一、前言
由于环境和能源问题的日益严峻，国家先后出台了一系列政策，以扶持光伏产业的发展。根据国家能源局发布的《2015年光伏发电相关统计数据》，截至2015年底，我国光伏发电累计装机容量4,318万千瓦，已成为全球光伏发电装机容量最大的国家。根据国家能源局发布的《关于下达2016年光伏发电建设实施方案的通知》的规定，2016年全国新增光伏电站建设规模1,810万千瓦，相较前几年的建设规模继续保持增长态势。
随着光伏产业的发展，国家层面亦通过发布《关于进一步优化光伏企业兼并重组市场环境的意见》等政策，鼓励重点光伏企业推进资源整合和兼并重组，并试图消除光伏企业实施兼并重组的制度性障碍，营造有利于兼并重组的市场环境以加速光伏行业洗牌。
然而，一方面，由于国内光伏电站建设运营的法律环境复杂，项目合规性隐患较大，光伏电站极易因用地等法律问题导致项目“烂尾”；另一方面，国内光伏电站建设运营的外部干扰因素较多，加之可再生能源电价附加补助资金（“国补”）和电费结算迟延等带来的现金流问题，容易给光伏电站的投资人带来风险。
据此，本文拟结合光伏电站的法律尽职调查的实务经验，梳理光伏电站法律尽调中需关注的重点事项，供业内企业、投资人在光伏电站开发、并购过程中参考。
二、用地问题
对于光伏电站用地问题合规性的调查是法律尽调的重点。因此，本部分主要就光伏电站用地涉及的农用地审批以及相关税费缴纳的风险，进行具体分析。未批先建、违规用地是光伏电站项目普遍存在的问题。从光伏电站用地审批的角度而言，光伏电站非法用地的风险可以进一步区分为涉及农用地的用地预审意见审批的风险以及特殊农用地（如林地、草地等）的审批风险。
1. 用地预审意见审批的风险
光伏电站经常存在占用农用地的情形。根据相关规定，占用农用地的建设项目需履行调整土地利用总体规划、将农用地转为建设用地的手续方可进行建设；建设单位在申请用地预审意见之时需提交土地利用总体规划调整方案。建设项目所在地的农用地转建设用地的指标是否充足，是土地利用总体规划调整方案能否获得批准的重要因素之一。经常存在光伏电站所在地因农用地转建设用地指标不足，致使建设单位无法通过用地预审的情况。根据《建设项目用地预审管理办法》的规定，建设项目用地未经预审或者预审未通过的，主管部门不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续，其他用地所需手续亦无从办理。
尤其是国土资规[2015]5号和国土资厅函[2016]1638号文发布后，对于占用大量农用地的光伏电站，建设单位在办理用地预审意见以及农用地转用相关审批手续上存在较大的审批风险。因为，根据该等规定，自国土资规[2015]5号下发后（即2015年9月18日），光伏电站项目不管是光伏区还是永久建设区，只要占用了农用地，均需按建设用地管理，即包括需要办理农用地转建设用地手续。如果地方国土部门严格执行上述规定，在国家严格控制农用地转建设用地的背景下，建设单位为光伏区亦占用大量农用地的光伏电站申请建设用地预审等用地手续最终不能获得批准的风险大大增加。
需要提示的是，我们在实务中发现，上述国土资规[2015]5号和国土资厅函[2016]1638号文在各地国土主管部门的执行情况并不一致，甚至存在地方国土部门并未严格执行该等规定的情况，致使对光伏电站的用地预审意见和农用地转用等审批风险的判断更加复杂。
2. 占用特殊农用地的审批风险
根据《草原法》、《森林法实施条例》、《防洪法》、《河道管理条例》以及《土地复垦条例》等规定，如果光伏电站用地不仅属于农用地，而且还属于林地、草地等特殊农用地的，则建设单位除需办理上述农用地转建设用地所需的一般手续外，还需取得林业、草原等行政主管部门的批准，否则，仍可能被相关行政主管部门依据相关单行法规认定为非法占用土地，进而对建设单位予以处罚。
此外，在实践中，关于林地、草地等特殊农用地的性质的认定，林业、草原等行政主管部门的认定与国土部门的认定可能存在冲突。因此，在光伏电站的法律尽调中，除了需区分光伏电站用地为农用地、未利用地还是建设用地以外，建设单位需尽可能与地方林业、草原等行政主管部门沟通确认光伏电站的用地性质，以具体判断光伏电站是否需要从林业、草原等行政主管部门取得审批。
3. 用地相关税费缴纳的风险
光伏电站的建设单位除了需根据不同的土地取得方式依法律规定或者相关约定向相关权利人缴纳相关的土地出让金、租赁费用、划拨费用、土地补偿费用等外，视光伏电站占用土地类型不同，建设单位可能还需支付耕地占用税、城镇土地使用税和契税以及植被恢复费、耕地开垦费和土地复垦费等法定税费（具体税费的税费类型、适用条件和缴纳标准参见附件：土地占用相关税费）。
关于光伏电站用地相关税费缴纳问题，以下两个方面需特别关注：
(1) 各地土地相关税费的规定与执法标准不统一
我们在研究中发现，各地对耕地占用税、城镇土地使用税和植被恢复费等土地占用相关税费征收的立法和执法标准不统一。
一方面，现行国家层面的法律法规赋予了省、自治区、直辖市人民政府确定所辖区土地占用适用税额或其他征收标准幅度等的权限。例如《耕地占用税暂行条例》规定，建设项目若占用林地、牧草地、农田水利用地、养殖水面以及渔业水域滩涂等其他农用地，适用税额可以适当低于当地占用耕地的适用税额，具体适用税额按照各省、自治区、直辖市人民政府的规定执行；再如，《城镇土地使用税暂行条例》规定省、自治区、直辖市人民政府，应当在国家规定的税额幅度内，根据市政建设状况、经济繁荣程度等条件，确定所辖地区的适用税额幅度，且缴纳期限亦由省、自治区、直辖市人民政府确定；又如，《草原法》等规定植被恢复费的收费标准由所在地省、自治区、直辖市价格主管部门会同财政部门自行核定，并报国家发展改革委、财政部备案。另一方面，各地方、各土地相关部门执法力度不一，致使相关方难以用统一或者确定的标准来判断光伏电站用地是否需缴纳相关税费、缴纳相关税费的数额具体为何、不缴纳相关土地税费造成的法律风险大小。
例如，关于耕地占用税和城镇土地税的计算面积是否按照点征（即针对升压站、变电站、太阳板支架的占地部分）还是面征（即按照合同约定的土地面积）各地标准不同；关于除了耕地以外的其他农用地是否征收耕地占用税各地亦存有差异；关于植被恢复费，青海省规定（青发改能源(2015)961号）光伏电站建设永久性用地一次性征收，对光伏板等不属于永久性建设用地部分实行缓征草原植被恢复费，其他地方的规定则与青海省的规定不同。
因此，在光伏电站投资并购中，投资人需特别关注光伏电站所在地的地方关于耕地占用税和城镇土地税等土地税费的具体规定，以及地方主管部门在执行层面的具体执法标准，以尽可能准确预估并判断光伏电站的建设单位存在补缴相关税费以及遭受行政处罚风险的大小。
(2) 根据投资协议建设单位可能被赋予除了法定税费以外的其他费用负担
因部分光伏电站所处地区的法治环境与社会环境较为复杂，建设单位为建设光伏电站，除承担国家及地方规定的相关税费外，还可能应当地政府要求与当地政府签订相关协议或达成其他约定，承诺如光伏电站成功建在当地，建设单位会通过设立一定数额的扶贫基金、建立公益学校等项目来支持地方发展。该等约定可能被认为构成建设单位的或有负债。
因此，在光伏电站投资并购中，投资人需要特别关注光伏电站建设单位与地方政府签订的投资协议或达成的其他约定，以评估建设单位未来可能付出的成本以及不履行投资协议对光伏电站建设运营造成的潜在的风险。
三、国补问题
从投资人的角度出发，光伏电站能否如期取得国补是关注的重中之重。因此，在光伏电站的法律尽调中，影响国补的相关事项以及相关法律风险需要特别关注。
为了如期取得国补，建设单位除了需依据《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》以及《国家能源局关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》等规定取得法定审批文件（如立项备案文件、上网电价的批复、竣工验收报告等）以外，规模指标问题与“路条买卖”问题亦直接关系建设单位就光伏电站能否取得国补。
1. 项目备案、规模指标与国补
根据相关规定，光伏电站作为一般建设项目，建设单位应就其拟投资建设光伏电站的行为取得投资主管部门的备案。
国务院能源主管部门每年向各省（市、区）下达给予国补的光伏电站的年度实施方案以及年度指导性规模指标（“规模指标”）以促进光伏发电产业有序发展。《光伏电站项目管理暂行办法》明确规定，各地区需按照国务院能源主管部门下达的年度指导性规模指标，扣除上年度已办理手续但未投产结转项目的规模后，作为本地区本年度新增备案项目的规模上限。
据此，我们认为，国家层面的政策要求是光伏电站项目的备案规模需受限于国务院能源主管部门下达的年度指导性规模指标的总量控制，且光伏电站建设单位欲就光伏电站项目申请国补，需取得规模指标。
然而在实践中，作为负责各地备案和规模指标分配的具体执行者的各省发改委/能源局未遵守国家能源主管部门的规定，而是通过“先建先得”等政策接受了大量超出国家能源局规定的规模指标的光伏电站的备案，造成了大量的指标缺口。针对地方投资主管部门超出规模指标进行投资项目备案的情况，国家能源局下发《关于调整2016年光伏发电建设规模有关问题的通知》，明确要求各地需严格按照国家能源局下达的规模指标分配项目，超出规模指标的备案项目无法享受国家补贴，由各省级及地方政府自行解决补贴问题。
因此，就光伏电站的建设备案、规模指标及国补之间的关系，我们认为投资人需关注如下事项：
①建设单位就光伏电站取得“备案”不等于取得“规模指标”；
②规模指标范围内的光伏电站仍存在因其他原因被取消规模指标的风险。如部分省（自治区、直辖市）发展改革委（能源局）规定，一定“期限”内未开工的项目，应在本年度建设规模中予以取消；已纳入年度建设规模、未进入实质性工程建设阶段的项目的投资主体无力建设的，应向所在省（自治区、直辖市）发展改革委（能源局）申请从年度规模中取消；
③各地发改委关于规模指标分配的规定与执行不尽一致。例如，经咨询部分地方发改委，有些地区认为有备案即视为已取得规模指标，有些地区依据“先建先得”发放规模指标，有些地区规模指标按竞争的方式发放。
因此，在调查光伏电站取得规模指标情况时，需明确区分位于不同省（自治区、直辖市）关于规模指标发放的特殊规定和执行情况，辅之以向相关发展改革委（能源局）访谈等形式，以确定光伏电站是否取得了规模指标以及是否存在被取消规模指标的风险。
2.“路条买卖”与国补
相较于一般并购项目对于标的公司历史沿革的尽调，光伏电站项目尤其需要关注建设单位历史上的股权转让情况。
根据相关规定，在光伏电站取得立项备案文件以后至光伏电站投产前，未经备案机关同意，光伏电站的投资主体不得擅自将光伏电站转让给其他投资主体，否则该等光伏电站存在被禁止申请国补的风险。其中，关于光伏电站项目“投产”时间的确定，经咨询部分地方发改委，“投产”时间以取得并网验收文件（即并网运行的通知）为准；关于项目“投资主体变更”，经咨询部分地方发改委，各地对“投资主体”的理解与执法标准不统一，有些地方认为投资主体仅指光伏电站所属建设单位，有些地方认为投资主体既包括光伏电站所属建设单位也包括建设单位的直接股东和间接股东。
国家能源局于2014年以来颁布了国能新能[2014]406号文、国能新能[2014]477号文、国能新能[2014]445号文、国能新能[2014]450号文和发改能源[2016]1163号文等法规，加强对“路条买卖”行为的监管。其中，国能新能[2014]477号文规定，已办理备案手续的项目的投资主体在项目投产之前，未经备案机关同意，不得擅自将项目转让给其他投资主体；项目实施中，投资主体发生重大变化以及建设地点、建设内容等发生改变，应向项目备案机关提出申请，重新办理备案手续。发改能源[2016]1163号文规定，在建设期确因企业兼并重组、同一集团内部分工调整等原因需要变更投资主体或股权比例的，或者调整建设规模和场址的，项目投资主体应向所在省（自治区、直辖市）发展改革委（能源局）提出申请，获得审核确认后方可实施变更，并向国家能源局派出机构报备，同时在国家可再生能源信息管理平台重新登记有关信息；对于在投产前擅自变更投资主体等主要建设内容的，有关部门应当将项目从年度建设规模中取消，禁止该项目申请国家可再生能源补贴，并禁止相关投资主体在一定期限内参与后续光伏电站项目的配置。
我们在实务中发现，光伏电站所属建设单位在取得备案文件后与投产前的期间发生股权转让，但未取得备案机关同意的情况比较普遍，且据相关建设单位反映，事实上取得该等同意文件也非常困难。
因此，投资人需特别关注因光伏电站所属建设单位在投产前股权转让存在被发改部门认定为属于“路条买卖”的情形从而致使建设单位无法申请并享受国补的风险。
四、结语
以上是我们结合光伏电站法律尽调中的实务经验，就光伏电站用地问题以及国补问题进行的梳理与论述。由于文章篇幅所限，我们仅就重点问题进行了梳理。除该等重点问题外，光伏电站法律尽调中涉及的光伏电站并网审批文件、与电网企业签订的并网调度协议和购售电合同、税收优惠、EPC合同等亦是需要予以关注的问题。
附件：土地占用相关税费
由于环境和能源问题的日益严峻，国家先后出台了一系列政策，以扶持光伏产业的发展。根据国家能源局发布的《2015年光伏发电相关统计数据》，截至2015年底，我国光伏发电累计装机容量4,318万千瓦，已成为全球光伏发电装机容量最大的国家。根据国家能源局发布的《关于下达2016年光伏发电建设实施方案的通知》的规定，2016年全国新增光伏电站建设规模1,810万千瓦，相较前几年的建设规模继续保持增长态势。
随着光伏产业的发展，国家层面亦通过发布《关于进一步优化光伏企业兼并重组市场环境的意见》等政策，鼓励重点光伏企业推进资源整合和兼并重组，并试图消除光伏企业实施兼并重组的制度性障碍，营造有利于兼并重组的市场环境以加速光伏行业洗牌。
然而，一方面，由于国内光伏电站建设运营的法律环境复杂，项目合规性隐患较大，光伏电站极易因用地等法律问题导致项目“烂尾”；另一方面，国内光伏电站建设运营的外部干扰因素较多，加之可再生能源电价附加补助资金（“国补”）和电费结算迟延等带来的现金流问题，容易给光伏电站的投资人带来风险。
据此，本文拟结合光伏电站的法律尽职调查的实务经验，梳理光伏电站法律尽调中需关注的重点事项，供业内企业、投资人在光伏电站开发、并购过程中参考。
二、用地问题
对于光伏电站用地问题合规性的调查是法律尽调的重点。因此，本部分主要就光伏电站用地涉及的农用地审批以及相关税费缴纳的风险，进行具体分析。未批先建、违规用地是光伏电站项目普遍存在的问题。从光伏电站用地审批的角度而言，光伏电站非法用地的风险可以进一步区分为涉及农用地的用地预审意见审批的风险以及特殊农用地（如林地、草地等）的审批风险。
1. 用地预审意见审批的风险
光伏电站经常存在占用农用地的情形。根据相关规定，占用农用地的建设项目需履行调整土地利用总体规划、将农用地转为建设用地的手续方可进行建设；建设单位在申请用地预审意见之时需提交土地利用总体规划调整方案。建设项目所在地的农用地转建设用地的指标是否充足，是土地利用总体规划调整方案能否获得批准的重要因素之一。经常存在光伏电站所在地因农用地转建设用地指标不足，致使建设单位无法通过用地预审的情况。根据《建设项目用地预审管理办法》的规定，建设项目用地未经预审或者预审未通过的，主管部门不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续，其他用地所需手续亦无从办理。
尤其是国土资规[2015]5号和国土资厅函[2016]1638号文发布后，对于占用大量农用地的光伏电站，建设单位在办理用地预审意见以及农用地转用相关审批手续上存在较大的审批风险。因为，根据该等规定，自国土资规[2015]5号下发后（即2015年9月18日），光伏电站项目不管是光伏区还是永久建设区，只要占用了农用地，均需按建设用地管理，即包括需要办理农用地转建设用地手续。如果地方国土部门严格执行上述规定，在国家严格控制农用地转建设用地的背景下，建设单位为光伏区亦占用大量农用地的光伏电站申请建设用地预审等用地手续最终不能获得批准的风险大大增加。
需要提示的是，我们在实务中发现，上述国土资规[2015]5号和国土资厅函[2016]1638号文在各地国土主管部门的执行情况并不一致，甚至存在地方国土部门并未严格执行该等规定的情况，致使对光伏电站的用地预审意见和农用地转用等审批风险的判断更加复杂。
2. 占用特殊农用地的审批风险
根据《草原法》、《森林法实施条例》、《防洪法》、《河道管理条例》以及《土地复垦条例》等规定，如果光伏电站用地不仅属于农用地，而且还属于林地、草地等特殊农用地的，则建设单位除需办理上述农用地转建设用地所需的一般手续外，还需取得林业、草原等行政主管部门的批准，否则，仍可能被相关行政主管部门依据相关单行法规认定为非法占用土地，进而对建设单位予以处罚。
此外，在实践中，关于林地、草地等特殊农用地的性质的认定，林业、草原等行政主管部门的认定与国土部门的认定可能存在冲突。因此，在光伏电站的法律尽调中，除了需区分光伏电站用地为农用地、未利用地还是建设用地以外，建设单位需尽可能与地方林业、草原等行政主管部门沟通确认光伏电站的用地性质，以具体判断光伏电站是否需要从林业、草原等行政主管部门取得审批。
3. 用地相关税费缴纳的风险
光伏电站的建设单位除了需根据不同的土地取得方式依法律规定或者相关约定向相关权利人缴纳相关的土地出让金、租赁费用、划拨费用、土地补偿费用等外，视光伏电站占用土地类型不同，建设单位可能还需支付耕地占用税、城镇土地使用税和契税以及植被恢复费、耕地开垦费和土地复垦费等法定税费（具体税费的税费类型、适用条件和缴纳标准参见附件：土地占用相关税费）。
关于光伏电站用地相关税费缴纳问题，以下两个方面需特别关注：
(1) 各地土地相关税费的规定与执法标准不统一
我们在研究中发现，各地对耕地占用税、城镇土地使用税和植被恢复费等土地占用相关税费征收的立法和执法标准不统一。
一方面，现行国家层面的法律法规赋予了省、自治区、直辖市人民政府确定所辖区土地占用适用税额或其他征收标准幅度等的权限。例如《耕地占用税暂行条例》规定，建设项目若占用林地、牧草地、农田水利用地、养殖水面以及渔业水域滩涂等其他农用地，适用税额可以适当低于当地占用耕地的适用税额，具体适用税额按照各省、自治区、直辖市人民政府的规定执行；再如，《城镇土地使用税暂行条例》规定省、自治区、直辖市人民政府，应当在国家规定的税额幅度内，根据市政建设状况、经济繁荣程度等条件，确定所辖地区的适用税额幅度，且缴纳期限亦由省、自治区、直辖市人民政府确定；又如，《草原法》等规定植被恢复费的收费标准由所在地省、自治区、直辖市价格主管部门会同财政部门自行核定，并报国家发展改革委、财政部备案。另一方面，各地方、各土地相关部门执法力度不一，致使相关方难以用统一或者确定的标准来判断光伏电站用地是否需缴纳相关税费、缴纳相关税费的数额具体为何、不缴纳相关土地税费造成的法律风险大小。
例如，关于耕地占用税和城镇土地税的计算面积是否按照点征（即针对升压站、变电站、太阳板支架的占地部分）还是面征（即按照合同约定的土地面积）各地标准不同；关于除了耕地以外的其他农用地是否征收耕地占用税各地亦存有差异；关于植被恢复费，青海省规定（青发改能源(2015)961号）光伏电站建设永久性用地一次性征收，对光伏板等不属于永久性建设用地部分实行缓征草原植被恢复费，其他地方的规定则与青海省的规定不同。
因此，在光伏电站投资并购中，投资人需特别关注光伏电站所在地的地方关于耕地占用税和城镇土地税等土地税费的具体规定，以及地方主管部门在执行层面的具体执法标准，以尽可能准确预估并判断光伏电站的建设单位存在补缴相关税费以及遭受行政处罚风险的大小。
(2) 根据投资协议建设单位可能被赋予除了法定税费以外的其他费用负担
因部分光伏电站所处地区的法治环境与社会环境较为复杂，建设单位为建设光伏电站，除承担国家及地方规定的相关税费外，还可能应当地政府要求与当地政府签订相关协议或达成其他约定，承诺如光伏电站成功建在当地，建设单位会通过设立一定数额的扶贫基金、建立公益学校等项目来支持地方发展。该等约定可能被认为构成建设单位的或有负债。
因此，在光伏电站投资并购中，投资人需要特别关注光伏电站建设单位与地方政府签订的投资协议或达成的其他约定，以评估建设单位未来可能付出的成本以及不履行投资协议对光伏电站建设运营造成的潜在的风险。
三、国补问题
从投资人的角度出发，光伏电站能否如期取得国补是关注的重中之重。因此，在光伏电站的法律尽调中，影响国补的相关事项以及相关法律风险需要特别关注。
为了如期取得国补，建设单位除了需依据《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》以及《国家能源局关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》等规定取得法定审批文件（如立项备案文件、上网电价的批复、竣工验收报告等）以外，规模指标问题与“路条买卖”问题亦直接关系建设单位就光伏电站能否取得国补。
1. 项目备案、规模指标与国补
根据相关规定，光伏电站作为一般建设项目，建设单位应就其拟投资建设光伏电站的行为取得投资主管部门的备案。
国务院能源主管部门每年向各省（市、区）下达给予国补的光伏电站的年度实施方案以及年度指导性规模指标（“规模指标”）以促进光伏发电产业有序发展。《光伏电站项目管理暂行办法》明确规定，各地区需按照国务院能源主管部门下达的年度指导性规模指标，扣除上年度已办理手续但未投产结转项目的规模后，作为本地区本年度新增备案项目的规模上限。
据此，我们认为，国家层面的政策要求是光伏电站项目的备案规模需受限于国务院能源主管部门下达的年度指导性规模指标的总量控制，且光伏电站建设单位欲就光伏电站项目申请国补，需取得规模指标。
然而在实践中，作为负责各地备案和规模指标分配的具体执行者的各省发改委/能源局未遵守国家能源主管部门的规定，而是通过“先建先得”等政策接受了大量超出国家能源局规定的规模指标的光伏电站的备案，造成了大量的指标缺口。针对地方投资主管部门超出规模指标进行投资项目备案的情况，国家能源局下发《关于调整2016年光伏发电建设规模有关问题的通知》，明确要求各地需严格按照国家能源局下达的规模指标分配项目，超出规模指标的备案项目无法享受国家补贴，由各省级及地方政府自行解决补贴问题。
因此，就光伏电站的建设备案、规模指标及国补之间的关系，我们认为投资人需关注如下事项：
①建设单位就光伏电站取得“备案”不等于取得“规模指标”；
②规模指标范围内的光伏电站仍存在因其他原因被取消规模指标的风险。如部分省（自治区、直辖市）发展改革委（能源局）规定，一定“期限”内未开工的项目，应在本年度建设规模中予以取消；已纳入年度建设规模、未进入实质性工程建设阶段的项目的投资主体无力建设的，应向所在省（自治区、直辖市）发展改革委（能源局）申请从年度规模中取消；
③各地发改委关于规模指标分配的规定与执行不尽一致。例如，经咨询部分地方发改委，有些地区认为有备案即视为已取得规模指标，有些地区依据“先建先得”发放规模指标，有些地区规模指标按竞争的方式发放。
因此，在调查光伏电站取得规模指标情况时，需明确区分位于不同省（自治区、直辖市）关于规模指标发放的特殊规定和执行情况，辅之以向相关发展改革委（能源局）访谈等形式，以确定光伏电站是否取得了规模指标以及是否存在被取消规模指标的风险。
2.“路条买卖”与国补
相较于一般并购项目对于标的公司历史沿革的尽调，光伏电站项目尤其需要关注建设单位历史上的股权转让情况。
根据相关规定，在光伏电站取得立项备案文件以后至光伏电站投产前，未经备案机关同意，光伏电站的投资主体不得擅自将光伏电站转让给其他投资主体，否则该等光伏电站存在被禁止申请国补的风险。其中，关于光伏电站项目“投产”时间的确定，经咨询部分地方发改委，“投产”时间以取得并网验收文件（即并网运行的通知）为准；关于项目“投资主体变更”，经咨询部分地方发改委，各地对“投资主体”的理解与执法标准不统一，有些地方认为投资主体仅指光伏电站所属建设单位，有些地方认为投资主体既包括光伏电站所属建设单位也包括建设单位的直接股东和间接股东。
国家能源局于2014年以来颁布了国能新能[2014]406号文、国能新能[2014]477号文、国能新能[2014]445号文、国能新能[2014]450号文和发改能源[2016]1163号文等法规，加强对“路条买卖”行为的监管。其中，国能新能[2014]477号文规定，已办理备案手续的项目的投资主体在项目投产之前，未经备案机关同意，不得擅自将项目转让给其他投资主体；项目实施中，投资主体发生重大变化以及建设地点、建设内容等发生改变，应向项目备案机关提出申请，重新办理备案手续。发改能源[2016]1163号文规定，在建设期确因企业兼并重组、同一集团内部分工调整等原因需要变更投资主体或股权比例的，或者调整建设规模和场址的，项目投资主体应向所在省（自治区、直辖市）发展改革委（能源局）提出申请，获得审核确认后方可实施变更，并向国家能源局派出机构报备，同时在国家可再生能源信息管理平台重新登记有关信息；对于在投产前擅自变更投资主体等主要建设内容的，有关部门应当将项目从年度建设规模中取消，禁止该项目申请国家可再生能源补贴，并禁止相关投资主体在一定期限内参与后续光伏电站项目的配置。
我们在实务中发现，光伏电站所属建设单位在取得备案文件后与投产前的期间发生股权转让，但未取得备案机关同意的情况比较普遍，且据相关建设单位反映，事实上取得该等同意文件也非常困难。
因此，投资人需特别关注因光伏电站所属建设单位在投产前股权转让存在被发改部门认定为属于“路条买卖”的情形从而致使建设单位无法申请并享受国补的风险。
四、结语
以上是我们结合光伏电站法律尽调中的实务经验，就光伏电站用地问题以及国补问题进行的梳理与论述。由于文章篇幅所限，我们仅就重点问题进行了梳理。除该等重点问题外，光伏电站法律尽调中涉及的光伏电站并网审批文件、与电网企业签订的并网调度协议和购售电合同、税收优惠、EPC合同等亦是需要予以关注的问题。
附件：土地占用相关税费