引言
2021年8月8日，广东省高级人民法院发布《广东省破产审判白皮书（2016-2020）》（以下简称《广东破产审判白皮书》），《广东破产审判白皮书》从广东破产审判概况、广东破产审判组织建设、广东破产管理人工作、广东破产审判特色工作及对破产审判工作的展望等五大部分对广东省2016-2020年间的破产工作进行总结和展望。
破产工作实务中，管理人是其中的重要组成部分，相关管理人制度的完善，对于落实相关法律法规、快速、有效推进企业破产工作具有重要的保障作用。囿于法律制定背景及破产实务快速发展的客观情况，现行《企业破产法》亟待修订，《广东破产审判白皮书》阐述的“广东经验”一定程度上弥补了我国《企业破产法》及破产实务工作面临的各种问题。有鉴于此，本文根据我国破产管理人制度的现状、存在的问题，结合《广东破产审判白皮书》对破产管理人制度的优化措施，尝试提出对我国破产管理人制度“查漏补缺”的进一步建议。
一、关于选任管理人
- 现状
目前，选任管理人主要有三种路径：一是在各地人民法院编制的管理人名册中设立分层制度，通过摇号或选任方式指定本地管理人名册中的机构担任管理人；二是对于商业银行、证券公司、保险公司等金融机构以及在全国范围内有重大影响、法律关系复杂、债务人财产分散的企业破产案件，人民法院可以从所在地区高级人民法院编制的管理人名册列明的其他地区管理人或者异地人民法院编制的管理人名册中指定管理人；三是人民法院指定清算组担任管理人，人民法院可以从政府有关部门、编入管理人名册的社会中介机构、金融资产管理公司中指定清算组成员，人民银行及金融监督管理机构可以按照有关法律和行政法规的规定派人参加清算组。 - 存在问题
从法律规定和破产实践来看，管理人选任工作由人民法院主导和负责，债权人和债务人参与程度极低，但管理人履行职责的重要工作是在公平公正的预设条件下解决债务人经营困境、维护广大债权人利益，需要与债务人和广大债权人进行充分、有效的沟通。若入选管理人与债务人和债权人不能保持高效沟通，可能影响破产工作的顺利进行。其次，虽然《企业破产法》规定了人民法院在裁定受理企业破产案件时应一并指定管理人，但部分需公开选任管理人的重大案件，因管理人选任程序时间较长，很难在裁定受理案件的同时一并指定管理人。由此，将出现企业已进入破产程序，但尚无管理人的尴尬境况。此种情形，一方面会延误审限，致使管理人无法在法定期限内按时提交重整计划草案；另一方面也为债务人企业擅自腾挪资产、转移销毁文件等恶劣行径创造了时间窗口。此外，若延期确定管理人时间过长，将影响债务人企业未履行完毕合同能否继续履行事宜的认定。 - “广东经验”
《广东破产审判白皮书》第一部分广东破产审判概况 （二）优化营商环境要求提升破产审判工作水平“赋予债权人管理人选择权 广东高院出台《管理人选任与监督工作的若干意见》，规定债权人可以与债务人协商选择管理人”。 第五部分对破产审判工作的展望二、健全管理人制度，服务经济发展大局“……三是完善管理人的指定和选任制度，完善竞争选任机制，形成以法院选任为原则，债权人会议选任为补充的双轨模式”。 - 进一步建议
人民法院在重大破产重整案件申请审查阶段即同步开展管理人选任工作，签发通知书时一并确定重整管理人。同时，法院通过公开选聘方式选任管理人时，邀请债务人企业和主要债权人参与选聘程序，倾听债务人和主要债权人意见，以促进日后工作的顺利进行。
二、关于破产管理人名册 - 现状
目前，以省级为单位，全国各地法院基本已建立起本省范围内的管理人名册，部分省市严格限制管理人名册成员数量，部分省市法院则未对管理人成员数量进行限制，只要符合条件的，皆纳入管理人名册。此外，部分法院建立管理人名册后，未能适时吸收新成员、淘汰不合格的旧成员，管理人名册的更新主要考核指标是相关机构或个人担任破产管理人的案件数量，但问题是没在管理人名册中是无法担任管理人的，导致“鸡生蛋还是蛋生鸡”的悖论，管理人名册逐步僵化。 - 存在问题
我国破产管理人队伍尚且处于起步阶段，尚未实现破产管理人职业化、专业化，目前的管理人名册选定及变动方式尚未达成统一的标准；选认标准中担任破产管理人的案件数量指标导致管理人名册无法实现有机更新和扩充；管理人的履职情况缺乏完善的评价机制和监督机制，无法形成充分竞争，管理人的专业水平得不到应有的提高，同时管理人怠于履职、权力寻租现象日益严重。 - “广东经验”
《广东破产审判白皮书》第三部分广东破产管理人工作 一、全省统一编制管理人名册“2017年广东高院下发《关于规范企业破产案件管理人选任与监督工作的若干意见》，建立全省统一编制、分等级管理、高等级管理人跨地域执业、进出有序的管理人管理机制。2018年9月12日发布《关于编制广东省破产案件管理人名册有关事项的公告》，共有464家机构及622名个人报名，同年10月27日举行了全省统一的专业能力测试，在全省21个中院设考场，2900多人实际参加考试。按专业能力测试占总成绩的60%、评审占40%的标准确定入围名单，经公告和异议程序后确定管理人名单。2019年3月27日广东高院发布了广东省破产案件管理人名册，完成管理人名册编制，在全省统一了管理人入门门槛”。 - 进一步建议
改变当前由法院独家掌握破产管理人资格评选标准的现状，由法院、律师协会、会计师协会、相关监管部门等行业代表以及相关专业的专家共同组成评议组，从各自的专业角度出发，共同讨论、制定破产管理人资格评判标准的具体细则。取消把历史承办案件数量作为最核心的评分标准的做法，通过专业能力测试，对管理人从业人员进行专业考评，考评结果作为评审的重要标准之一。此外，细化和落实目前在各地法院施行的分层选任管理人制度，为不同类型、规模和复杂程度的破产案件选取适合的管理人，使得专业突出、经验丰富的管理人可以集中精力办理重大、复杂案件，准管理人或新进管理人也有机会逐步积累经验，扩充管理人队伍，满足日益增长的破产案件审理需求。
三、关于无产可破案件管理人报酬 - 现状
无产可破是指破产单位债务人财产不足，其资产、现金和其他债权等不足以弥补其破产费用。当前，我国破产管理人报酬畸低的一大原因就是破产实践中存在大量的无产可破案件。实践中，在做出无产可破法律判断之前，破产管理人、相关中介机构需要开展相关服务工作，对债务人财产状况进行摸底调查，期间可能产生公告费、交通费、差旅费等相关费用支出，在投入了大量的时间精力、人力物力之后，最终收获的报酬很可能无法匹配其付出，甚至还有可能是入不敷出。在无产可破案件中，债权人与债务人的出资人垫付资金的积极性不高。同时，破产管理人在缺乏高收益预期刺激的情况下自然也不愿承担垫付的高风险。 - 存在问题
按现行《企业破产法》规定，在破产财产不足以支付破产费用的情况下，管理人应当提请人民法院终结破产程序。如果只是单纯的终结破产程序而无其他配套措施，一方面破产制度可能沦为债务人逃避债务的途径，另一方面也无法更好的实现破产法的市场主体退出功能。 - “广东经验”
《广东破产审判白皮书》第一部分广东破产审判概况 三、广东破产审判机制建设 第7项解决破产经费“财产不足以支付破产费用的企业难以通过破产手段退出市场。广东高院积极争取省财政划拨200万元专项资金，并下发《企业破产费用保障试点工作方案》，2018年在3个法院开展试点。通过与省国资委协调，对国有企业采用由上级集团或主管部门垫付破产费用的方式解决。2019年推动省财政将办理破产经费纳入人民法院财政预算支出”。 - 进一步建议
在考虑各地区经济发展差异的基础上，根据一般破产案件报酬形成的市场化报酬额度，通过立法来确定基准报酬额，保证破产管理人即便在无产可破的案件中也能获得最基本的报酬。此外，应当拓宽破产管理人报酬基金的来源渠道，随着市场的发展，部分破产企业资产规模非常大，根据最高院规定的标准计算出来的管理人报酬金额奇高（与工作量和工作成果不匹配），可以考虑对报酬金额达到一定标准之上的部分提取一定比例作为管理人报酬基金，还应包括政府财政拨款、社会及企业资助等，并同步实现报酬基金的保值增值。
四、关于管理人监督问题 - 现状
企业进入破产程序后，管理人将接管债务人各类章证照，负责审查和确认债权、管理债务人企业各类财产、招募重整投资人、制定重整计划草案以及负责债务人企业经营等各项工作，承担重要的职责基础上也拥有了相应的权力。 - 存在问题
现行《企业破产法》虽然规定了特定情形下，债权人会议可以更换管理人，但实务中，此种情形极少发生。权利掌控下，部分管理人凭借法律赋予的各项权利，开始权利寻租，“受害者”范围包括债权人和重整投资人等各类主体。 - “广东经验”
《广东破产审判白皮书》第三部分广东破产管理人工作 四、能者上劣者下的动态管理模式“建立管理人个案考核机制和年度考核机制，将个案动态考核与年度静态考核比对相结合，并在此基础上建立管理人名册动态调整机制，每两年对管理人进行一次升、降级调整及补录，确保实现能者上、劣者下的管理目标，建立进出有序的动态管理机制”。 - 进一步建议
由人民法院或司法局设立专门的管理人监督、考评机构，监督管理人履职的各项行为，接受社会公众和机构的投诉意见，同时对管理人的履职情况定期进行考评。对于管理人根据考评结果施行末位淘汰制度对于投诉意见经查证存在问题的，应给与相应的处分；涉嫌刑事犯罪的，依法予以处理；涉及重大多次履职违规的，拉入管理人“黑名单”。籍此加强管理人的职业道德建设，提升管理人的履职水平。
五、关于建立全国破产管理人协会 - 现状
近年来，我国地方破产管理人协会发展迅速，截至目前，数量已达上百家，涵盖省级和地市级管理人协会，但尚未建立全国性的破产管理人协会。 - 存在问题
随着宏观经济环境下行，破产案件剧增，需要更多的管理人，但目前的专业人员远远不够。建立管理人协会，有助于培养管理人团队，增加管理人专业能力。但因国家对全国性社团管理的限制，建立全国破产管理人协会，需要解决主管单位、注册资金、挂靠机构、办公地点等事项。 - “广东经验”
《广东破产审判白皮书》第一部分广东破产审判概况 三、广东破产审判机制建设 第4项加强管理人队伍建设“2020年9月15日，成立了广东省破产管理人协会，为破产管理人行业自治打下坚实基础，推动管理人工作良性发展。”第三部分广东破产管理人工作五、广东破产管理人协会“为推动管理人行业健康发展，在省政府及相关部门的大力支持下，广东省破产管理人协会于2020年9月15日正式成立。广东省法院破产案件在册管理人机构与个人、各市破产管理人协会、其他与破产业务有关的专业服务机构、研究机构、投资机构等单位和个人自愿入会，协会属于推动破产发展、服务会员的行业自律性、非营利性社会组织”。
4. 进一步建议
设立全国性的破产管理人协会，并明确其性质、职责、权限范围等事宜。
近年来，我国破产企业数量急速增加，破产案件的复杂程度指数级提高，实务中遇到的问题已远超现行《企业破产法》制定时所考虑的情形。《广东破产审判白皮书》阐述的“广东经验”已对破产管理人制度的完善进行了有效的探索，希望新修订的《企业破产法》早日出台，为各类实务问题的处理、解决提供更为坚实的法律依据。