2022证券行政处罚半年度观察（2022年1月1日-2022年7月31日）

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，强调要坚持零容忍的要求，依法严厉查处证券违法犯罪案件，加大对大案要案的查处力度，加强诚信约束惩戒，强化震慑效应。2022年8月1日，中国证监会易会满主席在《求是》上发表《努力建设中国特色现代资本市场》，再次点明要进一步化解信息披露不实、大股东违规占用担保等突出问题，引导上市公司规范治理。基于上述背景，浙江天册（深圳）律师事务所推出《2022证券行政处罚半年度观察》，聚焦于信披违规、内幕交易、操纵市场、短线交易、违规减持和中介机构违规等方面，系统回顾我国证券监管部门在上半年的打击重点，以供读者参考。
一前言
自2020年3月新证券法实施以来，到2022年上半年，大量案件已经开始适用新法进行处罚，本文以从2022年1月1日到2022年7月31日证券监管机构作出的149份行政处罚决定书为样本进行研究。处罚决定书中，中国证监会机关占24份，地方证监局占125份，分别占比16%和84%（图1）。作为对比，中国证监会2021年全年共办理案件609起，全年作出处罚决定371项，罚没款金额45.53亿元，市场禁入95人次。
在具体案例处理上，本文主要关注违规类型、责任主体、责任认定和申辩情况四个维度，对典型的证券违法“大三类”（信披违规、内幕交易、操纵市场）和“小三类”（短线交易、违规减持、中介机构违规）进行分析。研究发现，信披违规、内幕交易和操纵市场处罚决定书数量分别为56份、43份和2份，合计占比68%，是证券违规行为的主要表现形式（图2）。对于“其他”类违规行为，其主要为基金公司违规，主要包括：基金未按规定办理备案手续、侵占挪用或混同基金财产、承诺保本保收益（不当营销宣传）、未及时更新备案信息、未按要求保存材料等。考虑到这部分案件与上市公司直接关联不大，本文暂不做分析。

（图1：证券行政处罚机构分布）

（图2：证券违规处罚决定书分布，单位：份）
二信披违规依然频发，“追首恶”趋势已然显现
涉及信披违规的处罚决定书共56份，涉及上市公司36家。在违规类型上，关联交易、提供担保和资金占用披露不规范是前三大处罚事由，合计占据信披违规处罚事由的近三分之一，若同时考虑虚列营业收入、重大诉讼和仲裁披露不规范、股份增减持或其他变动披露虚列应收（预付）账款、虚列利润这五项常见违规情形，上述八项事由合计占比近八成，系上市公司信披违规的“重灾区”（表1）。

（表1：信披违规类型）
从责任主体上看，董事、董事会秘书、上市公司本身和董事长分别以50、42、30、30人次占据前三名，而财务总监、总经理、监事、实际控制人和副总经理则以25、24、20、16和15人次排在了第二梯队，上述主体合计占据总人次数的九成以上（在人次统计中，同一个人可能有多重身份，本文予以分别统计），是上市公司信息披露违规中的主要负责人（图3）。

（图3：信披违规中的责任主体，单位：人次[2]）
对责任主体处罚通常方式是罚款。在对*S**Y的处罚中，由于违法行为人HM系上市公司的实际控制人，同时又担任了董事长、总经理、财务总监和董事会秘书的职位，故在表2中上述身份对应的“最高罚金”均为1200万元。事实上，在行政处罚中行为人具有多重身份的情形并不鲜见，这主要有三种表现形式：第一，控股股东或实际控制人兼任董事长，鉴于我国资本市场的股权结构相对较为集中，该情况较为常见；第二，上述董事长兼任总经理，系公司管理者与所有者身份的重合，一定程度上体现了公司治理的缺陷；第三，董事长兼任董事会秘书或财务总监等职位，则通常会出现在上市公司控制权争夺中，由于有关人员的辞职或被对手方解除任职，公司在短时间内难以找到合适人选，则只能由董事长代行职责，这本身也体现了公司治理的僵局而被监管部门予以负面评价。例如，根据《深圳证券交易所上市公司信息披露工作考核办法》（2020年修订）第二十四条，董事会秘书空缺（包括指定董事或高级管理人员代行董事会秘书职责以及由董事长代行董事会秘书职责等情形）累计时间超过三个月，上市公司信息披露工作考核结果不得评为A。

（表2：信披违规中责任主体的最高和最低罚金，单位：万元）
在平均罚金上，实际控制人（258.18万元）、控股股东（182.50万元）、董事长（183万元）、上市公司本身（171.55万元）、总经理（157.65万元）分别占据前五位（图4）。
其中，对实际控制人、董事长和控股股东的罚款比上市公司高出约87万元、12万元、11万元，体现出监管部门“追首恶”的坚决态度——相比于惩罚上市公司本身从而间接让中小股东“买单”，对实际控制人、董事长和控股股东这类“关键少数”追责更为重要，这也与实践中董事长是信息披露的“第一责任人”相符。
另外，针对8名独立董事作出的处罚均为50万元，这也是《证券法》第一百九十七条规定的最低处罚金额，可见监管部门对独立董事的处罚较为克制。

（图4：信披违规中的责任主体的平均罚金数额分布，单位：万元）
从申辩情况来看，在56份行政处罚决定书中，当事人对其中的32份提出了申辩，占比约6成，其中有5份申辩意见被监管部门部分采纳，占比约16%（图5）。

（图5：信披违规中的申辩情况，单位：份）
根据表3，当事人被采纳的申辩包括：信披违规并未对投资者利益造成重大损害、当事人的责任区间认定过宽、有关事项已经整改、不知悉或未参与决策违法违规事项。针对上述申辩，监管部门则会酌情考虑降低罚金或市场禁入年限。

（表3：信披违规申辩被部分采纳的情况）
三内幕交易违法样态趋于复杂，监管难度加剧
内幕交易依旧是资本市场频发的违法现象。在今年上半年，监管机构针对内幕交易共作出43份处罚决定书，仅次于信披违规，涉及上市公司22家，涉案主体48人（含2个单位），没收金额共计5180万元，罚款金额共计11755万元，罚没金额共计约1.70亿元，人均罚没金额151万元。
从罚没金额来看，针对个体的最高罚没金额7272万元，最低为仅罚款3万元，两者相差2424倍，由此可见，涉及内幕交易的行政处罚幅度可以根据行为人的主观恶性、交易数量、社会影响等具体情节而具有十分大的差异（图6）。若将50万元以下和1000万元以上的罚没金额予以剔除，使数据统计更能反映普遍情况，图7则显示罚没金额大都分布在50-200万元之间，这也和人均罚没金额为151万元的统计相符。

（图6：内幕交易罚没金额散点图，纵坐标单位：万元）

（图7：内幕交易罚没金额散点图，剔除部分偏差值，纵坐标单位：万元）
在违法行为上，传递型内幕交易和内幕信息知情人交易是违法行为的主流，分别占据52%和44%，合计占比97%，泄露内幕信息则相对较少（图8）。其中，内幕信息知情人自身进行交易时，违法行为人的身份种类十分多样，覆盖了上市公司董监高、交易对手方、公司员工、实际控制人和控股股东等，其中以董监高和公司员工最为常见（表4）。

（图8：内幕交易违法类型，单位：个[3]）

（表4：内幕信息知情人交易中，违法主体的身份分布，单位：人）
就传递型内幕交易而言，违法交易主体往往通过沟通、刺探、偷听等方式从内幕信息知情人处获得尚未公开的重大性信息，两者的关系可能为同学、朋友、亲人等，也有可能存在一定的商业往来。从数据来看，友缘关系最为常见，亲缘关系和业缘关系次之，也存在部分处罚决定书未对具体关系进行认定的情况（表5）。值得注意的是，近年来由于传递型内幕交易愈发频繁，内幕交易“窝案”的特点更加明显。例如，今年上半年与H**K和F**Y有关的内幕交易案，分别涉及违法人员5人和9人，牵涉人员包括内幕信知情人的同事、朋友和亲人，罚没金额达240万元和450万元。这种由传递型内幕交易构成的窝案的特点是覆盖人员广、查处难度大、涉及金额多、社会危害大，已经成为监管部门重点打击的对象。

（表5：传递型内幕交易中，内幕信息知情人和违法交易人的关系，单位：个）
当被下发了处罚事先告知书，涉嫌内幕交易的主体可以进行申辩，根据统计数据，当事人在23份处罚决定书中提出了申辩，占总数43份的53%，这与我们对于2021年内幕交易的年度统计基本持平（56%）。从表6可以看出，经过类型化后，当事人的申辩理由达到22项，除了高频理由外，大体分布较为均匀。具体来说，前5大高频申辩理由分别是：交易股票有正当理由（33%）、相关人员的沟通未涉及内幕信息（21%）、证据不充分（17%）、敏感期认定错误（13%）、交易行为无明显异常（8%）以及本人非法定内幕信息知情人（8%）。[5]
根据申辩理由是否可以独立阻却违法性，可以将其分为法定抗辩事由和非法定抗辩事由。前者是指法律明确对行为人的抗辩权利事由作出规定，只要行为人围绕该事由提供了充分的证据，则可以阻却内幕交易的违法性。例如，最高院、最高检发布的《关于办理内幕交易、泄露内幕信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第四条将上市公司收购、依据公开信息交易等正当市场行为作为法定抗辩事由，并以“交易具有其他正当理由或者正当信息来源的”作为兜底条款。后者是指未经法律法规确认，行为人基于自身交易情形提出的抗辩事由，监管部门需要结合行为人的举证情况和交易的背景、习惯、时间、金额、社会危害性等因素进行综合判断。根据统计数据，行为人大都以非法定抗辩事由进行申辩，而所有申辩均未得到采纳。由此可见，相比于信披违规，内幕交易的申辩较为困难。

（表6：内幕交易申辩理由分布，单位：条）
另外，《证券法》（2019年）第一百七十一条对行政和解制度进行了框架性的规定，即：“被调查的当事人书面申请，承诺在国务院证券监督管理机构认可的期限内纠正涉嫌违法行为，赔偿有关投资者损失，消除损害或者不良影响的”“国务院证券监督管理机构可以决定中止调查。”此后，国务院和中国证监会分别发布《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》和《证券期货行政执法当事人承诺制度实施规定》，对上述行政和解制度进行细化。而在上半年的内幕交易的行政处罚中，已经出现了对该制度进行适用的申请。例如，在《处罚决定书（C*S）》（〔2022〕3号）中，当事人提出“希望适用《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》”。但是，或许是考虑到内幕交易的特殊性、具体案件情节、实践中裁量标准尚未确定等因素，海南证监局最终并未同意适用。
四操纵市场动机虽有差异，但行为表现相对单一
《证券法》（2019年）第五十五条对操纵市场进行了规制，禁止任何人通过单独或合谋，集中资金优势、持股优势或利用信息优势来影响或意图影响证券交易价格或交易量，进而获得非法利益。2022年上半年，两宗操纵市场行政处罚案均由中国证监会作出，涉案金额（没收金额）分别为1384万元和1306万元。
在具体的违法行为上，两起案件各有特点。根据《处罚决定书（H*K）》，H*K系S**F资产管理有限公司的法定代表人，其长期从事配资业务，从2018年12月14日至2019年2月11日,H*K控制使用其本人及其亲友的16个证券账户(以下简称“账户组”)在21个交易日“对倒”交易“D**Y”(共35个交易日,占比60.00%),累计买入成交34,699,338股,卖出成交34,699,338股,共计获利1384万元。根据中国证监会的认定，当事人的“对倒”交易是股票交易价格上涨的重要影响因素。而在另一份处罚决定中，由于上市公司J*N的股价在2018年持续下跌，其控股股东D**N的股权质押比例不断上升，因此D**N便联合D*Y进行“市值管理”，通过共计37个证券账户集中资金优势、持股优势,通过连续买卖、在上述账户之间进行交易等手段,影响J*N交易价格和交易量，累计获利1306万元。在上述两起操纵市场案件中，当事人均进行了申辩，但都未被采纳，中国证监会均根据《证券法》（2005年）第二百零三条的规定，采取了“没一罚一”。
由此可见，虽然两起案件行为人的身份和动机存在一定差异，但其行为高度相似——都是通过开设或利用现有的大量账户，通过集中资金交易股票来影响其价格进行获利，与虚假陈述较为相似的“黑嘴”或“抢帽子”的信息型操纵市场案件并未出现。而在“对倒”交易中，监管部门会对账户数量、交易天数、账户组对倒交易量占市场竞价成交量比例、股价异常波动幅度等因素予以综合判断，以对违法行为进行认定。相对应的，当事人则会从无操纵市场的主观故意（基于公开信息交易）、证据不足、当事人无资金优势或持股优势、交易对股价无影响、违法所得计算有误、个人经济情况困难等方面进行申辩。但是，由于操纵市场行为潜在危害大、涉案金额多、社会影响极其恶劣，监管部门在调查阶段就会将证据做实做细，当事人的申辩难度较大。
五短线交易、违规减持和中介机构违规日趋成为监管重点
如上所述，信息披露违法违规、内幕交易和操纵市场是资本市场最为典型的“大三类”证券违法行为。除此之外，中介机构违规、股东违规减持以及短线交易则是近年来频发的“小三类”违法违规现象。
《证券法》第四十四条对上市公司持股5%以上的股东和董监高的短线交易行为进行了规定，具体来说，上述主体将其持有的该公司的股票或者其他具有股权性质的证券在买入后6个月内卖出，或者在卖出后6个月内又买入，由此所得收益归该公司所有，并可能面临行政处罚。2022年上半年，监管部门对短线交易作出了5份处罚决定，由于短线交易的违法事实相对明确，故当事人均未提出申辩，责任主体分别为2名公司高管和3名持股5%以上的股东，分布较为均匀。根据《证券法》第一百八十九条，对短线交易的罚款幅度为10-100万元，而监管部门分别做出了2份25万元、2份20万元、1份10万元的处罚，整体上看处罚力度不大。
另外，《证券法》第四十四条明确了自然人股东和董监高的配偶、父母、子女持有的及利用他人账户持有的证券交易在违法认定中需要被合并计算，尽管学术和实务界对该规定是否合理存在一定争议，但监管部门已严格遵照规定执行。在《关于ZJ**KJ股份有限公司公司实际控制人、董事长的行政处罚决定书》中，C*任ZJ**KJ股份有限公司董事长、总经理，系公司实际控制人。K*P系C*配偶。K*P证券账户在2021年1月12日至2021年9月16日期间，累计买入“H**J”11,500股，成交金额1,003,021.49元，累计卖出“H**J”9,700股，成交金额880,077.00元，存在将持有的“H**J”股票“买入后六个月内卖出，或者在卖出后六个月内又买入”的行为，浙江证监局对C*给予警告，并处以20万元的罚款。
在上半年，涉及违规减持的行政处罚共2份，当事人分别被罚款2亿元和610万元。由于《证券法》第一百八十六条对违规减持的处罚为“没收违法所得，并处以买卖证券等值以下罚款”，考虑到减持金额差异可能很大，这将直接影响罚款金额的确定，甚至出现“天价”罚款。例如，在S**Y违规减持Y**D案中，中国证监会认为其在Y**D的IPO及相关年报做出承诺后，通过集中竞价减持了0.6962%的股份，该减持未及时依法履行信息披露义务，对其予以罚款2亿元。虽然有实务人士提出了本案量罚过重的怀疑，并认为《证券法》第一百八十六条所给予监管部门的自由裁量权过大，应该适时修法，但考虑到《证券法》刚经历大修，难以期待短时间内再进行修改。因此，从监管部门角度看，加强处罚决定书说理、遵循类案相似处罚原则、制定处罚标准指引等措施更为现实。而对于当事人而言，无论是主动还是被动减持，都要敬畏法律法规所划定的红线，抛弃侥幸心理，及时履行信披义务。
除了对上市公司本身及其“内部看门人”（董监高群体）进行关注外，监管部门对“外部看门人”（证券服务机构）也作出了10份处罚决定书。具体而言，监管部门分别对5家会计师事务所、4家证券公司和1家资产评估机构做出行政处罚（共10份处罚决定书），涉及单位和自然人共29人，罚款分布和主要违规行为分别如表7和表8所示。对于会计师事务所，仅有一份决定书援引了《证券法》（2019年）第二百一十三条进行处罚，其余依旧适用《证券法》（2005年）。在适用新《证券法》的案例中，S**T会计师事务所被处以1182万元的罚款，为上半年针对会计师事务所的最高罚款，同时被暂停从事证券服务业务1年。在申辩意见上，有4家会计师事务所提出了申辩，占比80%，其中有3份意见被部分采纳，而证券公司和资产评估机构均未进行申辩。

（表7：证券服务机构及相关自然人的罚款情况，单位：万元）

（表8：证券服务机构及相关自然人的罚款情况，单位：万元）
六结论
从本文的研究结果来看，我国证券监管主要呈现以下特点：
第一，我国证券市场违规行为呈现“多点开花”的局面，虽然“大三类”证券违规依旧是我国证券违规的主流，但“小三类”的出现也愈发频繁，这给监管部门带来了一定的挑战。
第二，监管部门“外部”看门人（中介机构）的违规的愈发予以关注，其惩罚力度也在加大。例如，适用新《证券法》对S**T会计师事务所作出的1182万罚款，超过上半年任何一份对上市公司本身进行的罚金。
第三，“追首恶”和关注“关键少数”的精神得以贯彻。特别是在信披违规中，监管部门对实际控制人、控股股东和董事长的平均罚金均大于对上市公司本身的罚金，同时对董监高、实际控制人和控股股东的追责人次占比较高。
第四，在申辩情况上，监管部门对于信披违规和中介机构违规的申辩予以部分采纳的概率较高，而对于内幕交易和操纵市场的申辩复核则更为严格，从结果上看，上半年没有一例内幕交易或操纵市场的申辩被予以采纳。同时，或许由于短线交易和违规减持的案件事实相对明确，当事人均未提出申辩。
脚注：
[1] 同一家上市公司出现的信息披露违规行为可能导致多个责任主体受到处罚，从而出现多份处罚决定书，但此处仅对违法违规事实做一次统计。
[2] 以人次计算，所以人次总数和大于责任主体人数。
[3] 鉴于每份处罚决定书可能涉及多个违法行为，所以此处的违法行为总数大于处罚决定书总数。
[4] 鉴于内幕信息知情人可能有多重身份，此处的人数总和大于内幕信息知情人进行交易的行为数。
[5] 由于每个被处罚对象会提出多条申辩理由，所以申辩理由总和大于披露了身边情况的处罚决定书数量。