联合竞买取得土地情形下的土地闲置认定问题

前言
一块土地被两个或两个以上的自然人、法人或其他组织联合竞买，在取得土地使用权后，联合竞买人中的一方按照规定进行了开发建设，而另一方因资金问题或其他原因，未能对享有的土地进行开发建设，造成土地闲置。但是，联合竞买人中正常开发建设的一方已开发建设的土地面积或已投资额达到了该土地的三分之一或25%。该种情形下，未开发建设部分的土地是否构成闲置该如何认定？
一、基本案情
2011年5月，A公司与B公司联合竞拍取得C市一块面积100亩的土地，土地用途为商住用地。双方与C市自然资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定按A公司与B公司签订的《联合投标协议》，该土地由A公司分割取得10亩，B分割取得90亩，双方分别按分割土地面积缴纳了土地出让金。后双方共同向C市自然资源局申请划分土地使用权证。C市自然资源局按合同约定以及双方的申请分别为两家公司办理了《国有土地使用权证》，A公司于2012年10月12日取得了10亩土地的土地使用权证。
A公司取得土地使用权后，因自身原因一直未能开发建设，因此C市自然资源局作为土地管理部门，根据《土地管理法》《闲置土地处置办法》等相关规定履行土地管理职责，依法进行调查处理。在充分给予A公司依法享有的听证、陈述、申辩等权利后，C市自然资源局报经C市人民政府批准，于2020年6月11日作出《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回A公司的10亩土地国有建设用地使用权。A公司不服申请行政复议，行政复议维持了该行政决定后，A公司又向法院提起了行政诉讼。
诉讼过程中，A公司提出如下主张：1、认定闲置的10亩土地系与B公司联合竞拍取得的100亩地中的一部分，B公司对其90亩地的开发建设达到85%，A公司的土地是包含在开发建设达85%的100亩土地中的，不应认定为构成闲置；2、其土地未完成开发建设是因为政府没有对其分割后取得的10亩土地进行控制性详细规划造成的，不能动工开发的原因是政府造成的，不应该由企业承担该责任。
二、案件分析
经审理查明：A公司与B公司签订的《联合投标协议》，针对A公司与B公司联合竞拍取得该100亩土地的事项进行了约定，同时该协议也明确约定该100亩土地由A公司分割取得10亩，B分割取得90亩，双方分别按分割土地面积缴纳了土地出让金。案涉10亩土地虽然在这100亩土地范围内，但其经分割后已单独办理了国有土地使用证，成为了一宗独立的土地。而确定是否属于闲置土地应当以宗地为单位，而不是以整体项目为单位。不能以整体项目中其他相关当事人在另外宗地的投入，作为本案当事人在本宗土地上的投入；更不能以整体项目开发达85%，否定本宗土地未动工开发的事实。
另，A公司主张其土地未完成开发建设是因为没有控制性详细规划造成。但是A公司没有提供相应证据证明因政府未批准案涉土地所在区域控制性详细规划而致其没有获得报建许可，并导致其无法动工开发；且原100亩土地根据规划部门作出的详细规划的批复，大部分已经开工建设完毕。同时查明A公司因其自身并不具备房地产开发资质，一直未能取得建设工程施工许可证。故案涉地块是否有控制性详细规划与土地闲置之间没有必然联系，不能成为A公司阻却开发的理由。
法院最终判决维持了《收回国有建设用地使用权决定书》，驳回了A公司的诉讼请求。
三、律师提示
土地资源是宝贵的不可再生资源，我国土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地，促进社会经济的可持续发展。土地问题始终是现代化进程中一个带有全局性、战略性的重大问题，科学合理节约集约利用土地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。政府及政府相关部门应当主动履责，依法及时处置闲置土地行为。国土资源主管部门应当履行闲置土地监督检查职责，在闲置土地调查、认定和处置工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的，要依法追究法律责任。
作为企业，如因其自身原因导致土地闲置，不仅侵蚀企业利润，导致企业前期投入无法获得预期回报收益，并且难以真实反映企业管理层的经营业绩，而且影响专业机构对企业筹资能力、盈利能力的评估。
此外，闲置资产还影响企业资产质量，土地闲置不仅需要缴纳土地闲置费，严重的还有可能导致花费巨额资金购买的土地被无偿收回。闲置资产与会计“资产”实质相背离，致使企业资产“虚胖”，不能客观地反映企业的资产运营状况，可能影响股东、金融机构、国家财税部门等信息使用者的决策方向，从而影响企业的长足发展。因此，坚持最严格的土地管理制度，合理节约集约利用好土地，对企业发展也具有重大而深远的意义。
四、法律法规
《闲置土地处置办法》
第二条 本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
第八条 有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：
（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；
（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；
（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；
（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；
（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；
（六）政府、政府有关部门的其他行为。
因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。
第十二条 因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：
（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；
（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；
（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；
（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；
（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；
（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。
除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。
符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。
第三十条 本办法中下列用语的含义：
动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。
已投资额、总投资额：均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。