公路建设施工临时用地法律风险防范

前 言
在进行公路建设施工过程中，为了建造制梁场、拌合站，修建施工便道，设置临时弃渣场，往往需要临时用地。但在临时用地的使用方面仍然存在违规审批、复垦恢复不到位、监管机制不完善、临时用地永久占用侵蚀耕地红线等问题。
笔者代理的陕西西汉高速佛坪连接线弃渣费用承担纠纷案件、陕西平镇高速弃渣清理纠纷案件、新疆乌尔禾至阿尔泰高速公路农用地复耕纠纷案件均涉及临时用地的问题。
在临时用地目前存在较多问题的背景下，自然资源部于2021年11月4日出台了《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》，从界定临时用地使用范围、明确临时用地选址要求和使用期限、规范临时用地审批、落实临时用地恢复责任、严格临时用地监管等五个方面，进一步规范和严格临时用地管理。在公路建设施工临时用地领域，施工单位往往存在为了方便施工进行而超越临时用地界限，在工程完工后因为种种原因不能及时进行复耕的违法情况。一旦发生，轻则受到经济损失、行政处罚，重则将会受到刑事制裁。鉴于此，笔者根据现行法律规定、自然资源局最新通知，结合办案经验，对公路建设施工临时用地可能产生的风险进行梳理，以便帮助施工单位在临时用地时注意防范风险，避免不必要的损失。
一、公路建设临时用地各环节法律风险防范
（一）临时用地使用合同签订前的法律风险防范：
1、需要依法履行审批程序。需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，向县级以上人民政府自然资源主管部门申请批准。
2、在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。
3、应当界定好土地性质和其权属。我国的土地分为两种类型即国家所有和集体所有，临时用地的位置、勘测定界图、面积大小等需要土地所有权人或使用权人加盖公章予以确认。
（二）临时用地使用合同签订过程中的法律风险防范：
1、应当确定适格签约主体。临时使用未确定使用权的国有土地的，由申请人与县级国土资源部门签订临时使用土地合同，其中已纳入土地储备的，由申请人与土地储备机构签订临时使用土地合同；临时使用已确定国有土地使用权的，由申请人与土地使用权人签订临时使用土地合同；临时使用农民集体所有土地，涉及承包经营权的，在征得土地承包经营权人同意的情况下，由申请人与土地所属的村集体经济组织或村民委员会签订临时使用土地合同。
2、临时用地使用期限应当符合法律规定。临时用地的使用期限一般不超过两年，因工程未完工等特殊情况确需延长使用期限的，临时用地申请人应当在使用期满2个月内，持申请书等有关材料到原审批部门办理延期审批手续。临时用地最多延期一次，延期时间不超过2年。
（三）临时用地合同履行过程中的法律风险防范。
1、应当按照法律规定缴纳耕地占用税。纳税主体为占用耕地建设建筑物、构筑物或者从事非农业建设的单位和个人，同时，如果纳税人在临时占用耕地期满之日起一年内依法复垦，恢复种植条件的，全额退还已经缴纳的耕地占用税。
2、临时用地使用人应当按照批准的用途使用土地，不得转让、出租、抵押临时用地，并不得修建永久性建筑物。
（四）临时用地合同履行完毕后的法律风险防范。
1、应当及时完成土地的清理恢复原状工作。将在临时用地上建筑物构筑物及时进行拆除，履行恢复原状义务，逾期履行或者拒不履行的，将会受到行政处罚。
2、及时交还土地并在一年内完成土地复垦的义务，使其达到可供利用状态，其中的占用耕地应当恢复种植条件。
二、建设单位违法使用临时用地面临的法律责任
（一）行政处罚风险：
1、不履行土地复垦义务将被处罚。根据法律规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。罚款额为土地复垦费的2倍以上5倍以下。临时用地期满之日起一年内未完成复垦或者未恢复种植条件的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，依照上述规定处罚，并由县级以上人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门代为完成复垦或者恢复种植条件。
2、使用期满不交还或不按照批准的用途使用临时使用土地将被处罚。根据法律规定，临时用地使用期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。
3、在临时使用的土地上修建永久性建筑物的将被处罚。根据法律规定，在临时使用的土地上修建永久性建筑物的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期拆除，按占用面积处土地复垦费5倍以上10倍以下的罚款；逾期不拆除的，由作出行政决定的机关依法申请人民法院强制执行。
（二）刑事责任风险：
1、刑法规定：违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的涉嫌非法占用农用地罪，应承担刑事责任。处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。
2、农用地范围：根据我国土地管理法的规定，土地按用途分为农用地、建设用地和未利用地。“农用地”是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利地、养殖水面等。
3、定罪标准：
（1）非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。
（2）非法占用林地“数量较大，造成林地大量毁坏”，是指下列情形：（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；（二）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；（三）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；（四）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。
（3）非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”：（一）开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的；（二）在草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的；（三）在草原上堆放或者排放废弃物，造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染的；（四）违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物，造成草原沙化或者水土严重流失的；（五）其他造成草原严重毁坏的情形。
结 语
任何经济活动都必须遵守法律法规，公路建设临时用地当然也不例外。如在临时用地的审批、使用和复耕恢复过程中不规范，就可能违反法律规定，给施工单位造成经济损失，单位还可能承担行政责任，单位和相关工作人员还可能被追究刑事责任。希望公路施工企业对于临时用地环节要足够重视，减少因此产生的经济纠纷，避免承担法律责任。