新冠疫情背景下有关我国应急工程建设管理法律法规之现状探析

摘要
应急工程是面对自然灾害、突发性公共卫生事件等特殊事件时紧急修建的工程，可为抢救生命，减少损失发挥巨大作用。笔者从我国应急工程建设管理法律法规的现状进行分析，提出目前法律法规中所存在的问题，并提出合理建议，以促进国家应急工程建设管理立法和应急处理机制的完善
关键字：应急工程；法律法规；监督管理
2020年1月，一场突如其来的新冠疫情在全国甚至全球传播开来。在这场没有硝烟的战争里，每个人都难以置身事外，除了奋战在一线的医护人员和重点领域、重点行业的工作人员，居家“抗疫”的普通老百姓们也一直都热切关注并讨论着新冠疫情，武汉火神山医院、雷神山医院的建设也无疑成为大家关注和讨论的焦点。
笔者作为一名专业律师，也一直十分关注火神山医院、雷神山医院的建设，并由此引发了对我国应急工程建设管理法律法规之现状的思考。
本文是在新冠疫情背景下讨论我国应急工程建设管理法律法规之现状，因此本文所称应急工程主要是指因公共卫生事件发生而需要修建的应急工程，如应急医院等。
一、 应急工程的概念、特点及分类
应急工程，一般又称抢险救灾工程或应急抢险救灾工程，是指自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件发生后需要在短期内完成的修复工程，或其他按正常建设程序不能按时完成，经政府批准紧急建设的工程。
应急工程一般具有以下特点：
1、 具有时效性，必须及时处理，因此建设工期非常短；
2、 一般由政府主导，采取特事特办原则，不再遵循常规的建设程序。
常见的应急工程主要包括以下几大类：
1、自然灾害和其他不可抗力因素引起的水土保持、环境保护、民生保障及防火等的抢险修复工程；
2、防洪、排水等水务设施的抢险加固及防洪、排涝疏浚工程；
3、崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害的抢险、排险工程；
4、房屋建筑和市政、环卫、交通等公共设施的抢险修复工程；
5、其他因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件发生后需要采取措施的抢险救灾应急工程；
6、抢险、应急工程的重要材料、设备采购；
7、为完成重大政治、外事任务，按正常建设程序不能按时完成的工程。
二、 我国目前有关应急工程建设管理的法律法规
笔者通过Alpha数据库进行搜索，我国最早提到有关应急工程建设管理的文件是北京市人民政府于1984年3月8日颁布的《北京市环境噪声管理暂行办法》，其中第22条规定：“对采取控制措施后仍超过噪声标准的施工作业，除经当地人民政府批准的抢修、抢险工程外，所在地区的区、县环境保护部门有权限制其作业时间，或令其停工治理，或施工部门与受影响的居民协商采取其他变通性措施。”
通过进一步搜索，目前在Alpha数据库中并没有搜索到国家层面有关应急工程建设管理的专门规定，但我国上海等地均出台了相关的地方性专门规定，具体详见下表：

序号	发文时间	发文主体	名称
1、上海市
1	2016年12月14日	上海市人民政府	《上海市应急抢险救灾工程建设管理办法》
2、浙江省
1	2018年11月14日	余姚市人民政府	《余姚市抢险和应急工程管理试行办法》
3、广东省
1	2011年12月23日	珠海高新技术产业开发区管理委员会	《珠海高新区抢险和应急工程管理办法》
2	2017年03月29日	深圳市住房和建设局	《深圳市抢险救灾工程管理办法》
3	2017年06月27日	广州市人民政府	《广州市应急抢险救灾工程管理办法》
4	2018年02月12日	东莞市人民政府	《东莞市应急抢险工程管理暂行办法》
5	2019年10月11日	广州市番禺区人民政府	《番禺区应急抢险救灾工程管理办法》
4、安徽省
1	2019年05月08日	六安市舒城县人民政府	《舒城县人民政府关于做好政府投资限额以下工程及抢险救灾等应急工程发包管理工作的通知》
5、山东省
1	2018年12月29日	青岛市西海岸新区管理委员会	《青岛西海岸新区应急工程项目管理办法》
6、湖南省
1	2013年10月18日	长沙市人民政府	《长沙市政府投资应急抢险救灾工程审批管理办法》
2	2019年04月06日	郴州市人民政府	《郴州市抢险救灾工程管理暂行办法》
7、四川省
1	2013年09月29日	四川省人民政府	《四川省抢险救灾工程项目管理办法》
2	2014年05月04日	广元市人民政府	《广元市抢险救灾应急工程项目管理实施细则》
3	2014年07月28日	泸州市人民政府	《泸州市人民政府办公室关于做好应急工程项目规范管理工作的通知》
4	2015年03月14日	绵阳市人民政府	《绵阳市抢险救灾和应急工程项目管理办法》
5	2017年07月24日	乐山市人民政府	《乐山市抢险救灾工程项目管理实施细则》
6	2018年10月08日	宜宾市筠连县人民政府	《筠连县抢险救灾工程项目管理暂行办法》
7	2019年01月11日	内江市市中区人民政府	《内江市市中区抢险救灾工程项目管理实施细则》
8	2019年04月06日	阿坝藏族羌族自治州汶川县人民政府	《汶川县抢险救灾工程项目管理实施办法》
8、广西壮族自治区
1	2018年11月15日	玉林市玉东新区工委管委办公室	《玉林市玉东新区应急抢险救灾工程管理办法》
9、吉林省
1	2018年06月19日	吉林市人民政府	《吉林市应急抢险救灾工程建设管理办法》
10、内蒙古自治区
1	2016年11月27日	巴彦淖尔市人民政府	《巴彦淖尔市公共资源交易中心应急工程项目库管理办法》
2	2017年04月28日	巴彦淖尔市磴口县人民政府	《磴口县公共资源交易中心应急工程项目库管理办法》

三、 我国应急工程建设管理法律法规存在的主要问题
1 国家层面缺乏必要的统一性法律规范
尽管上海等地已经出台了相关的地方性专门规定，但目前在国家层面并没有关于应急工程建设管理的专门规定，立法层级低；目前我国没有统一适用的法律或法规，使得应急工程建设管理的法律依据缺乏权威性、统一性和稳定性，并且与应急工程建设管理密切相关的《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国政府投资条例》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》等法律中亦没有对应急工程建设管理进行专门规定。
因此，在很大程度上，我国应急工程建设管理仍处于无法可依的状态。
2未建立严格的监督管理制度
尽管各地出台的专门规定均在不同程度上对应急工程的建设管理进行了职责划分，或同时规定了有关部门、单位的工作人员在应急工程实施过程中存在有滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守行为的，须依法进行问责，构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。但与一般的工程建设相比，应急工程的建设环境和施工条件往往十分恶劣，且工程具有时效性，必须尽快建设完成。
因此，笔者认为对应急工程建设的监督管理应该更为严格，以保障应急工程尽快建设完成，并在保证质量的前提下投入使用。
3 未形成清晰、统一的应急简化审批制度
尽管各地出台的专门规定均明确对应急工程建设遵循规范有序、注重效率等管理原则，甚至有部分地方还明确规定对于应急工程需办理的各项审批手续予以简化，但具体如何简化，简化的标准能否统一，还有待更为清晰、统一的规定。
四、 完善建议与展望
1制定单行法律或法规，推进《应急工程建设管理条例》立法
制定统一适用的法律或法规，会使得我国应急工程建设管理的法律依据更具权威性、统一性和稳定性，同时也有利于国家应急处理机制的完善。目前国内许多地区已有的关于应急工程建设管理的规定，为《应急工程建设管理条例》的出台积累了重要的立法实践经验。
因此，笔者建议国家应当及早出台《应急工程建设管理条例》，为应急工程建设顺利有序进行提供根本保障。
2 建立严格的应急工程建设监督管理制度
应急工程的建设也涉及招标、勘察、设计、采购、监理、施工等多个环节，而应急工程的建设环境和施工条件往往十分恶劣，在安全施工、材料供应、质量安全、工资保障等方面应该尤其重视。目前已有的监督管理制度均较为笼统，并不利于监督管理职责的落实。
故笔者建议健全、细化出更为严格的监管制度，包括但不限于规定有权进行监管的机构、相关人员不同违法违规情形下应承担的具体行政或刑事责任，其中需重点明确安全施工、材料供应、质量安全、工资保障等方面的监管责任。
3 建议统一的应急简化审批制度
简化审批是应急工程建设过程中非常关键的环节，但目前简化标准尚不统一，简化流程十分模糊。笔者建议尽早建立统一、清晰的应急简化审批制度。
综上所述，应急工程建设管理法律法规当前面临的问题亟待解决，《应急工程建设管理条例》应当尽早出台，严格的应急工程建设监督管理制度应当尽快建立，以保障应急工程建设顺利、有序的进行，进而促进国家应急处理机制的完善。