美国对俄罗斯的制裁措施由来已久，但自俄乌冲突爆发以来，美国对俄罗斯又发起多轮制裁与管制措施，制裁力度不断加大。这不仅使涉及敏感地区或行业的在俄外商投资企业直接面临制裁风险，也会因银行业务、制裁合规、供应链和物流问题、二级制裁风险以及其他原因对在俄外商投资企业的业务产生重大影响。
本文将概述美国针对俄罗斯的制裁措施给在俄外商投资企业带来的主要风险，并梳理目前美国对俄罗斯的制裁体系框架，最后为相关企业提供可参考的应对方案，以帮助在俄外商投资企业减少制裁风险。
01 一、在俄外商投资企业面临的主要风险
（一）制裁风险
1. 一级制裁
一级制裁适用于具有“美国连接点”的交易，最常见的美国连接点包括交易涉及美国个人或者实体、交易通过美元或美国金融机构进行结算、交易涉及美国商品、技术或服务、导致美国个人或实体违反制裁规定的交易等。违反一级制裁可能面临行政处罚或被列入制裁清单，甚至被追究刑事责任。
- 二级制裁
二级制裁（次级制裁）针对与美国不存在任何司法管辖连接点的非美国人实施，其中包括：外国金融机构在知情的情况下为涉及受美国制裁实体的 “重大交易”提供便利；或为受美国制裁的实体提供“实质性帮助”的实体。实践中对于“重大交易”的考虑因素主要包括交易标的额、数量、频率、交易类型、高管主观故意及行为方式、是否涉及欺诈以及其他相关因素。虽然美国政府已经澄清，对于美国人可以在没有特定许可证的情况下进行的交易，或者只涉及部门制裁实体且没有“欺诈”的交易，不会实施二级制裁，但近年来美国对“重大交易”的定义存在扩大化的趋势，使得重大交易类似“兜底条款”，美国政府认为交易会破坏到制裁就可能实施制裁。
违反二级制裁的法律后果主要为被美国海外资产控制办公室（OFAC）列入SDN清单进而导致企业与美国相关的业务或者金融交易被切断。此外，根据50%规则，被列入SDN清单企业单独或者与其他SDN清单实体合计直接或间接拥有50%以上所有权的实体也将自动视为被制裁对象。
（二）商业风险 - 交易延缓或终止
由于美国对俄罗斯实施了严厉的大规模的制裁，为了避免制裁风险，企业不得不对交易链路进行风险筛查，若交易确实存在制裁风险，则相关交易不可避免地需要进行架构调整或者暂停，对于制裁风险较高的业务，则不得不终止。这可能对企业的现有业务以及整体发展战略产生重大影响。此外，由于美国的制裁措施纷繁复杂，金融机构或其他交易方为了谨慎行事，避免无意中违反制裁，即使可以合法地进行交易，或者交易本身并不违反相关制裁规定，但其合规部门也可能会因为存在潜在风险而延迟或拒绝交易。 - 供应链受损
美国商务部产业与安全局(BIS)发布了针对俄罗斯的出口管制新规，通过修改最低比例原则和直接产品原则，极大地拓宽了外国产品受《美国出口管制条例(ExportAdministrationRegulation,EAR)》管辖的范围，在没有许可证的条件下，受管控物项无法向俄罗斯提供。此外，实体清单直接限制了清单内企业对外出口、再出口任何受管控物项。因此，在未获得BIS发布的出口许可证的情况下，如果企业的上游供应商属于被列入清单的俄罗斯实体，且该实体供应的产品符合外国直接产品规则等管控物品要求，则企业可能无法通过任何方式获得生产原料，这将导致企业供应链受损，并且对生产活动造成严重影响。
3.资金受阻
由于在俄外商投资企业不可避免地常会与其控股公司、母公司或跨国客户发生跨境资金交易。而目前涉入国际货币交易的国际银行俄罗斯分行纷纷停业（几乎所有外国银行正在关停俄罗斯的经营并出售资产），这可能妨碍在俄企业与欧洲、美国及其他国家之间的货币流动。且一旦跨境资金涉及被制裁人员，只要资金通过美国司法管辖区，就很可能遭冻结或退回。这可能导致出口活动的货款难以收回，出现资金损失；而对进口活动而言，也会面临汇路不通、无法支付货款的困境。
02 二、美国对俄制裁措施现状
（一）经济制裁
美国对俄罗斯的经济制裁项目主要包括乌克兰/俄罗斯相关制裁项目（Ukraine-/Russia-Related Sanctions）以及俄罗斯有害境外活动制裁项目（Russian Harmful Foreign Activities Sanctions）。美国主要通过总统发布行政命令的方式对俄罗斯实施经济制裁， OFAC也会颁布特定的法案和制裁条例。其制裁形式主要表现为地区制裁、行业制裁以及对俄罗斯重要行业企业、官员及寡头进行制裁。 - 地区制裁
2014年克里米亚事件发生后，美国政府对克里米亚地区实施了全面制裁，禁止美国人：对该地区进行投资；从该地区直接或间接进口产品、服务或技术至美国；对该地区直接或间接出口、再出口、销售、提供产品、服务或技术；批准、促进、或为该地区的进出口交易提供担保或资金（例如，中国企业/外资企业的美国高管参与审批涉乌东地区交易）。根据《以制裁反击美国敌人法案》（CAATSA）的规定，非美国人明知且实质性地参与了上述交易，即使交易不存在美国连接点，相关交易主体也可能受到制裁。
2022年2月21日，美国新增对“顿涅茨克人民共和国”（DNR）或“卢甘斯克人民共和国”（LNR）地区的全面制裁，禁止美国主体与DNR、LNR地区进行任何商业活动，并冻结被认定属于以下任意情况的美国和非美国主体的财产：(1)在“顿卢地区”经营的实体或其管理人员；(2)被制裁主体直接或间接拥有或控制的主体，或者直接或间接代表、代理被制裁主体开展活动的主体；(3)为被制裁主体提供实质性协助或者提供财务、物质或技术支持的主体。 - 行业制裁
目前美国对俄罗斯的科技行业、国防及物资行业、武器及相关物资行业、金融服务行业、航空航天、电子和海洋行业、会计、信托与企业组建管理咨询服务行业、量子计算行业、能源行业、铁路、金属和采矿等九个行业和贸易领域实施制裁。根据第14024号行政命令，OFAC（美国财政部外国资产控制办公室）可对任何曾经或者正在俄罗斯联邦前述行业经营或者曾经经营过的主体实施制裁。 - 清单制裁
美国财政部特别设立了清单制裁机制，以清单列举的方式划定制裁对象，在对俄制裁中常见的有特别指定国民清单（SDN List）、往来账户或通汇账户制裁清单（CATPA List）、行业制裁识别清单（SSI 清单）和非SDN清单式制裁清单（NS -MBS List）。
（1）特别指定国民清单
SDN清单系OFAC对外进行经济制裁的核心名单，也是最常用的制裁手段。SDN清单会根据需求不定期更新。在针对俄罗斯的制裁中，OFAC将包括俄罗斯总统普京、外交部长拉夫罗夫等俄罗斯高官、精英阶层、金融高管及亲属、俄罗斯重要金融机构俄罗斯外贸银行(VTBBank)、俄罗斯国有银行VEB、PSB、Otkritie、Novikom及子公司、北溪2号在内的大量个人、实体与船舶列入SDN清单。
根据OFAC规定，凡是被列入SDN清单的个人或实体，通常会禁止美国人（包括自然人与法人等实体）与之交易，以及禁止在美国境内（含过境）进行的、涉及指定人员财产和财产性利益的所有交易，其在美国境内的一切资产和资产利益都将受到冻结。此外，非美国人也不得与其进行有“美国连接点”的交易或无“美国连接点”的“重大交易”/或“实质性协助”，否则都可能受到相应制裁。
值得注意的是，SDN清单具有穿透效力。根据OFAC的“50%原则”，由受到SDN指定的一个或多个个人或实体单独或累计拥有所有权达百分之五十或以上的任何实体自动被认定为“被冻结实体(blocked person)”，同样受到美国政府的财产冻结和交易禁止，即使这些实体自身并未在SDN清单上。
（2） 往来账户或通汇账户制裁清单 (CAPTA List)
CAPTA清单列明了被禁止或被严格限制开立或持有美国往来账户或通汇账户的非美国金融机构。2022年2月24日，美国将Sberbank及其25家子公司（包括俄罗斯联邦储蓄银行(Sberbankof Russia)及其全球子公司）列入往来账户或通汇账户制裁清单（CAPTA清单）。禁止美国金融机构:（1）为或代表任何被制裁实体或其财产或财产权益开立或维持往来账户或直通账户；以及（2）处理涉及该清单上任何实体或其财产或财产权益的交易。
（3）行业制裁识别清单 (SSI List)
SSI清单的制定依据是美国13662号总统行政命令及4个指引，列明了美国财政部长根据第13662号行政命令确定的俄罗斯经济行业经营的实体（主要是金融、能源、国防行业）。与SDN清单的全面封锁不同，被列入SSI清单的个人和实体不会面临资产冻结，美国人也未被完全禁止与其交易，SSI清单中的个人和实体受到的制裁更有针对性，如限制特定融资渠道、限制获取美国出口的特定产品等。
第13662号行政命令有四项指令，禁止与行业制裁识别清单上的实体进行如下交易，包括：(1) 限制对所列俄罗斯金融行业实体的新股权投资和融资；(2) 禁止对所列俄罗斯能源行业实体的新融资；(3) 禁止对所列俄罗斯国防行业实体的新融资；(4) 禁止美国与清单中所列实体开展与俄罗斯深海、北极近海或页岩油项目开发相关的贸易，或与全球范围内在此类项目中拥有33%以上所有权或多数表决权的所列实体进行贸易。
（4）非SDN清单式制裁清单（Non-SDN Menu-Based Sanctions, NS-MBS清单）
与SDN清单不同，NS-MBS清单不是全面性封锁制裁，而是禁止特定的商品或服务交易。OFAC根据14024号总统行政命令采取NS-MBS清单制裁措施，主要包括禁止美国人参与涉及NS-MBS实体的超过14天账期的债权融资交易；禁止美国主体或在美国境内进行与被列入非特别指定国民清单的基于名单制裁清单的俄罗斯金融机构和金融、天然气、石油以及电信等行业的俄罗斯大型企业公司的新债务和新股权交易；禁止美国金融机构参与被列入该清单的俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦主权财富基金或俄罗斯联邦财政部在2022年3月1日之后发行的债券的二级市场交易。NS-MBS清单没有次级制裁效力，非美国企业不会仅因为与NS-MBS清单主体进行交易而受到制裁。且该清单不适用50%原则。
（二）出口管制
美国根据《联邦法典》（Code of Federal Regulation，CFR）第15编第7章制定《出口管制条例》（Export Administration Regulations，EAR），按照出口国别和商品、技术、服务种类对物项进行管控。EAR由美国商务部产业与安全局（Bureau of Industry and Security，简称BIS）负责管理和实施，凡纳入《出口管制条例》管辖范围的商品、技术或服务的出口、再出口、交易，均应向BIS申请许可。出口管制制裁具有较强的属物管辖特征，凡是进出口的特定种类的产品，美国成分达到特定比例时，不论交易主体是谁，均需依据《出口管制条例》走许可程序。
EAR主要通过两种方式进行管制，第一种是以《商业管制清单》（CCL）为基础的管制，如果相关物项具有明确的ECCN编码，并且在《商业管制清单》上指明该编码物项受管制的具体原因。结合《贸易国家列表》中特定国家受管制的理由。两者重合时，向该国家出口特定ECCN编码的物项需要取得许可证。第二种是以最终用户与最终用途为导向的管制。EAR在其S744中规定了禁止的最终用户与最终用途。 - 基于商业管制清单的管制
美国对俄罗斯全域不断扩大基于商业管制清单的出口管制物项范围（包括产品、技术和服务），从限制具有特定ECCN编码的物项扩大至所有具有ECCN编码的物项。除了要考虑CCL以及《美国出口管制条例》另有的规定（包括第744部分及第746部分中规定的许可证要求）外，除视同出口以及视同再出口外，向俄罗斯出口、再出口或在国内转让任何受《美国出口管制条例》管制并被分类为CCL中任何出口管制分类编码（ECCN码）的物项，均需要取得许可证。
对目的地为俄罗斯的许可申请施加更严格的许可审批，采用推定拒绝政策，并且大幅缩小许可豁免的适用范围。
2. 基于最终用户与最终用途的管制
（1）实体清单
俄罗斯的某些实体被列入《美国出口管制条例》第744章节的附录4（实体清单）。根据实体清单的规定，出口、再出口或在国内转让受《美国出口管制条例》管制的物项至这些实体，需要获得许可。
（2）军事最终用途或军事最终用户
除了需要考虑CCL中所列的特定物项的许可证要求外（《美国出口管制条例》第774章节第一补充案），在出口、再出口或在国内转让任何受《美国出口管制条例》管制的物项时，如果在此期间“知晓”该物项完全或部分用于俄罗斯的“军事最终用途”，或者供应至俄罗斯的“军事最终用户”，则无论其所在地，在未从BIS获得许可证之前，不得出口、再出口或转让受《美国出口管制条例》管制的物项。
位于俄罗斯以外地区的俄罗斯的“军事最终用户”仅限于《美国出口管制条例》第744章节的附录4（实体清单）中被指定为脚注3的实体。
（3）特定“军事情报最终用途”或“军事情报最终用户”
除了需要考虑CCL中所列的特定物项的许可证要求外（《美国出口管制条例》第774章节第一补充案），在出口、再出口或转让（国内）时，如果“知晓”该物项完全或部分用于俄罗斯的“军事情报最终用途”，或者用于列入E:1或E:2国家组别（参见《美国出口管制条例》第740部分的第一补充案）的国家，或者用于俄罗斯的“军事情报终端用户”或列入E:1或E:2国家组别的国家的“军事情报最终用户”，无论其所在地，“在未从BIS获得许可证之前，不得出口、再出口或转让受《美国出口管制条例》管制的物项。
在此规定中，位于俄罗斯以外的“军事情报最终用户”或列入E:1或E:2国家组别的国家的“军事情报最终用户”受到限制，仅限于《美国出口管制条例》第744.22(f)(2)款所列实体。 - 其他特别管制
（1）针对俄罗斯和俄罗斯“军事最终用户”的外国直接产品规则
美国为俄罗斯全境创建一项新的外国直接产品规则，即“俄罗斯-直接产品原则(Russia FDP rule)”，新增对以下物项的管制：(i) 美国出口管制条例管制的CCL下类别3-9的特定美国原产软件、技术的直接产品；(ii) 由特定工厂或其主要生产设备生产，而前述工厂及生产设备本身是受EAR管制的前述（i）特定美国原产软件或技术的直接产品10。该管制适用于已知外国生产的物品被运往俄罗斯，或将被纳入或用于生产或开发在俄罗斯生产或运往俄罗斯的任何零件、部件或设备（不包括EAR99类物项，例如民用消费品）。
俄罗斯军事最终用户外国直接产品规则比俄罗斯外国直接产品规则更广泛，适用于以下外国生产物项：（i）《商业管制清单》上受制于《出口管理条例》的任何软件或技术的直接产品；或（ii）由某些工厂或其主要部件生产的产品，而此些部件本身即为《商业管制清单》上美国原产软件或技术的直接产品。如果交易方为实体清单上带有脚注3标记的实体，或者如果知道该物项将被纳入或用于生产或开发由实体清单上带有脚注3标记的任何实体生产、购买或订购的任何部件、组件或设备，则此类物项将受制于《出口管理条例》，并需要获取许可证。除某些例外情况，这些限制适用于所有物项，包括指定为EAR99的物项，并对有脚注3标记的俄罗斯军事最终用户施加许可证要求。
（2）“奢侈品”物项出口管控
除了要考虑CCL以及《美国出口管制条例》另有的规定（包括第744部分及第746.5和746.8节中规定的许可证要求）外，向俄罗斯出口、再出口或在国内转让《美国出口管制条例》第746部分附录五中所列的受管制的任何“奢侈品”，均需要取得许可证；以及向世界任何地方出口、再出口或在国内转让《美国出口管制条例》第746部分附录五中所列的受管制的任何“奢侈品”至任何俄罗斯的寡头和恶意行为者，无论其位于何处，均需要许可证。俄罗斯的寡头和恶意行为者指：(i) SDN清单上指定的任何俄罗斯的寡头或恶意行为者，或(ii) 作为《美国出口管制条例》第748.5(c)至(f)节所述的交易一方的任何俄罗斯的寡头或恶意行为者。
03 三、风险应对建议
（一）建立制裁合规体系
在俄外商投资企业首先需要建立和维护有效的内部控制和合规体系，以监督其业务活动是否符合美国的出口管制和经济制裁的规定。建立制裁合规体系的基础是发布配套的制裁合规制度，包括对潜在的存在制裁风险的交易活动进行风险筛查、风险评估、风险报告、风险控制、风险监测的内部标准和流程。
企业应当设立制裁合规官或者专门的制裁合规部门，由其负责制裁合规的制度设计与完善以及后续的执行和跟进。并通过建立制裁合规培训和沟通机制，培养全体员工的制裁合规意识，确保业务人员，尤其是高风险岗位人员熟悉制裁合规的相关政策和内控流程。
在完成制度搭建后，企业应当在制度施行过程中持续开展制裁合规监测和审计。根据制裁合规的实践情况，评估现有政策和流程是否实际发挥作用、是否存在设计漏洞或者落实不到位的情况。如果存在漏洞，企业应当及时完善制裁合规制度，填补漏洞。如果存在落实不到位的情况，企业应当及时评估制度的合理性和科学性，及时改进相关机制。
（二）对交易进行制裁合规审查
针对每一项具体的交易项目，企业应当设计缜密的风险评估流程。对交易链路从客户、产品、服务、供应链、中间商、交易相对人、交易内容以及地理位置等角度进行全方位审查，识别其中的制裁风险点，并根据发生概率及法律后果的严重程度划定不同的风险等级。对于交易对方、供应商、客户等是被制裁的对象，或者与被制裁的对象有关联的高风险情况，应尽量避免或终止与其合作。通过对不同风险等级的业务活动采取针对性的应对方案，企业不仅能防范制裁风险，而且能够对制裁合规的资源投入作出更加合理有效的分配。
即使某项交易已通过企业的制裁风险筛查，也建议在交易合同中纳入制裁合规承诺条款，要求交易相对方保证其不受制裁影响，并遵守国际制裁法规，不会将所获得的资金、产品或服务用于被制裁的目的或转售给被制裁的对象。并针对对方违反制裁合规条款的情况设置相应的救济措施，以尽可能避免或减少因对方的违约或违规行为而造成我方的损失。
（三）动态评估风险并做好预案
由于美国经济制裁的相关规定是由复杂且多维度的法律要求构成的，因此在俄外商投资企业应关注美国制裁法律法规的变化和动态。一是要及时了解制裁的内容、范围、力度和执行的最新情况，分析制裁对自身业务的潜在影响，如进出口贸易、融资渠道、汇率波动、市场需求等。二是要根据制裁的局势变化更新风险预警指标和尽职调查范围，避免与被制裁的个体或实体有直接或间接的交易或往来。
此外，可以考虑采取有效的风险缓释措施，如向美国相关机构提交必要的文件和信息，寻求美国的豁免或许可；利用第三方国家或地区的金融机构或市场进行交易，调整业务结构或模式，拓展其他潜在的客户群体和销售渠道，寻找替代的供应链或市场等。
04、结语
美国针对俄罗斯的制裁规则纷繁复杂，给在俄外商投资企业带来极大的不确定性。面对紧张的俄乌局势以及不断加码的美国制裁，企业只有全面了解制裁规则，识别制裁风险，才能根据其业务活动及交易场景，搭建制裁合规体系，将制裁风险管控嵌入到日常的业务流程中，实现防患于未然。
参考文献：
[1] https://ofac.treasury.gov/sanctions-programs-and-country-information/russian-harmful-foreign-activities-sanctions
[2]https://ofac.treasury.gov/sanctions-programs-and-country-information/ukraine-russia-related-sanctions
[3] 蔡开明，阮东辉：《美国宣布对俄罗斯近120个实体和个人实施制裁》，2023年8月8日发布于威科先行·法律信息库。
[4] 邱梦赟，倪好：《美国商务部对俄罗斯出口管制专题研究》，2023年8月9日发布于威科先行·法律信息库。
[5] 邱梦赟，韩小西，李晨：《美国出口管制与经济制裁中国反长臂管辖与反制裁制度实务指南2.0版》，https://book.yunzhan365.com/xqcsj/pmgv/mobile/index.html.
[6]王清华，施珵，颉音：《美国对俄罗斯制裁，中国企业还能对俄投资吗？》，https://www.allbrightlaw.com/CN/10475/41ec5cf2248963a4.aspx.
[7]汤伟洋，蔡娟琦等：《君合法评丨美国对俄罗斯全面制裁：中国企业的应对思路》, https://www.junhe.com/legal-updates/1710.