未经审批矿业权转让合同法律效力探析

当前，我国矿业权流转活动愈加频繁，纠纷也纷至沓来，尤其是矿业权转让合同签订后，因市场行情的变化或者在巨大经济利益驱动之下，一方当事人不履行矿业权转让合同的审批手续，导致矿业权转让行为不符合法律规定，因而给交易相对方造成严重经济损失。实践中，这种未经审批的矿业权转让合同的法律效力，理论界和实务界有不同观点。本文将结合不同观点并依据相关法律法规对未经审批矿业权转让合同的法律效力进行分析。
一、不同观点及法律依据
1. 合同无效说
根据《矿产资源法》第六条规定，矿业权转让的具体办法和实施步骤由国务院规定；国务院颁布的《探矿权采矿权转让管理办法》（以下简称《办法》）第十条规定，矿业权转让合同依法经批准生效；第四条规定，矿业权审批由国土资源主管部门负责批准。
按照《立法法》第六十五条规定，国务院根据宪法和法律，有权制定行政法规；第九条规定，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对部分事项先制定行政法规，因此无论从国务院自主立法亦或经授权立法的角度理解，国务院制定的《办法》均应属于效力强制性行政法规，且具有普遍适用性，合同当事人就矿业权的转让，未按照《办法》规定履行国土资源主管部门审批手续的，该行为系违反了行政法规的效力强制性规定，对此，《合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定合同无效。所以，未经审批矿业权转让合同应当认定为无效。
2. 合同有效说
根据《物权法》第十五条及“用益物权编”第一百二十三条的规定，针对用益物权的探矿权、采矿权的转让合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。
可见，合同效力和物权变动效力是分开的，物权变动效力仅在法律另有规定的情形下除外。国务院颁布的《办法》属于行政法规，而非法律，不属于《物权法》第十五条规定的例外情形，且《物权法》对于《办法》来说属于新法、上位法。因此，自《物权法》生效后，矿业权转让合同应自成立时生效。
3. 合同未生效说
按照《办法》规定，矿业权转让合同属经批准生效的合同。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》（以下简称《合同法解释（一）》）第九条规定，法律、行政法规规定合同办理批准、登记等手续才生效的，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效。据此，应当认定未经批准的矿业权转让合同未生效。
二、如何判断未经审批矿业权转让合同的法律效力
本文认为判断未经审批矿业权转让合同的法律效力，应结合法律法规进行全面分析，具体如下：
1. 关于法律的适用
如前所述，适用《物权法》和《矿产资源法》会对未经审批的矿业权转让合同的法律效力产生不同认识。按照《立法法》第九十二条规定，同一机关制定的法律，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。针对矿业权转让合同而言，《物权法》属于一般法，而《矿产资源法》系对矿产资源领域调控的特别法，因此按照“特殊法优于一般法”的理论要求，就未经审批的矿业权转让合同的法律效力认定应适用《矿产资源法》和《办法》的规定，只有在特别法没有规定的情形下，才适用一般法。
对此，本文认为，矿业权转让双方就转让矿业权签订了矿业权转让合同，但是该矿业权转让合同并未取得国土资源主管部门的审批，此时根据《合同法》第二十五条及第三十二条“承诺生效时合同成立；当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”的规定，矿业权转让合同已经成立，但矿业权转让合同因当事人间的合意并未取得国家法律的肯定性评价，而未能生效。故而，本文不认同前述“合同有效说”。但是由于矿业权转让合同系当事人之间的意思自治结果，虽然未取得国家肯定性评价，但是矿业权转让合同已经成立，对于当事人而言具有一定的拘束力，如果矿业权转让合同要求一方负有办理矿业权转让审批义务，义务方不履行，或者虽履行，但不能取得国土资源主管部门的批准，那么此时矿业权转让合同属于一种“效力待定的合同”，当出现前述消极结果时，矿业权转让合同即已经由“效力待定”演变为未生效。对于合同未生效，责任方应负“缔约过失责任”，从这个角度而言，“合同无效说”存在缺陷，而“合同未生效”虽基本上可以成立，但在理论上尚具有一定的局限性。
2. 《办法》对矿业权转让合同生效的规定是效力性还是管理性强制性规定
通常认为，法律分为效力强制性规定和管理强制性规定，按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》（以下简称《合同法解释（二）》）第十四条规定“合同法第五十二条第（五）项规定的强制性规定，是指效力性强制性规定。”如何判断效力性和管理性规定，通说认为：法律、法规明确规定违反该规定将导致合同无效或不成立的，则该类规定即属于效力强制性规定，因此，在法律、法规没有明确规定违反该规定，将导致合同无效或不成立的，则属于取缔性规定，即管理强制性规定，违反此类规定并不必然导致合同无效。
《办法》第十四条规定，未经审批管理机关批准，擅自转让探矿权、采矿权的，由登记管理机关责令改正，没收违法所得，处10万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销勘查许可证、采矿许可证。鉴于此，《办法》中关于矿业权转让合同效力的规定并不属于效力强制性规定而是管理强制性规定，因此未经批准的矿业权转让合同并非当然无效，但是若使该类转让合同继续存在，将使法律规定的矿产资源监管部门以及机构存在的目的落空，而且矿业权流转涉及国家税费的征收和管理，当事人未经审批转让矿业权的行为致使国家对此类转让行为的税收失控，因此该类合同继续存在会损害国家和社会公共利益，故对于未经批准的矿业权转让合同亦不宜认定为有效。
三、最高人民法院对未经批准矿业权转让合同法律效力的认定
案例
【案件名称】
陈允斗与宽甸满族自治县虎山镇老边墙村民委员会采矿权转让合同纠纷案
【案件字号】
(2011)民提字第81号
【案情简介】
申诉人(一审原告、二审上诉人、再审申请人)：陈允斗
被申诉人(一审被告、二审被上诉人、再审被申请人)：宽甸满族自治县虎山镇老边墙村民委员会
2001年10月6日，陈允斗经投标取得宽甸满族自治县虎山镇老边墙村民委员会(以下简称村委会)所有的老边墙第一、第二金矿的开采经营权，后双方签订了《金矿租赁协议书》(以下简称《合同》)，合同约定：开采经营期限为五年，合同签订后，由于案外人程绍武对村委会提起诉讼，村委会至今未将第一金矿交给陈允斗经营。第二金矿由于村委会不能全部交付金矿设施，陈允斗不得不另行投资重开巷道开采。由于村委会与他人的纠纷，致使第二金矿的采矿证有三年无法办理，合同无法履行。陈允斗遂请求法院判令：1．村委会履行合同约定将第一金矿交给其经营；2．如不能交付，由第二金矿代为履行；……。
后因陈允斗不服辽宁省高级人民法院就本案作出的判决，向最高人民法院提出申诉。最高人民法院裁定提审本案。
【最高人民法院观点】
最高人民法院经审理认为，本案案由应为采矿权转让合同纠纷，当事人争议的焦点问题如下：
（一）关于《合同》的效力问题
本院认为，采矿业属于特许行业，根据有关法律、行政法规的规定，取得涉案金矿的采矿权要经过辽宁省国土资源厅审批，未经批准，其采矿行为不受法律保护。《办法》第十条第三款规定：“批准转让的，转让合同自批准之日起生效。”据此，本院认定涉案合同已合法成立，但尚未生效，该合同条款对双方当事人没有约束力，也不产生违约责任。
（二）关于《合同》应否继续履行的问题
本院认为，转让采矿权以拥有合法采矿权为前提，鉴于目前村委会已不是涉案金矿的采矿权主体，丧失了履约条件和能力，依约办理相关审批手续，继续履行《合同》已不可能，对于陈允斗关于《合同》应继续履行的主张，本院不予支持。
综上，《合同》未生效，村委会不应承担违约责任。鉴于村委会现已不是采矿权主体，《合同》已无法继续履行，陈允斗主张继续履行该合同的依据不足，对其诉求不予支持。
本文认为，租赁采矿权属于一种特殊的矿业权转让方式，采矿权转让合同属于批准后才生效的合同。根据《办法》第十条第三款规定：“批准转让的，转让合同自批准之日起生效。”诉讼中，采矿权转让合同未经批准，人民法院应认定该合同未生效。但如果一方当事人据此请求对方继续履行报批义务，人民法院经审查认为客观条件允许的，对其请求应予支持；继续报批缺乏客观条件的，应依法驳回其请求。因此，上述最高人民法院将未经审批矿业权转让合同法律效力认定为未生效符合法律规定。
小结
综上所述，本文认为未经批准的矿业权转让合同应属已经成立但因欠缺法律肯定性评价而未能生效，本质上是一种“效力待定”的合同。对此状态，当事人可以报请国土资源主管部门按照法定程序予以批准。如果取得批准，矿业权转让合同将因符合《办法》规定而具备完全效力，该矿业权转让合同自始具有法律拘束力；如果国土资源主管部门不予批准，或者负有审批义务一方不履行报批义务等导致国土资源主管部门不批准或者无法批准矿业权转让合同时，该矿业权转让合同将因不符合《办法》规定而未生效，按照《合同法》第四十二条规定，合同未生效责任方应对受损失方承担赔偿责任，该责任系法定的“缔约过失责任”。