监管手段和措施、整合违法行为处罚等方面对医疗器械的生产、经营进行了更为详尽的规定。但就其中亟待细化的监管规定和实务中监管部门的操作细则，我们还需拭目以待。
[1] 《生产办法》第三条规定，医疗器械注册人、备案人对上市医疗器械的安全、有效负责；第三十二条规定，受托生产企业应当按照法律、法规、规章、医疗器械生产质量管理规范、强制性标准、产品技术要求、委托生产质量协议等要求组织生产，对生产行为负责，并接受医疗器械注册人、备案人的监督。
《经营办法》第三条规定，医疗器械注册人、备案人可以自行销售，也可以委托医疗器械经营企业销售其注册、备案的医疗器械；第三十六条规定，医疗器械注册人、备案人委托销售的，应当委托符合条件的医疗器械经营企业，并签订委托协议，明确双方的权利和义务。
[2] 主要是指围绕处理好政府与市场关系，简政放权、放管结合、优化服务三管齐下推动政府职能转变，优化营商环境，以激发市场活力和社会创造力，促进经济持续健康发展。
[3] 2021年6月30日，为贯彻《医疗器械监督管理条例》，国家药监局发布《免于经营备案的第二类医疗器械产品目录》的公告，列出13个可免于经营备案的医疗器械，包括电子血压计、水银血压表、无菌医用脱脂棉、医用脱脂纱布、脱脂棉纱布、避孕套、避孕帽、电动轮椅、手动轮椅、血糖分析仪、自测用血糖监测系统（血糖试纸）、人绒毛膜促性腺*素检测试剂（妊娠诊断试纸）、促黄体生成素检测试剂（排卵检测试纸）。